我國檢察公益執(zhí)行程序作為訴訟程序的接續(xù)與延伸，承載著最終實(shí)現(xiàn)公益訴訟制度效益的重要價值。但由于現(xiàn)有法律規(guī)定過于模糊與抽象，執(zhí)行監(jiān)督主體職能、監(jiān)督的具體流程與監(jiān)督的手段效力均受到現(xiàn)實(shí)制約，加之公益訴訟執(zhí)行程序固有的復(fù)雜性與持續(xù)性，造成了實(shí)踐中難以破除的公益訴訟案件執(zhí)行困境。未來應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)角色定位、健全執(zhí)行措施以及完善執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)法定職責(zé)的承擔(dān)，厘清公益訴訟判決的不同責(zé)任承擔(dān)方式并明確相對應(yīng)的執(zhí)行措施，最后通過構(gòu)建完善的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，優(yōu)化公益訴訟執(zhí)行程序的協(xié)同化、系統(tǒng)化運(yùn)行。
一、問題的提出
探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會作出的一項重大改革部署，也是以法治思維和法治方式推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要制度安排。2015年全國人大常委會授權(quán)檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)工作，2017年民事訴訟法和行政訴訟法修訂，檢察公益訴訟制度正式獲得了法定依據(jù)?？梢哉f，我國檢察公益訴訟制度經(jīng)歷了一個從頂層設(shè)計到實(shí)踐試點(diǎn)再到立法實(shí)現(xiàn)的層級式遞推演進(jìn)過程。
自檢察公益訴訟制度全面推行以來，理論界與實(shí)務(wù)界對檢察公益訴訟中重難點(diǎn)問題的討論不斷，包括但不限于檢察機(jī)關(guān)的角色定位、訴前程序中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的保障、訴前程序檢察建議的適用、公益訴訟的案件受理范圍、訴前程序與訴訟程序的制度銜接、懲罰性賠償制度的應(yīng)用等?？梢钥闯?，對公益訴訟制度的討論研究大部分圍繞著訴前程序與訴訟程序，鮮少關(guān)注到檢察公益訴訟的裁判執(zhí)行問題。但事實(shí)上，公益訴訟制度的最終效果應(yīng)落腳于受侵害的公共利益得到維護(hù)，且基于司法裁判的教育性與擴(kuò)散性功能來預(yù)防其他社會公共利益受損。得到勝訴判決并不是公益訴訟制度的終極目標(biāo)，侵權(quán)者是否付出了應(yīng)有的賠償、受損的公共利益是否得到了及時有效的修復(fù)才是衡量公益案件辦理質(zhì)效的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。因此，公益訴訟的執(zhí)行程序是檢察公益訴訟制度價值的重要體現(xiàn)。
從司法實(shí)踐中的實(shí)際辦案數(shù)據(jù)看，公益訴訟案件的執(zhí)行情況不甚理想。比如，安徽省檢察機(jī)關(guān)在2017年至2021年辦理的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，案件數(shù)量共586件，訴請賠償金合計3.9億元，已審結(jié)案件中法院判決支持549件，判決支持金額2.42億元，已執(zhí)行到位9428.32萬元；2022年，人民法院生效裁判確定的生態(tài)損害賠償金額合計1.37億元，實(shí)際執(zhí)行到位的僅4587萬元。另一方面，從民事公益訴訟案件執(zhí)行資金的使用情況來看，安徽省2018年至2022年執(zhí)行到位的環(huán)境損害賠償資金合計1.73億元，其中直接用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)等事項的金額總計為5720萬元，僅占總金額的33%。
公益訴訟案件的執(zhí)行完成率較低是全國各地公益案件辦理過程中的普遍性問題，所折射出的是公益訴訟在執(zhí)行階段的實(shí)踐困境。隨著檢察公益制度的發(fā)展，現(xiàn)階段公益執(zhí)行程序的制度規(guī)范過于模糊與抽象，無法滿足實(shí)踐的辦案需求，因此本文將以執(zhí)行程序的現(xiàn)實(shí)困境為基礎(chǔ)，對造成執(zhí)行困難的原因進(jìn)行分析，結(jié)合執(zhí)行程序的規(guī)范內(nèi)涵，探尋有效健全執(zhí)行程序的機(jī)制與路徑，確保公益訴訟效能的最大化。
二、公益訴訟執(zhí)行程序的實(shí)踐現(xiàn)狀
公共利益的保護(hù)是民事公益訴訟制度構(gòu)建的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。從性質(zhì)來看，檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟屬于客觀訴訟的范疇，客觀訴訟的通常定義是為保障法規(guī)的客觀公正適用或以維護(hù)一般公共利益為目的的訴訟；而一般的民事訴訟則是典型的主觀訴訟，基于主觀請求權(quán)利而啟動，民事法律事實(shí)或行為僅對雙方當(dāng)事人產(chǎn)生作用，具有相對性。民事公益訴訟的程序運(yùn)行以傳統(tǒng)民事訴訟為依托，但兩者之間性質(zhì)上的明顯區(qū)別使得民事公益訴訟具有不同的制度特色。
