蔣南青/文 一、管理架構
中國的城市固體廢物管理涉及多個部委的職責分工。住房和城鄉(xiāng)建設部（MOHURD）負責指導物業(yè)服務企業(yè)進行垃圾分類，并發(fā)布《城市固體廢物管理條例》，明確廢棄物分類和收集的責任。城市管理部門作為主要牽頭單位，推動城市固體廢物分類工作，確保各地區(qū)的分類任務順利開展。
商務部（MOC）則負責完善可回收資源廢棄物管理系統(tǒng)，推動市場化運作。生態(tài)環(huán)境部監(jiān)督和指導危險廢物的收集、運輸和處置；教育部將垃圾分類納入教育體系，培養(yǎng)公眾環(huán)保意識；自然資源規(guī)劃部保障分類設施用地，確?；A設施建設。
城市生活垃圾的產生、收集和處置數據由住建部記錄和發(fā)布，而可回收廢物的數據則由商務部負責記錄和發(fā)布。由于可回收廢物具有市場導向性，因此它通常與城市垃圾體系平行運作，大多數可回收廢物通過獨立的回收系統(tǒng)處理。
在實際操作中，市政部門負責收集生活垃圾，而可回收資源系統(tǒng)因其經濟價值采取商業(yè)化管理模式。生活垃圾主要由不可回收垃圾和低值廢棄物組成，投放在社區(qū)垃圾箱并轉運至處理站，最終運往焚燒或填埋場。另一方面，可回收資源網絡包括廢紙、罐頭、塑料等，這些物品被集中到回收站，再轉移到分揀中心，最后運往回收企業(yè)。
自2016年起，兩個不同的城市廢物處理系統(tǒng)——生活垃圾網絡和可回收資源網絡開始逐步合并。北京首次發(fā)布了相關政策，標志著兩網融合的開端。此前，這兩個收集系統(tǒng)是分開的。城市垃圾分類系統(tǒng)于2019年正式啟動?！皟删W融合”意味著將城市固體廢物管理和可回收廢物管理合二為一，政府計劃向可回收廢物行業(yè)提供一定補貼，以優(yōu)化整個城市生活垃圾管理體系。預計可回收廢棄物行業(yè)，無論是非正規(guī)還是正規(guī)部門，都將受到監(jiān)管和升級，以滿足嚴格的環(huán)境保護要求。
可回收資源包括紙張、金屬和一些塑料。在市政回收系統(tǒng)中，包括低價值的塑料。目前， 可回收的主要塑料種類有PE（薄膜、瓶子、管道、電線和針織產品、農膜）、PET（化纖、瓶）、PP（電線和針織產品、家居用品、無紡布、編織袋、WEEE）、PS（發(fā)泡聚苯乙烯、WEEE）、ABS（WEEE、車輛、玩具）和PVC（管道、門窗）。 廢塑料和其他廢金屬、廢紙、廢玻璃、廢輪胎等都屬于廢舊材料回收行業(yè)。
中國的塑料回收系統(tǒng)雖然一直存在，在2018年禁止進口洋垃圾政策實施之前，廢塑料可再生資源與城市垃圾并沒有太大關聯(lián)，主要依賴加工進口廢塑料和非正規(guī)人群從事可回收資源回收。政策的變化促使回收行業(yè)轉向建立國內塑料回收系統(tǒng)，這導致塑料行業(yè)與城市固廢回收體系產生交集。但這導致廢塑料回收成本與之前進口洋垃圾的成本大不相同。由于成本顯著增加和全球塑料污染治理加速，行業(yè)面臨諸多挑戰(zhàn)。未來，希望通過政策補貼等方式優(yōu)化整個城市生活垃圾管理體系，提升塑料及其他廢舊材料的回收率。
作為一個城市和農村之間仍存在經濟和社會發(fā)展水平差異的國家，中國城鄉(xiāng)生活垃圾管理也存在差異。 中國各城市的固廢服務水平各不相同。與其他市政服務類似，廢棄物服務水平在地理上從東部沿海城市到西部趨于下降。過去，政府資助的城市生活垃圾收集、運輸和處置服務主要集中在城市地區(qū)，而農村城市生活垃圾的服務和設施仍然不足。已出臺的國家計劃是到2020年，中國東部地區(qū)和中西部地區(qū)90%的村莊將全面建立農村生活垃圾收集和處置系統(tǒng)。
