改革主要是地方的自選動(dòng)作
新修的高鐵站在半山腰上，干凈、開闊。走出潔白LED燈籠罩的大廳，濕潤的空氣撲面而來。半舊的公交車停在車站正門口，車票一元。
這是一個(gè)中部省份人口最少的縣，常住人口堪堪超過10萬，轄區(qū)內(nèi)八成以上都是山地。
“溪流如弓背，山路如弓弦。”沈從文描述《邊城》的開篇，同樣適用此地。農(nóng)居錯(cuò)落著依山而建，不遠(yuǎn)處的茶山層巒疊翠，從高處看來，就像一座立體的城。
彎過弓弦，沿著鄉(xiāng)道駛上縣里最大的馬路。 “全縣只有一個(gè)紅綠燈”，老街坊愛拿這句話調(diào)侃縣城的小。 直到四年前高鐵大道建成，第二個(gè)紅綠燈才替代了執(zhí)崗的交警。
農(nóng)歷二月初八那一天，第一個(gè)紅綠燈不遠(yuǎn)處有個(gè)大集，綿延幾里的集市熱鬧擁擠，殺雞賣菜，補(bǔ)牙剪發(fā)。當(dāng)?shù)厝藧郾潮澈t，裝滿忙碌或安逸的鄉(xiāng)土生活。
硬幣的另一面是，小縣面臨著財(cái)政缺口、人口流失、產(chǎn)業(yè)單一等問題。于是，該縣在去年開啟人口小縣機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，機(jī)構(gòu)限額從33個(gè)調(diào)整為23個(gè)、核減科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)55名，縣級議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由271個(gè)減至21個(gè)，精簡率達(dá)92%。
這個(gè)人口小縣瞬間匯聚不少目光。但在波瀾之下，這場改革會給小縣帶來哪些變化？
縣級議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)精簡率達(dá)92%
位于省內(nèi)西北部，這個(gè)被山地包圍的小縣人口著實(shí)不多。2024年年末，戶籍人口14.8萬人，常住人口10.48萬人，是該省人口最少的縣。
在全國，常住人口少于10萬人只有246個(gè)縣。
這個(gè)小縣以茶葉聞名，一出高鐵站，就能看到相關(guān)的宣傳大字。但茶葉幾乎是這個(gè)縣唯一的產(chǎn)業(yè)。2024年，全縣實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值35.48億元，較前一年增長2.1%，也是全省GDP最低的縣。
“麻雀雖小，五臟俱全，機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)的人員不少?！?/p>
當(dāng)?shù)孛襟w曾說，在這個(gè)人口小縣，在編人員占常住人口的比例達(dá)3.93%，高于全省平均水平。財(cái)政供養(yǎng)能力不足、財(cái)政供養(yǎng)人員多、機(jī)構(gòu)“小、散、弱”現(xiàn)象突出。
走在縣城內(nèi)，各個(gè)政府大院的存在感確實(shí)尤其強(qiáng)。在這里，個(gè)體經(jīng)濟(jì)繁榮，但大公司并不多，面積相對較大的廠區(qū)不是茶廠就是政府機(jī)關(guān)。穿過縣城的公交1路，多數(shù)站名都以機(jī)關(guān)單位命名。
今年年初，該縣縣委書記在接受媒體采訪時(shí)提到，2024年，該縣挑起了全省人口小縣機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)的重任，全縣機(jī)構(gòu)限額由改革前33個(gè)調(diào)整為23個(gè)、核減科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)55名，產(chǎn)業(yè)園區(qū)編制、科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)分別精簡69.2%、83.3%，縣級議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由271個(gè)減至21個(gè)，精簡率達(dá)92%。
但更具體的內(nèi)容無從得知。時(shí)代周報(bào)記者致電該縣宣傳部詢問，對方表示按照上級要求，這些內(nèi)容目前保密，拒絕接受采訪。
時(shí)代周報(bào)記者對比了縣人民政府官網(wǎng)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，在本輪機(jī)構(gòu)改革中，至少包括城鄉(xiāng)建設(shè)和交通運(yùn)輸局合并為縣城鄉(xiāng)建設(shè)和交通運(yùn)輸局，民政局和人力資源社會保障局合并為縣民政和人力資源社會保障局，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和水利局合并為縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村水利局。
“改革主要涉及的是領(lǐng)導(dǎo)，局少了，局長就少了，領(lǐng)導(dǎo)職位上有點(diǎn)調(diào)整，可能退休后待遇上有點(diǎn)變化，但工作還是那些工作?！碑?dāng)?shù)匾幻诰幦藛T龍蒙（化名）告訴時(shí)代周報(bào)記者。
或許，山水鍛造了當(dāng)?shù)厝说纳顟B(tài)度，“卷”似乎不是當(dāng)?shù)厝藷嶂缘墓ぷ鞣绞健?/p>
“身邊朋友也有考公的，但難度挺大的。本地找工作的話，工資比較低，一般就兩三千，有些比較佛系的就留在家鄉(xiāng)，做自媒體、直播還挺多的。這里的生活很悠閑，肯德基都開了，也有了高鐵，但更多的年輕人還是選擇外出打工。”
本地人燕燕是00后，在畢業(yè)后并沒有立刻上班，在網(wǎng)上做約拍。