民事檢察公益訴訟的執(zhí)行程序與一般民事訴訟程序不同。從客觀上看，部分民事公益訴訟案件的標(biāo)的額較大，違法行為人缺乏實(shí)際的履行能力，且損害公益的侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)形式多元，既包括金錢履行，也包括行為履行，兩者間還有可能互相轉(zhuǎn)化，這也為執(zhí)行工作的順利開展增加了難度；從主觀上看，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的定位尚存在一定爭議，執(zhí)行階段如執(zhí)行啟動、執(zhí)行方式與流程、執(zhí)行監(jiān)督等規(guī)范缺失亦放大了其角色的模糊特性，造成了民事公益訴訟執(zhí)行難以得到完備的程序保障，進(jìn)而影響案件的辦案成效，減損了檢察公益訴訟的制度價值。
公益訴訟自身的特點(diǎn)決定了其不能直接套用傳統(tǒng)民事訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式和執(zhí)行方式。除此之外，由于公共利益如自然生態(tài)環(huán)境本身具有牽涉范圍廣、修復(fù)難度大的特點(diǎn)，而侵權(quán)者侵害的往往是公益的多個方面，同時還可能對人類的生存環(huán)境或身體健康造成了破壞，在這樣的情形下，要想讓受損的公益恢復(fù)到原有狀態(tài)具有很大的難度。且大多數(shù)被執(zhí)行人也會因賠償款數(shù)額較大而陷入拖延履行的境地，造成執(zhí)行程序在很長一段時間內(nèi)都無法結(jié)束?？梢钥闯?，執(zhí)行以受損公益修復(fù)為內(nèi)容的判決本身存在較大的曲折性與持續(xù)性。
在行政公益訴訟中，“執(zhí)行難”的情況同樣較為突出。在行政機(jī)關(guān)敗訴的案件中，行政機(jī)關(guān)未依法執(zhí)行的情況較多，也存在被執(zhí)行主體不完全執(zhí)行的情況。
行政公益訴訟判決履行情況在很大程度上取決于行政機(jī)關(guān)的配合意愿。行政機(jī)關(guān)履職具有專業(yè)性，難以通過替代履行等方式予以執(zhí)行，加之行政公益訴訟判決執(zhí)行往往周期較長，若行政機(jī)關(guān)配合意愿較低，裁判執(zhí)行效果無疑會大打折扣。實(shí)踐中，案件進(jìn)入到訴訟程序通常說明在訴前階段行政機(jī)關(guān)并沒有對檢察機(jī)關(guān)的檢察建議給予足夠的重視，也沒有對受損的公共利益及時采取整改措施，此種怠于履職的態(tài)度往往也會延續(xù)至執(zhí)行階段。
此外，基于行政裁判類型，實(shí)踐中還存在判決內(nèi)容不具體、執(zhí)行內(nèi)容不明確等情況，客觀上影響了行政判決的執(zhí)行效果。根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第25條的規(guī)定，給付判決在檢察公益訴訟中缺乏適用空間，實(shí)踐中判決類型主要集中于履行判決。然而，當(dāng)前履行判決呈現(xiàn)原則化、籠統(tǒng)化的特點(diǎn)，因未對行政機(jī)關(guān)履職作具體要求，在履行期限、方式、標(biāo)準(zhǔn)上都存在較大的模糊空間，繼而影響裁判執(zhí)行效果。同時，雖然當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)針對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)或不依法履行職責(zé)的行為可依據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第71條等規(guī)定進(jìn)行調(diào)查，但針對行政公益訴訟執(zhí)行仍然缺少可依據(jù)的條文，對于裁判執(zhí)行的監(jiān)督力度還有待加強(qiáng)，影響對規(guī)避、逃避執(zhí)行行為的制約。
三、公益訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督成效不佳的原因分析
民事公益訴訟的執(zhí)行效果不佳與檢察機(jī)關(guān)的角色屬性模糊存在較大關(guān)聯(lián)。對檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的身份地位，學(xué)界一直存有爭議。檢察公益訴訟的理論基礎(chǔ)主要依托于固有的當(dāng)事人適格、訴訟擔(dān)當(dāng)、訴訟信托以及支持起訴等理論，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高公益訴訟解釋》）規(guī)定，人民檢察院以公益訴訟起訴人的身份提起公益訴訟?！肮嬖V訟起訴人”是專門為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟所設(shè)置的新類型訴訟主體稱謂，既與其他具有民事公益訴權(quán)的訴訟主體不同，又與傳統(tǒng)民事訴訟中的原告相區(qū)別。