在具體操作層面，由于中國沒有獨立的塑料回收系統(tǒng)，為了提高塑料廢物的回收率，消費者需要承擔一定的責任，將塑料分離并放入不同的容器中。對于廢塑料，建議政策規(guī)定廚余垃圾不得與廢餐具、塑料、飲料瓶罐等混合，每個街道和社區(qū)都有工人清理垃圾箱，并使用三輪車將其運送到垃圾轉運站，以保證每日清理的高效性，做到“每日生產、每日清潔”。
二、管理政策
在固廢管理政策層面，針對可回收資源管理和城市垃圾分別有不同的政策。
2007年，商務部、發(fā)展和改革委員會等六個部門發(fā)布了《可回收資源回收利用管理辦法》，并于2019年12月進行了修訂，對廢塑料等回收經營活動做出了規(guī)定。
2011年10月31日，國務院辦公廳發(fā)布《關于建立完善、先進的廢舊商品回收體系的意見》，提出要充分發(fā)揮市場機制的作用，提高廢舊塑料、廢舊汽車、廢舊機電設備等主要廢舊商品的回收率。
2013年1月23日，國務院發(fā)布《循環(huán)經濟發(fā)展戰(zhàn)略和短期行動計劃》，提出加強重點可再生資源回收。
2015年1月，商務部等五個部門發(fā)布了《可再生資源回收系統(tǒng)建設中長期規(guī)劃（2015-2020）》，提出了《可再生資源回收管理法》，涵蓋廢塑料等內容。
同年，財政部、國家稅務總局發(fā)布了《資源綜合利用產品和服務增值稅優(yōu)惠目錄》。根據該《目錄》，如果產品原材料中70%以上來自廢塑料、廢PVC制品、廢鋁塑復合紙包裝材料，并通過ISO9000和ISO14000認證的企業(yè)，其增值稅的50%將被退還。
2017年5月，工信部、商務部、科技部聯(lián)合發(fā)布《關于加快可回收資源產業(yè)發(fā)展的指導意見》，提出到2020年，我國生產的廢塑料回收規(guī)模將達到2300萬噸。該文件強調針對重點品種建立廢塑料回收體系，支持不同品質廢塑料的多樣化、高附加值利用。
在塑料包裝政策方面，2016年12月，工信部和商務部發(fā)布了《關于加快中國包裝業(yè)轉型發(fā)展的指導意見》，提出到2020年初步建立包裝廢棄物回收利用體系，重點實施減量化和生態(tài)化設計，加強包裝廢棄物綜合回收技術的研發(fā)和應用，全面提升綠色包裝的應用和創(chuàng)新水平，滿足包裝行業(yè)全產業(yè)鏈、全生命周期和可追溯鏈的計量檢測要求。
2017年3月國務院批準并由國家發(fā)改委、住建部共同實施《生活垃圾分類系統(tǒng)實施方案》。該方案要求到2020年底，生活垃圾利用率達到35%，并建立了與分類類別相對應的收集和轉移系統(tǒng)。同時，還要求建立與可回收資源相協(xié)調的回收系統(tǒng)，促進廢物收集與資源回收系統(tǒng)的匹配，并在全國46個城市強制推行生活垃圾分類。
2018年國務院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設試點工作方案》。2019年5月環(huán)境部發(fā)布無廢城市建設試點實施方案編制指南和建設指標體系。