機(jī)構(gòu)改革并沒有給普通人的生活帶來什么變化。對于是否會節(jié)省財(cái)政開支，龍蒙也沒有給出肯定的答案。他所在的單位合并成農(nóng)業(yè)農(nóng)村水利局后，工作也沒有顯著變化。
反倒是，由于合并后人數(shù)太多，原本的辦公室坐不下，合署辦公也不現(xiàn)實(shí)，甚至考慮要蓋個(gè)新房?！伴_大會的時(shí)候，兩個(gè)局合在一起兩百多號人，原本局里坐不下，現(xiàn)在只能外借地方開會?！饼埫烧f。
裁撤精簡率達(dá)到92%的縣級議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，按照根據(jù)中央機(jī)構(gòu)編制委員會的定義，是指為了完成某項(xiàng)特殊性或臨時(shí)性任務(wù)而設(shè)立的跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，例如掃黑除惡專項(xiàng)斗爭領(lǐng)導(dǎo)小組、整治養(yǎng)老詐騙專項(xiàng)行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組等。
實(shí)際上在近年，這個(gè)中部省份多地都撤銷了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
去年8月，該省另一個(gè)縣政府撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)超1400個(gè)。省內(nèi)多地在撤銷議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的通知中，也都指出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不再設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。
這么看來，前述的省內(nèi)人口最小縣減少250個(gè)縣級議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也并不是孤例，且協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并不涉及編制調(diào)整，大多屬于臨時(shí)機(jī)構(gòu)，改革壓力相對較小。
97個(gè)人口小縣推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革
正如縣級議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在各地面臨廣泛裁撤，人口小縣機(jī)構(gòu)改革在多地上演。
這一輪機(jī)構(gòu)改革主要從山西開始。2020年4月，根據(jù)山西省委部署要求，以“大部制、扁平化”為原則，機(jī)構(gòu)改革在河曲和浮山兩個(gè)試點(diǎn)縣開展。改革后，河曲縣財(cái)政供養(yǎng)人員比例由32：1提高到40：1，黨政機(jī)構(gòu)由36個(gè)精簡為22個(gè)。
常住人口8.8萬的婁煩縣公布的改革結(jié)果更直接：根據(jù)山西婁煩縣委組織部2023年1月的發(fā)布，其圓滿完成53個(gè)涉改單位掛牌工作，整合撤并33個(gè)單位，精簡人員編制341名，下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制56名，節(jié)約人員經(jīng)費(fèi)3410余萬元、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)約990萬元。
此后，青海、內(nèi)蒙古、安徽、湖南等省份陸續(xù)開展經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)或推進(jìn)試點(diǎn)。中央編辦主任披露，在97個(gè)人口小縣開展機(jī)構(gòu)改革，取得了初步成效。
根據(jù)西北政法大學(xué)法治學(xué)院教授汪世榮總結(jié)，本輪人口小縣機(jī)構(gòu)優(yōu)化改革的主要舉措包括機(jī)構(gòu)合并、人員精簡、服務(wù)提升三方面，服務(wù)提升主要指加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道工作，推進(jìn)編制資源下沉。
“人口小縣機(jī)構(gòu)優(yōu)化改革的初衷，不外乎減少行政開支、提高行政效率，將黨委和政府的一些職能相同或相近的部門合并。表面是精簡機(jī)構(gòu)精簡人，但追求的目的是高效、便捷和公平公正?！彼谖恼轮袑懙?。
除了提升行政效率，減少財(cái)政開支更是改革的核心目標(biāo)。
回看山西改革的初衷，源于2019年年底時(shí)任山西省委主要領(lǐng)導(dǎo)在基層調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)全省人口小縣普遍存在一些共性問題：
財(cái)政供養(yǎng)入不敷出，財(cái)政支出主要依靠政府轉(zhuǎn)移支付；
從人口與編制比看，財(cái)政供養(yǎng)人員比例不是很合理；
黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人浮于事，普遍存在“等、靠、要”的思維慣性。
例如河曲縣，2021年財(cái)政預(yù)算收入10.6億元，預(yù)算支出19.5億元。其中用于財(cái)政供養(yǎng)人員支出6.7億元，包括在職人員工資、社保、績效支出5.8億元，補(bǔ)貼離退休人員支出0.9億元。
財(cái)政支出流向何處
前述中部省份人口最小縣的財(cái)政狀況也類似。