檢察機(jī)關(guān)的定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，履行憲法所規(guī)定的監(jiān)督職能，但為了國家和社會公共利益的保護(hù)，檢察機(jī)關(guān)被法律賦予了起訴人的資格。之所以會有如此規(guī)定，一方面是因?yàn)閭鹘y(tǒng)訴訟理論從實(shí)體法出發(fā)考量當(dāng)事人是否適格，強(qiáng)調(diào)訴訟當(dāng)事人與實(shí)體主體的統(tǒng)一性，私法中尚可以憑此完成救濟(jì)，在公法中卻常因?yàn)楣媸軗p時找不到相應(yīng)的主體而無法通過訴訟完成救濟(jì)；另一方面，傳統(tǒng)的民事訴訟無法適應(yīng)新型社會糾紛的解決需求，民事訴訟起訴資格從直接利害關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐栽V的利益為基礎(chǔ)，訴訟機(jī)能的擴(kuò)張為檢察機(jī)關(guān)提起訴訟提供了可靠的制度環(huán)境，因此檢察機(jī)關(guān)在訴訟中同時具有起訴人與法律監(jiān)督者的雙重角色。
在雙重特性的作用下，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中也有其自身的困境。首先，“公益訴訟起訴人”的稱謂并沒有對檢察機(jī)關(guān)的定位施加實(shí)質(zhì)影響，只是在程序法層面上賦予了其起訴資格。其次，根據(jù)《兩高公益訴訟解釋》第4條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的權(quán)利義務(wù)依照民事訴訟法與行政訴訟法的規(guī)定，言下之意即作為公益訴訟原告的檢察機(jī)關(guān)與普通訴訟的原告并無不同，兩者的訴訟地位、權(quán)利義務(wù)都是一致的；但《兩高公益訴訟解釋》第6條又規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)為辦理案件調(diào)查收集材料時，有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合，這顯然賦予了檢察機(jī)關(guān)一定的額外調(diào)查能力。因此《兩高公益訴訟解釋》對檢察機(jī)關(guān)身份定位的規(guī)定存在不足，既試圖創(chuàng)設(shè)出檢察機(jī)關(guān)與普通原告平等的訴訟構(gòu)造，又在具體規(guī)定中無法規(guī)避檢察機(jī)關(guān)的特殊身份，造成其在訴訟過程中扮演的角色屬性模糊，導(dǎo)致民事公益訴訟程序面臨制度空轉(zhuǎn)的風(fēng)險。最后，訴訟階段檢察機(jī)關(guān)定位不明的缺陷也影響了其在執(zhí)行階段的職能履行，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以何種身份參與執(zhí)行以及如何在執(zhí)行程序中平衡法律監(jiān)督與訴訟參與人之間的關(guān)系是亟待解決的難題。
公共利益的維護(hù)最終還是要落腳于生效裁判文書的有效執(zhí)行，相應(yīng)地，完備的執(zhí)行監(jiān)督體系不可或缺。當(dāng)前對于公益訴訟執(zhí)行監(jiān)督存在檢察監(jiān)督、法院監(jiān)督和社會監(jiān)督等多種路徑，但考察當(dāng)前司法實(shí)踐，相關(guān)執(zhí)行監(jiān)督體系還需要進(jìn)一步完善，監(jiān)督力度也尚待加強(qiáng)。公益訴訟的執(zhí)行啟動程序不同于普通民事執(zhí)行，通常采用“移送執(zhí)行”模式，且執(zhí)行過程往往具有復(fù)雜性，尤其是環(huán)境公益訴訟執(zhí)行的長期性、艱巨性、復(fù)雜性更為明顯。
檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對民事案件的執(zhí)行程序有監(jiān)督權(quán)。根據(jù)最高人民檢察院《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第9條規(guī)定，“人民檢察院提起訴訟或者支持起訴的民事、行政公益訴訟案件，由負(fù)責(zé)民事、行政檢察的部門或者辦案組織分別履行訴訟監(jiān)督的職責(zé)”。辦理公益訴訟案件的為公益檢察部門，履行監(jiān)督職責(zé)的為民事檢察部門或辦案組織，存有的不足是即使是在執(zhí)行程序中，也需要監(jiān)督機(jī)關(guān)對案情事實(shí)有足夠的了解與掌握，而實(shí)踐中卻無法保證民事檢察部門對案件的及時跟進(jìn)，因而監(jiān)督的成效也有待加強(qiáng)。