2021年2月，國家發(fā)改委發(fā)布《關于加快建立和完善綠色低碳循環(huán)經濟體系的指導意見》，推動以高效資源為基礎的綠色規(guī)劃、設計、投資、建設、生產、物流、生活和消費，控制溫室氣體排放。鼓勵農膜回收、酒店和餐廳不提供一次性產品，推廣綠色供應鏈包括綠色包裝、運輸、廢物生產回收和全生命周期分析。綠色循環(huán)經濟受到高度重視。文件還表示要加強可再生資源的回收利用。推動廢物分類回收和再生資源回收“兩網融合”，鼓勵地方政府建立再生資源區(qū)域交易中心。加快實施生產者延伸責任制，引導生產企業(yè)建立逆向物流回收體系。鼓勵企業(yè)采用現代信息技術，實現線上線下垃圾回收的有機結合，培育新的商業(yè)模式，打造龍頭企業(yè)，提升行業(yè)整體競爭力。完善廢舊家電回收體系，推廣典型回收模式和經驗。加快廢舊材料回收體系建設，加強廢紙、廢塑料、廢輪胎、廢金屬、廢玻璃等可再生資源回收利用，提高資源產出和回收率。
2024年2月，國務院發(fā)布《關于加快構建廢棄物循環(huán)利用體系的意見》，這是時隔2年在2022年1月由國家發(fā)改委等7部委聯(lián)合發(fā)布的《關于加快廢舊物資循環(huán)利用體系建設的指導意見》基礎上的加強版。該文件提出了更多具體的頂層設計，涉及建筑、電子電器、汽車、農業(yè)等各行各業(yè)以及國際重點關注的廢棄塑料，并與園區(qū)、城市密切相關，其體制性建設和產業(yè)屬性得到政策認可，其規(guī)?？尚纬?萬億產值的產業(yè)。文件更加注重廢棄階段的管理和體制建設，既有對現有廢棄物資源管理的更有效性、更精準的回收，也提高了再利用水平，加強了重點行業(yè)的利用，同時培育新產業(yè)，將其視為產業(yè)發(fā)展的機遇，并強調政策扶持對于循環(huán)經濟的重要性。
生產者責任延伸制（EPR）是全球公認的廢棄物管理基礎政策，中國的政策文件中均強調“生產者責任延伸制”。2024年的文件在總體要求中提出“分類明確廢棄物循環(huán)利用主體責任和技術路徑”，與歐盟提出的PRO（生產者責任機構）更為貼近。 目前 開始對于工業(yè)廢棄物實施臺賬工作。在原有電子電器產品生產者責任延伸制基礎上，對于中國優(yōu)勢產品，如動力電池和電動汽車、光伏設備開展生產者回收目標責任制行動。目前，國內政策尚未將EPR上升到法規(guī)層面，僅以“指導意見”或“實施方案”等形式出臺，不具備強制性，在實施層面遇到各種問題。
近年來，中央政府加強了塑料污染的頂層設計。2017年，中國國務院辦公室印發(fā)《關于禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》，宣布禁止洋垃圾進口；2019年9月，中央全面深化改革辦公室通過了《關于進一步加強塑料污染治理的意見》。2020年1月，國家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關于進一步加強塑料污染治理的意見》，明確提出到2020年，在一些地區(qū)或部門將禁止或限制某些塑料產品的生產、銷售和使用作為示范。2018年12月，國務院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設，試點工作方案》， 提出實現整個城市固體廢物產生量最小、資源化利用充分、處置安全的目標。其中包括廢舊農膜及農藥包裝廢棄物 ，加快推進快遞業(yè)綠色包裝應用，到2020年基本實現同城快遞環(huán)境友好型包裝材料全面應用。2020年9月1日生效的修訂《固廢法》將垃圾分類納入法制規(guī)范，其中第六十九條和第一百零六條規(guī)定限制使用一次性塑料的規(guī)定和處罰措施。 2021年9月，國家發(fā)改委和生態(tài)環(huán)境部關于印發(fā)《“十四五”塑料污染治理行動方案》，提出源頭減量、科學穩(wěn)妥推廣塑料替代產品，加快推進塑料廢棄物規(guī)范回收利用。