根據(jù)2023年度的縣一般公共預(yù)算收入及支出決算總表，2023年，該縣全年收入合計(jì)2.36億元，支出23.22億元，財(cái)政缺口達(dá)到20.86億元。同年，該縣機(jī)關(guān)工資福利支出3.86億元。
根據(jù)當(dāng)?shù)氐?024年財(cái)政預(yù)算調(diào)整收支平衡簡表，2024年預(yù)計(jì)支出22.9億元，較2023年只是略有縮減。
財(cái)政支出都投向何處？民生是支出大頭。2023年，教育、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康、農(nóng)林水事務(wù)、住房保障等六項(xiàng)民生支出占一般公共預(yù)算支出的59%。
在當(dāng)?shù)卮罅χС纸ㄔO(shè)的舉重運(yùn)動(dòng)學(xué)校，學(xué)生食宿學(xué)費(fèi)全免，今年學(xué)校收到的生活補(bǔ)助又將提高約四成；
在縣內(nèi)的其中一個(gè)村，投資200余萬元的冷鏈物流中心尚在建設(shè)中，將幫助當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展；
正值櫻花季，當(dāng)?shù)刂亟鸫蛟斓穆糜尉皡^(qū)落英繽紛，不收門票，也沒有商業(yè)設(shè)施。游客不多，大半是在此約拍、直播的人們。
機(jī)構(gòu)改革的成效尚未體現(xiàn)在財(cái)政中?，F(xiàn)如今，這個(gè)人口小縣的財(cái)政收入依賴上級補(bǔ)助。2023年全年獲得上級補(bǔ)助收入19.03億元，對轉(zhuǎn)移支付的依賴度超過八成以上。
“現(xiàn)在一個(gè)突出的問題是，在財(cái)政收支緊平衡的情況下，必然會產(chǎn)生像這個(gè)中部省份這樣的地方，希望減少財(cái)政壓力，找個(gè)地方做精簡機(jī)構(gòu)的地方試點(diǎn)。”
國民經(jīng)濟(jì)研究所副所長、中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會常務(wù)理事王小魯在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)直言，“但是，省里的壓力和市縣的感受未必是一致的。對于部分縣來說，拿慣了上級的轉(zhuǎn)移支付，但現(xiàn)在突然要裁減編制，既得利益會受到很大的影響。那么在改革任務(wù)前，是想辦法交差還是真的想做到位，取決于各種因素”。
如何避免陷入怪圈？
事實(shí)上，人口小縣已經(jīng)多次進(jìn)行過機(jī)構(gòu)改革。
復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授竺乾威在文章中寫到，人口小縣大部制改革在20世紀(jì)90年代就已經(jīng)發(fā)生過，比較典型的地方是陜西黃龍縣。2000年以來又有湖北隨州市的改革。
從改革的方式上講，它們共同的特點(diǎn)包括：都是在上級授意或進(jìn)行試點(diǎn)的情況下展開的（黃龍縣是唯一的例外）；采用的都是大部制式的改革方式，將黨政或政府一些職能相同或相近的部門合并。
然而，改革最終的結(jié)果往往是回歸原有體制，主要原因是大部制式的改革導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)部門上下不對應(yīng)，與單一的集中體制的組織結(jié)構(gòu)體系不相稱。
陜西黃龍縣機(jī)構(gòu)改革失敗的案例曾引發(fā)諸多關(guān)注。
黃龍縣在1992年曾經(jīng)歷大刀闊斧的改革，號稱“雷響三秦，雨落黃龍”，但因?yàn)椤跋赂纳喜桓摹保ぷ鲗?、撥款中出現(xiàn)各種問題。僅僅兩年之后，黃龍就經(jīng)歷了一個(gè)從膨脹到精簡，又從精簡到膨脹的怪圈。
到2001年，黃龍縣政府機(jī)構(gòu)有308個(gè)，比改革前增加了100多個(gè)。全縣財(cái)政供養(yǎng)人口達(dá)到4565人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過改革之前的3000多人。
不過，2024年7月，黃龍縣再次宣布機(jī)構(gòu)改革完成。這個(gè)常住人口4.1萬人的小縣目前只有政府部門16個(gè)。
2025年全國政府工作報(bào)告中，首次提到“嚴(yán)控財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)?！?，機(jī)構(gòu)改革是否會推廣至更多地區(qū)引發(fā)探討，大部制改革或鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并都是可能的路線。
最近一次的改革是福建柘榮縣。根據(jù)“寧德組工”公眾號發(fā)布，通過人口小縣機(jī)構(gòu)改革，該縣減少黨政機(jī)構(gòu)數(shù)量10個(gè)、股室129個(gè)，基層干部對接部門由“一對多”向“一對一”轉(zhuǎn)變。
王小魯認(rèn)為，目前還需要觀察中央決策，是否準(zhǔn)備推行大規(guī)模的改革，各地積極性不盡相同。
“目前，改革主要還是地方的自選動(dòng)作，如有些省份感覺到財(cái)政壓力后探索試點(diǎn)，但改革措施能否繼續(xù)推行，很大程度上還要看當(dāng)?shù)赜袥]有那么大的決心?！?/p>
（轉(zhuǎn)載開白請?zhí)砑游⑿?，ID： rafe0101）
撰文 攝影｜ 王晨婷
編輯｜ 梁 勵(lì)
版式｜ 王晨婷
? 刷新“最貴地價(jià)”，為什么是它們
? 京津冀首個(gè)國家級都市圈，為什么是它
讀城記工作室
用不同的視野解讀城市精神
為熱愛生活的人們展示城市多面
熱門跟貼