法院監(jiān)督則是法院作為審判機(jī)關(guān)，對裁判內(nèi)容及執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督的手段。法院回訪監(jiān)督方式的局限在于涉及公共利益特別是生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)不僅持續(xù)周期長、修復(fù)情況復(fù)雜多變，而且會牽涉一定的專業(yè)知識。換言之，法院回訪監(jiān)督首先在較長的修復(fù)周期內(nèi)無法找到合適的時間點(diǎn)，加重了法官的辦案負(fù)擔(dān)，其次法官大多也不具備評判修復(fù)成果的專業(yè)知識，只為了形式監(jiān)督而進(jìn)行評價的話很容易造成錯判誤判，破壞案件裁判的公平公正。
社會監(jiān)督是指國家機(jī)關(guān)以外的社會組織或公民對法律活動進(jìn)行的監(jiān)督，主要形式包括公民監(jiān)督和社會團(tuán)體監(jiān)督。針對民事公益訴訟執(zhí)行程序的社會監(jiān)督，相關(guān)規(guī)定暫時處于空白狀態(tài)，公民監(jiān)督應(yīng)當(dāng)如何挑選合適的人員、具體的監(jiān)督流程應(yīng)當(dāng)是怎樣的，社會團(tuán)體監(jiān)督是否需要法院或檢察院進(jìn)行監(jiān)督的委托、是否需要衡量社會團(tuán)體是否具備專業(yè)資質(zhì)，社會監(jiān)督所產(chǎn)生的費(fèi)用由誰負(fù)擔(dān)，監(jiān)督者具體的權(quán)利義務(wù)有哪些？這些規(guī)定的缺失都讓社會監(jiān)督難以發(fā)揮作用。
對于民事公益訴訟案件，我國司法實(shí)踐中判決的執(zhí)行方式可根據(jù)不同的責(zé)任承擔(dān)方式分為預(yù)防性責(zé)任承擔(dān)、恢復(fù)性責(zé)任承擔(dān)、賠償性責(zé)任承擔(dān)和人格恢復(fù)性責(zé)任承擔(dān)等方式。
預(yù)防性責(zé)任承擔(dān)是民事公益訴訟領(lǐng)域的首要責(zé)任承擔(dān)方式，常見于消費(fèi)公益訴訟、環(huán)境公益訴訟、英雄烈士人格公益訴訟，其預(yù)防特性決定了法院需要在實(shí)質(zhì)的損害結(jié)果發(fā)生之前就提前介入公共利益的救濟(jì)，利用司法手段將可能造成的危險予以排除，執(zhí)行階段可運(yùn)用的救濟(jì)措施為先予執(zhí)行。民事公益訴訟案件中，尤其是較大規(guī)模的環(huán)境污染、食品藥品安全事故中，維護(hù)公共利益的首要任務(wù)就是管控風(fēng)險、阻止受損范圍和程度的惡性擴(kuò)大，這時候采取先予執(zhí)行的方式是法院的最優(yōu)選擇?，F(xiàn)行法律規(guī)范框架下，先予執(zhí)行的適用較多出現(xiàn)于司法解釋的規(guī)定中，但立法上卻仍將先予執(zhí)行默認(rèn)為私益訴訟的特有制度，在需要先予執(zhí)行發(fā)揮重要作用的民事公益訴訟場域內(nèi)，先予執(zhí)行的具體規(guī)范依舊處于待探索狀態(tài)。
恢復(fù)性責(zé)任承擔(dān)可以分為不可替代責(zé)任的執(zhí)行與可替代責(zé)任的執(zhí)行。不可替代責(zé)任要求恢復(fù)原狀的履行主體必須是特定主體親自為之，可替代責(zé)任是指行為實(shí)施人不會對行為效果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。替代性修復(fù)分為主體的替代性與客體的替代性。主體的替代性是指人民法院可以在被執(zhí)行人不履行義務(wù)時委托第三人代為實(shí)施。代履行手段的問題在于法院需要依職權(quán)確定啟動代履行程序的公共利益受損程度，在對公共利益遭受的損害進(jìn)行修復(fù)缺少明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的情況下，代履行機(jī)構(gòu)對修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的把握也有待提高?？腕w的替代性是指修復(fù)區(qū)域的非對應(yīng)性，部分或全部無法原地原樣恢復(fù)原狀的，可以準(zhǔn)許采用異地替代修復(fù)的方式。異地替代修復(fù)的問題在于，原公益受損地?zé)o法恢復(fù)原狀原樣的判斷標(biāo)準(zhǔn)難以確定，異地修復(fù)的方式和范圍的選擇也極易引起被執(zhí)行人的反駁與抗辯。
賠償性責(zé)任承擔(dān)指侵權(quán)人用金錢賠償?shù)姆绞窖a(bǔ)救其造成的公共利益損失，同樣是民事公益訴訟中運(yùn)用最廣泛的責(zé)任承擔(dān)方式。賠償性責(zé)任的成效落實(shí)不僅在于被執(zhí)行人錢款的繳納，更在于賠償金的管理與使用。以環(huán)境公益訴訟為例，我國賠償金使用管理模式存在的問題有：第一，生態(tài)環(huán)境損害賠償金的收取人不明。對于檢察機(jī)關(guān)收取賠償金的情形，法律并未明確具體的收取主體，是直接交與檢察機(jī)關(guān)還是另外相關(guān)的政府部門，實(shí)踐中也沒有定論；第二，賠償金的具體使用路徑不明。賠償款的繳納一般是賠償義務(wù)人憑財政繳款書交至當(dāng)?shù)刎斦?，歸入公共財政統(tǒng)一收支管理，其性質(zhì)便由個案的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)款變?yōu)閲胸敭a(chǎn)，具體使用路徑的缺失導(dǎo)致其無法順暢地被用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)。第三，賠償金的使用流程缺乏公眾監(jiān)督。賠償金的管理與使用流程透明度不足，公眾無法及時了解和監(jiān)督，在一定程度上貶損了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的教育與警示意義，不利于賠償金發(fā)揮其節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)的本質(zhì)內(nèi)涵。