當前政策層面對于塑料污染問題主要以禁止和減量為主，未來需更多地將其作為可持續(xù)產業(yè)發(fā)展政策進行導向。
三、固廢成本分析
我國城市固體廢物（MSW）處置設施的運營成本差異顯著，受區(qū)域、規(guī)模、工藝和標準等多種因素影響。根據“十二五”建設規(guī)模和投資水平，按年處理能力計算，收集和運輸成本為210元/噸。平均而言，填埋作業(yè)成本約為80~120元/噸，焚燒作業(yè)成本約為300~500元/噸。
中國的垃圾處理費屬于政府非稅收入，納入公共總預算，主要用于城市生活垃圾收集、運輸和處置設施的建設、維護和運營管理，該費用涵蓋從居民點到垃圾中轉站，再到垃圾處理廠的全過程，但不包括無害化處理過程中的額外費用。任何部門和個人不得截留、挪用道路、街巷等公共場所的清潔費用，也不得擅自減少或匯出。
2018年，國家發(fā)改委提出改變城市生活垃圾排放收費機制，目標是到2020年建立城鎮(zhèn)生活垃圾處理收費制度，并探索建立農村生活垃圾處理收費制度。
目前，新制度的具體標準、方式和分配尚不明晰。由于缺乏統(tǒng)一的國家標準，地方政府通常在本行政區(qū)域內自行制定收費標準。大多數城市采用定額征收的方式，而具體的征收主體則分為兩種：一種是附在供水、供氣和供電等公用事業(yè)費用中；另一種則是按每戶人數收費。例如，深圳市采用“污水量換算系數法”收費，收費標準為0.59元/立方米；重慶則對城市居民每月收取5元垃圾處理費，臨時居民每月2元。費用通常由物業(yè)公司或街道辦事處直接收取。在杭州，居住區(qū)的清潔及垃圾清運處置費為每戶每年40元。對于實行物業(yè)管理的居住區(qū)，環(huán)衛(wèi)經營單位的交通費和處置費則從物業(yè)服務費中列支。根據《城市生活垃圾管理辦法》，生活用水、餐廚垃圾和建筑垃圾的處理費分別為300元/噸、100元/噸和6元/噸/公里（運輸距離不超過6公里時）。
在中國家庭通常不收取垃圾服務費，費用從政府一般收入和補貼中收回。然而，當將服務成本與可支配收入的百分比進行比較時，成本與約占可支配收入1%的國際基準相似。
北京市物價局、北京市財政局發(fā)布了清潔垃圾運輸費和垃圾處理設施管理費，當地居民為每戶3元，非北京居民為每戶2元/月。自2012年起，北京市海淀區(qū)開始向居民提供分類和廚房垃圾的現金補貼，鼓勵居民從源頭上進行垃圾分類?，F在，該區(qū)將補貼對象從居民轉移到了物業(yè)公司，每噸廚余補貼1700元，通過物業(yè)公司使用補貼用在激發(fā)居民對垃圾分類的熱情。
住建部規(guī)定了“城市生活垃圾商業(yè)清潔、收集和運輸許可證”和“城市生活垃圾商業(yè)處置許可證”。許可證由省建設行政主管部門編號印制，自治區(qū)、直轄市建設（環(huán)境衛(wèi)生）部門有關具體內容由直轄市建設（環(huán)境衛(wèi)生）主管部門填寫。從事生活垃圾收運的企業(yè)需取得相應營業(yè)執(zhí)照。
總體來看，國內垃圾管理體系和政策仍處于多頭治理階段，需要進一步整合與優(yōu)化。出臺針對廢棄塑料等低值可回收資源的產業(yè)政策，并將其與城市廢棄物管理相融合，將是未來的重要方向。
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