楊雪冬等：基層治理如何破解“層層加碼”
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破解“層層加碼”的關鍵，不在于簡單壓制行為結果，而在于重構任務傳導機制與權責配置體系，建立更加科學、彈性、可持續(xù)的治理機制。
“層層加碼”是國家與社會治理中可能出現的一個“頑疾”，給作為政策執(zhí)行主體的下級部門、基層單位造成了沉重負擔，滋長誘發(fā)了形式主義、官僚主義。2024年，黨中央作出明確部署，堅決整治形式主義、官僚主義，修訂后的《中國共產黨紀律處分條例》也明確將“在督查檢查考核等工作中搞層層加碼、過度留痕，增加基層工作負擔”納入處分范圍。
“層層加碼”的內生動力
“層層加碼”指的是，在多層級治理結構中，為了確保能夠完成上級要求，每經過一個治理層級就添加新的內容或提出新的要求，導致治理任務量逐級放大，壓力逐級增加。“層層加碼”是治理任務轉發(fā)、放大和執(zhí)行的過程。
“層層加碼”存在于許多政策領域，典型的體現方式是盲目增加任務數量、提高任務速度、擴充任務內容、縮短時限以及提高任務標準。例如，一些地方政府不顧實際情況，通過行政命令強行加碼指標，要求經營主體數量倍增，最終導致虛假經營主體的注冊現象，以應付檢查。這種“層層加碼”現象，不僅增加了基層的工作負擔，還催生了數據造假、形式主義和折騰群眾等不良風氣。
在多層級治理體系中，存在著非常關鍵的中間層，起著對上級指令的傳遞解釋作用。而在“層層加碼”過程中，中間層則發(fā)揮著“加碼”樞紐的作用。中間層傳導的壓力強度越大，就越反映其對加碼任務的重視態(tài)度，越能夠影響下級部門的任務優(yōu)先排序和統籌調配資源的能動性發(fā)揮。
中間層在設定考核方式時，不僅考慮到任務的完成度，還會關注上級的期望值和外部壓力，并據此作出適當調整。一方面，出于追求績效的動機，中間層會設定更高的目標，爭取更出色的業(yè)績。另一方面，出于規(guī)避風險的動機，中間層在面臨嚴格問責的任務時，通過主動加碼打“提前量”，以減少問責壓力。
把握下級部門加碼的動機
作為執(zhí)行方的下級部門面對的是多任務、多目標的治理格局，治理資源的有限性決定了它們必須在多項任務之間進行權衡，當中間層主動發(fā)起加碼任務時，下級部門并非完全被動接受，而會根據自身情況作出應對。
一是“向下加壓型”，多發(fā)生在資源不足且激勵強度大的情境。當下級部門的治理資源不足以完成中間層的加碼任務時，且在高強度的激勵機制下，下級部門會避免再加新碼，防止造成更嚴重的治理負擔，而是通過任務下放或形式化考核來轉移責任；同時，加強壓力傳導，通過增加會議頻次、提高領導規(guī)格、增加獎懲力度等加壓方式，將壓力繼續(xù)傳導至更基層單位，造成執(zhí)行空轉與責任甩鍋。二是“再加新碼型”，多發(fā)生在資源充足且激勵強度較大的情境。此時，下級部門可能出于爭取政績的考慮，在中間層加碼的基礎上再度加碼，進一步放大任務強度，形成層層加碼的“滾雪球”效應。三是“向上協商型”，多發(fā)生在資源不足且激勵強度較小的情境。此時，下級部門可能將其識別為不那么重要的任務，通過正式請示或非正式溝通方式，嘗試與中間層協商減壓、調整任務目標，從而爭取政策執(zhí)行的靈活性。最終，加碼任務可能被擱置或終止。四是“常規(guī)執(zhí)行型”，多發(fā)生在資源充足且激勵強度較小的情境。此類下級部門通常會按部就班完成加碼任務，但不會主動上提標準或設置新的要求，而將治理資源投入到其他更重要的工作任務中，體現出穩(wěn)妥應對的傾向。
治理“層層加碼”需從制度機制上發(fā)力
破解“層層加碼”的關鍵，不在于簡單壓制行為結果，而在于重構任務傳導機制與權責配置體系，建立更加科學、彈性、可持續(xù)的治理機制。
第一，完善考核機制，防止“唯任務論”。要推動績效考核由數量導向轉向質量導向，減少“指標崇拜”，適度下放目標設定權，給予基層因地制宜的彈性空間。第二，厘清職責邊界，強化權責對等。通過制度化方式明確不同層級政府在各類任務中的責任比例，建立任務分解與資源配置掛鉤機制，防止責任層層下移、資源層層稀釋。第三，增強資源保障，緩解執(zhí)行壓力?；鶎诱蝿辗倍嗟Y源短缺，容易形成“任務-資源”之間的張力。應提高基層財政自主權，推動財權與事權相匹配；同時加強基層隊伍建設和能力培訓，增強其應對復雜任務的實際能力。第四，建立協商機制，實現上下良性互動。推動上下級部門之間形成常態(tài)化溝通機制，強化任務執(zhí)行過程中的信息反饋與動態(tài)調整，真正實現任務“共識下達”、政策“共建共治”。
【作者： 楊雪冬、趙家坤。其中楊雪冬系長安街讀書會成員、清華大學政治學系主任】
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