人格恢復(fù)性責(zé)任承擔(dān)是侵權(quán)人通過認(rèn)錯、賠禮道歉的行為向受害人表示歉意的行為，通常適用于生態(tài)環(huán)境訴訟、消費(fèi)公益訴訟和英雄烈士公益訴訟中。賠禮道歉于公益訴訟的必要性，不僅是作為一種責(zé)任承擔(dān)方式，更在于其蘊(yùn)含的深厚道德內(nèi)涵，具有弘揚(yáng)正確價值觀、預(yù)防環(huán)境違法行為的重大功用。但不可忽視的是，賠禮道歉在民事公益訴訟中仍存在著地位邊緣、責(zé)任認(rèn)定隨意和執(zhí)行效果欠佳等問題。地位邊緣體現(xiàn)于，賠禮道歉的訴請一般都位于原告訴訟請求的末尾，且法官對于被告承擔(dān)賠禮道歉責(zé)任的理由也缺乏詳細(xì)充分的論證；責(zé)任認(rèn)定隨意體現(xiàn)于，司法實(shí)踐中對支持賠禮道歉責(zé)任承擔(dān)的判定標(biāo)準(zhǔn)不一，包括是否造成實(shí)際損害結(jié)果、被告是否具有主觀故意等；執(zhí)行效果欠佳體現(xiàn)于，部分被告拒不履行責(zé)任，法院一般以判決書全文登報的方式作為強(qiáng)制執(zhí)行措施，但公示判決書無法反映被告的悔過與歉意，也不符合賠禮道歉的責(zé)任主旨，社會媒體對于公益案件的關(guān)注大多集中于賠償款，對賠禮道歉的重視程度也有待提高。
行政公益訴訟制度在我國實(shí)施時間不長，相關(guān)法律規(guī)范內(nèi)容尚不完善，導(dǎo)致行政公益訴訟執(zhí)行方面的監(jiān)督內(nèi)容不明確。再加上行政訴訟以行政機(jī)關(guān)為被告，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間缺乏有效快捷的交流渠道，而庭審三方之間關(guān)系也錯綜復(fù)雜，執(zhí)行程序的運(yùn)行缺乏人民法院之外的第三方啟動者、推動者和監(jiān)督者，造成實(shí)踐中執(zhí)行動力匱乏、矛盾層出不窮。
行政公益案件的執(zhí)行是敗訴的行政機(jī)關(guān)拒不履行已生效的行政公益訴訟判決書的內(nèi)容時，人民法院依法采取強(qiáng)制措施，使判決書所確立的權(quán)利義務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的活動。行政公益案件的提起需要履行一定的訴前程序，若在訴前程序中，國家利益和社會公共利益已經(jīng)得到了維護(hù)，那么案件在訴前程序即可終結(jié)。若訴前程序無法滿足維護(hù)公共利益的目的，檢察機(jī)關(guān)則必須提起行政公益訴訟，這類案件一般具有以下兩個特點(diǎn)：一是案件本身疑難復(fù)雜，牽扯的行政機(jī)關(guān)較多，執(zhí)行難度大；二是行政機(jī)關(guān)對案件重視程度不夠，怠于履行職責(zé)。因此即使在勝訴之后，作為這類案件被告的行政機(jī)關(guān)也難以及時且完全地履行人民法院的生效判決。
此外，在行政公益訴訟中，強(qiáng)制執(zhí)行措施保障不足。行政訴訟法第96條明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，第一審人民法院可以采取劃撥、罰款、公告、司法建議、拘留或是追究刑事責(zé)任的方式來督促行政機(jī)關(guān)履行判決，但上述強(qiáng)制執(zhí)行措施仍然存在局限，比如在強(qiáng)制措施的效力方面，缺乏直接強(qiáng)制措施的規(guī)定；在罰款數(shù)額方面，未根據(jù)具體情況區(qū)分?jǐn)?shù)額的不同，現(xiàn)有罰款數(shù)額規(guī)定威懾力不足；在司法建議方面，未明確其是否具有強(qiáng)制執(zhí)行力，以及行政機(jī)關(guān)對司法建議的處理期限和方式。這些不足加強(qiáng)了裁判文書內(nèi)容的執(zhí)行難度，弱化了對相關(guān)機(jī)關(guān)和人員的拘束力。因此，強(qiáng)制執(zhí)行措施的約束力有待加強(qiáng)，保障執(zhí)行措施的常態(tài)化制度亦有待完善。
四、公益訴訟執(zhí)行監(jiān)督制度完善建議
在檢察民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)在訴訟階段被稱為“公益訴訟起訴人”，人民檢察院介入公益訴訟的主要身份是成為訴訟主體、實(shí)施訴訟行為，其在執(zhí)行階段的角色理應(yīng)延續(xù)維護(hù)公共利益的身份職能，民事司法程序?qū)ι鐣怖娴谋Ｗo(hù)包括訴訟與執(zhí)行兩個階段，訴訟程序的功能是確認(rèn)公益損害民事責(zé)任的承擔(dān)，只有執(zhí)行程序順利開展了，檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)才算真正落實(shí)到位。
第一，對需要強(qiáng)制執(zhí)行的民事公益訴訟采取移送執(zhí)行的執(zhí)行方式不意味著申請執(zhí)行人職能的缺位，檢察機(jī)關(guān)仍應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起申請執(zhí)行人的應(yīng)有職能。最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第32條明確規(guī)定，“發(fā)生法律效力的環(huán)境民事公益訴訟案件的裁判，需要采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的，應(yīng)當(dāng)移送執(zhí)行?！币扑蛨?zhí)行只是意味著民事強(qiáng)制執(zhí)行程序由人民法院依職權(quán)啟動，若人民法院未移送執(zhí)行或執(zhí)行活動違反法律規(guī)定的，人民檢察院可以向同級人民法院制發(fā)檢察建議。第二，檢察機(jī)關(guān)對于墊付的案件必要費(fèi)用支出，則理應(yīng)充當(dāng)申請執(zhí)行人。民事公益訴訟案件辦理過程中，為防止公益受侵害或受侵害的程度加深、范圍擴(kuò)大而支出的合理費(fèi)用，為查清案件事實(shí)而支出的調(diào)查核實(shí)、鑒定評估等必要費(fèi)用，都被包括于檢察機(jī)關(guān)向侵權(quán)人請求的賠償費(fèi)用之中。若檢察機(jī)關(guān)先前墊付了這部分費(fèi)用，則檢察機(jī)關(guān)就能被視為實(shí)質(zhì)當(dāng)事人，以申請執(zhí)行人的身份受領(lǐng)相應(yīng)的給付。
除此之外，按照傳統(tǒng)的民事強(qiáng)制執(zhí)行原理，能夠強(qiáng)制執(zhí)行的裁判文書一般需要具備以下兩個條件：裁判文書載有明確的給付義務(wù)以及義務(wù)人在確定的履行期屆滿時仍未履行該給付義務(wù)，同時滿足這兩個條件時，權(quán)利人才可以向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。但公益訴訟不同于傳統(tǒng)私益訴訟，其給付對象事實(shí)上為不特定群體，一般情況下由人民法院代為受領(lǐng)，與審判部門相比，執(zhí)行部門在接受侵權(quán)人履行給付義務(wù)方面更為專業(yè)熟練。因此，若侵權(quán)人未完全履行義務(wù)，即使仍在履行期內(nèi)，審判部門也應(yīng)當(dāng)及時向執(zhí)行部門移送執(zhí)行。
綜上，檢察機(jī)關(guān)作為受損公共利益的代表，有充分的立場與依據(jù)參與到民事執(zhí)行過程中來，守好維護(hù)國家利益和社會公共利益的最后一道防線的最后一關(guān)，司法解釋的規(guī)定只是意味著檢察機(jī)關(guān)形式上無須去啟動執(zhí)行程序，但作為被侵害利益的權(quán)利代表人，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上仍然處于申請執(zhí)行人的地位，擁有申請執(zhí)行人的權(quán)利。
根據(jù)不同分類的責(zé)任承擔(dān)方式，可對執(zhí)行機(jī)制采取針對性的健全措施。具體而言：
替代性修復(fù)方式是在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行遭遇困難時結(jié)合現(xiàn)狀進(jìn)行靈活變通的重要體現(xiàn)，也是保護(hù)國家和社會公共利益的多樣化探索手段。被執(zhí)行人的可替代性行為執(zhí)行，對于代履行人的選定，可以根據(jù)執(zhí)行行為內(nèi)容的不同進(jìn)行區(qū)分。若該執(zhí)行行為需求較強(qiáng)的專業(yè)性，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)的方式，選定具備一定資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)來制定并實(shí)施環(huán)境修復(fù)方案；若該行為技術(shù)含量較低，如種植樹木、清理污染物等，則可以由法院直接選定第三方實(shí)施。異地修復(fù)執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)為受損地的生態(tài)環(huán)境基于現(xiàn)有技術(shù)無法修復(fù)或預(yù)計修復(fù)效果不佳，基準(zhǔn)為在修復(fù)介質(zhì)的功能、質(zhì)量、價值大致相同的情況下，進(jìn)行地域、種類、數(shù)量、等級的靈活變換。只有與受損地具有高度的生態(tài)關(guān)聯(lián)性、能夠提供較強(qiáng)的生態(tài)功能支持的才能被選為替代修復(fù)地，兩者區(qū)域間的功能屬性和環(huán)境主導(dǎo)因素相同，在此基礎(chǔ)上重新配置和優(yōu)化受損地與替代修復(fù)地之間的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金，建構(gòu)受損地與替代地之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，達(dá)到生態(tài)修復(fù)的目的。
關(guān)于賠償金的管理與使用，按照現(xiàn)階段的通行做法，賠償金最終都會直接或間接地上繳國庫，被納入地方財政管理，其缺陷不僅在于無法滿足該款項用于生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的專款專用的需求，而且地方財政資金的使用都具有嚴(yán)格的程序性，從預(yù)算到執(zhí)行的審批流程較長，可能難以保障生態(tài)修復(fù)的及時性。因此可設(shè)立損害賠償基金專用賬戶，并且配備專門的損害賠償基金管理機(jī)構(gòu)，由專業(yè)的部門、人員對基金進(jìn)行統(tǒng)籌管理，一方面可以使賠償權(quán)利人與義務(wù)人明確錢款去向，保證賠償金的統(tǒng)一收取與管理，另一方面也可以確保賠償金的?？顚Ｓ?，具體落實(shí)彌補(bǔ)公益損害任務(wù)。此外，相關(guān)政府部門、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、社會機(jī)構(gòu)或公民個人均可以對賠償金的使用進(jìn)行監(jiān)督，基金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人也應(yīng)定期將損害賠償金的使用以及結(jié)余情況向社會公布，確保損害賠償金及時有效地投入公益修復(fù)項目中，提高修復(fù)的質(zhì)量與水平。
賠禮道歉責(zé)任方式兼顧法律和道德兩個層面，其優(yōu)化對增強(qiáng)被執(zhí)行人公益保護(hù)意識、引導(dǎo)社會公眾保護(hù)公益具有重要作用。就賠禮道歉的地位而言，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將其與停止侵害、賠償損害等責(zé)任承擔(dān)方式置于相同地位，強(qiáng)化認(rèn)可賠禮道歉裁判請求的理由論證。對社會公眾精神利益造成損失的公益案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提出賠禮道歉的訴訟請求，并且明確賠禮道歉的媒體層級和履行期限。就責(zé)任認(rèn)定而言，賠禮道歉的適用應(yīng)當(dāng)以造成實(shí)質(zhì)性損害結(jié)果為前提，僅有公共利益的損害風(fēng)險難以使公眾對違法事實(shí)和損害后果形成認(rèn)知。被告的主觀過錯是判定承擔(dān)賠禮道歉責(zé)任的重要因素，若被告認(rèn)錯態(tài)度誠懇、積極賠償損失、有效修復(fù)生態(tài)環(huán)境，法院在綜合考量下可以豁免其賠禮道歉的責(zé)任。就執(zhí)行效果而言，法院既要動之以情、曉之以理，為被告悔過提供正當(dāng)機(jī)會，又要提高判決的可接受度，使其真心實(shí)意地賠禮道歉，同時加強(qiáng)對公益訴訟被告認(rèn)真悔改、依法執(zhí)行的相關(guān)報道，提升賠禮道歉責(zé)任方式的社會關(guān)注度。
此外，對于民事公益訴訟執(zhí)行案件，可考慮構(gòu)建先予執(zhí)行制度。具體而言，立法規(guī)范層面，民事訴訟法應(yīng)當(dāng)將公益訴訟列入適用先予執(zhí)行的法定案件范圍，為先予執(zhí)行提供規(guī)范基礎(chǔ)。具體操作層面，先予執(zhí)行的啟動主體應(yīng)基于公共利益的特性而進(jìn)行擴(kuò)張，不僅公益訴訟起訴人可以提出先予執(zhí)行的申請，法院也可以依職權(quán)啟動先予執(zhí)行；為了及時救濟(jì)受損的公共利益，避免損害范圍的擴(kuò)大與加深，先予執(zhí)行的申請時間可不局限于訴訟過程中，訴訟開始前也可以向法院申請責(zé)令侵權(quán)人立即實(shí)施或停止實(shí)施某種行為，法院結(jié)合起訴人提交的證據(jù)材料審核決策。先予執(zhí)行申請?zhí)岢鰰r案件的訴訟審理程序還未結(jié)束，為了避免法官審查申請時對案件事實(shí)產(chǎn)生先入為主的判斷，審查先予執(zhí)行的法官與審理裁判案件的法官不應(yīng)是同一人，可以交由執(zhí)行庭的法官對應(yīng)審查負(fù)責(zé)，保障程序的公正與效率。民事公益訴訟的執(zhí)行不要求申請人提供擔(dān)保，被申請人對裁定不服的，可以申請復(fù)議一次，若裁定有誤給被申請人造成損失的，申請人或作出裁定的人民法院應(yīng)當(dāng)賠償損失。
而對于行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行措施，立法則應(yīng)當(dāng)對其執(zhí)行規(guī)定進(jìn)行細(xì)化豐富：對于罰款，應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政公益案件的執(zhí)行情況以及行政機(jī)關(guān)的配合程度綜合考量，在已有基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)高罰款數(shù)額；對于公告措施，應(yīng)當(dāng)將行政公益訴訟判決內(nèi)容、行政機(jī)關(guān)的法定監(jiān)管職責(zé)、履行判決的情況、未履行判決的原因等完整案件情況作為公告內(nèi)容，發(fā)布公告的平臺既包括現(xiàn)有的司法信息公開網(wǎng)站或者其他互聯(lián)網(wǎng)平臺，也包括報刊、電視等傳統(tǒng)媒體平臺；對于檢察建議，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)對檢察建議進(jìn)行反饋的法定期限以及未反饋所要承擔(dān)的責(zé)任。
檢察機(jī)關(guān)對于民事訴訟執(zhí)行程序的監(jiān)督，需要健全辦案部門與監(jiān)督部門的信息互通互享機(jī)制，加強(qiáng)部門間的溝通協(xié)作，避免信息不對稱的現(xiàn)象出現(xiàn)。從內(nèi)部來講，公益訴訟裁判案件生效后，公益檢察部門應(yīng)當(dāng)及時將案件情況全面告知民事檢察部門，并且移送全部文書材料以供查閱，民事檢察部門也應(yīng)當(dāng)建立起完善的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，在接收案件信息之后第一時間跟進(jìn)了解，督促執(zhí)行事宜的規(guī)范開展。從外部來講，不掌握具體執(zhí)行信息就無法對執(zhí)行過程開展全方位監(jiān)管，因此法院內(nèi)部執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)就執(zhí)行案件關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)信息與民事檢察部門共享，疏通民事檢察監(jiān)督的主要干道，促進(jìn)公益訴訟執(zhí)行程序規(guī)范化。
法院對于審判終結(jié)的民事公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)通過回訪制度檢驗(yàn)審判效果、確保公共利益保護(hù)成果，法院的回訪監(jiān)督主要通過承辦人、庭長直接實(shí)地回訪或者通過電話等間接回訪方式進(jìn)行。為了減輕法院的監(jiān)督壓力、提高司法辦案成效，對于法院回訪監(jiān)督的案件，被執(zhí)行人應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況制定合理科學(xué)的履行計劃，具體包括履行的內(nèi)容、階段性成果、期限和最終目標(biāo)等，法院應(yīng)當(dāng)按照履行計劃書的內(nèi)容安排回訪時間點(diǎn)與確定結(jié)果評價標(biāo)準(zhǔn)。
社會監(jiān)督執(zhí)行監(jiān)督需要在法院的指導(dǎo)下進(jìn)行，履行監(jiān)督職責(zé)的公民挑選可以參照人民陪審員的條件，由多位符合條件的公民組成監(jiān)督小組共同完成監(jiān)督事宜。履行監(jiān)督職責(zé)的社會組織應(yīng)當(dāng)是基于非營利性目的進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，這樣才能使其與執(zhí)行程序維護(hù)公共利益的主旨相貼合。執(zhí)行程序中當(dāng)事人或者案外人對執(zhí)行行為提出異議的，執(zhí)行法院可以通過聽證的形式聽取當(dāng)事人及利害關(guān)系人的意見并接受其舉證，聽證參與人不僅包括檢察機(jī)關(guān)、被告、社會組織，還應(yīng)包括社會公眾、利害關(guān)系人、相關(guān)機(jī)關(guān)、專家學(xué)者等主體。
而針對行政公益訴訟執(zhí)行案件，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，可參與到行政公益訴訟的執(zhí)行階段，對執(zhí)行過程中法院、行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行全過程監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員負(fù)有一致的執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)，共同維護(hù)司法權(quán)威，保護(hù)國家和社會公共利益。為了加大對訴訟執(zhí)行階段的監(jiān)督力度，可以將檢察與監(jiān)察相互銜接。在檢察監(jiān)督無法有效解決問題時，檢察機(jī)關(guān)就可以將案件移交監(jiān)委，加大監(jiān)督力度。對于辦案過程中行政機(jī)關(guān)人員瀆職、失職的案件線索，應(yīng)及時移送紀(jì)委、監(jiān)委進(jìn)行處理，涉及刑事犯罪的應(yīng)依法追究刑事責(zé)任，杜絕以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處分代替刑事責(zé)任。
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