導(dǎo)讀
長三角地區(qū)在我國發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)增長極、發(fā)展動力源和改革試驗田的作用，習(xí)近平總書記多次針對長三角一體化發(fā)展做出重要指示。作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一，也是我國規(guī)劃編制思想活躍、創(chuàng)新能力強、技術(shù)水平高的區(qū)域，長三角地區(qū)的空間規(guī)劃創(chuàng)新具有重要意義。其發(fā)展不僅關(guān)乎區(qū)域內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會管理創(chuàng)新和生態(tài)文明建設(shè)，更對推動全國高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局發(fā)揮著積極作用。2024年12月20日—22日，第十三屆長三角地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃研討會以“共繪藍(lán)圖?新質(zhì)協(xié)同”為主題在上海市青浦區(qū)舉辦。本文中，主旨報告環(huán)節(jié)的5位專家學(xué)者以筆談形式展開充分討論，從制度創(chuàng)新、行動協(xié)同、科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、都市圈治理、跨界地區(qū)協(xié)同等角度暢談長三角地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃的探索和發(fā)展。
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以規(guī)劃引領(lǐng)和制度創(chuàng)新
推動長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展
伍 江
中國城市規(guī)劃學(xué)會副理事長，同濟(jì)大學(xué)教授，法國建筑科學(xué)院院士
長三角是我國發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的地區(qū)之一。在中國持續(xù)推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，在國家現(xiàn)代化建設(shè)大局和全方位開放格局中，具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的比較優(yōu)勢，提高經(jīng)濟(jì)集聚度、區(qū)域連接性和政策協(xié)同效率，對于進(jìn)一步提升長三角地區(qū)整體綜合實力，增強長三角地區(qū)創(chuàng)新能力和國際國內(nèi)雙循環(huán)中的競爭能力，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中走在全國前列，意義重大。
一、長三角一體化戰(zhàn)略的實施需要規(guī)劃引領(lǐng)
長三角一體化離不開規(guī)劃引領(lǐng)。首先是總體戰(zhàn)略層面的規(guī)劃。在我國現(xiàn)有的“五級三類”國土空間規(guī)劃體系中，在國家級國土空間總體規(guī)劃和省級國土空間規(guī)劃之間，尚未給予跨省級行政區(qū)劃的區(qū)域規(guī)劃以法定地位。而這類區(qū)域規(guī)劃在諸如長三角地區(qū)一體化發(fā)展戰(zhàn)略中顯得尤為重要。
2010年，國務(wù)院批準(zhǔn)《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》。2019年，中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。這些規(guī)劃都對長三角地區(qū)一體化發(fā)展提供了戰(zhàn)略性的指導(dǎo)。但隨著國土空間規(guī)劃體系的不斷深化完善，特別是省級國土空間總體規(guī)劃的初步完成，跨區(qū)域規(guī)劃銜接與協(xié)調(diào)問題逐步顯露。2019年長三角一體化示范區(qū)正式啟動建設(shè)，有關(guān)部門即組織編制《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃》，2023年正式獲國務(wù)院批準(zhǔn)實施。這個規(guī)劃對于跨不同行政區(qū)域的規(guī)劃協(xié)調(diào)起到很好的示范作用。為推動長三角區(qū)域綠色低碳發(fā)展，我們還編制完成了《水鄉(xiāng)客廳近零碳專項規(guī)劃》并在2022年正式發(fā)布。此外，長三角地區(qū)各主要城市也都在積極編制各自的“都市圈”規(guī)劃，這類規(guī)劃也有涉及跨省級行政區(qū)的情況，在目前的國土空間規(guī)劃體系中也暫時未有法定規(guī)劃邊界。
編制跨行政邊界的區(qū)域空間規(guī)劃，其重點不是突破現(xiàn)有行政隸屬關(guān)系，不是突破現(xiàn)有的國土空間規(guī)劃體系，而是在不同的“圈”或不同的“群”的規(guī)劃之間尋找關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
二、長三角一體化戰(zhàn)略的實施需要制度創(chuàng)新
應(yīng)圍繞一體化進(jìn)行制度創(chuàng)新。一體化不是指行政隸屬關(guān)系一體化。一體化是為了更好地積聚區(qū)域優(yōu)勢，以其整體形象和整體實力參與全球競爭，與區(qū)域內(nèi)各大都市圈共同形成全球超級城市群。長三角地區(qū)江浙滬皖加在一起，生產(chǎn)總值占全球生產(chǎn)總值的2%，相當(dāng)于將近日本全國或德國整個國家的生產(chǎn)總值，按照城市群來講，是世界上經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值最高的。據(jù)2022年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，上海經(jīng)濟(jì)總量在全球城市排名中位居第6，而長三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量是全球前5個城市（紐約、東京、洛杉磯、巴黎、倫敦）的總和。長三角區(qū)域內(nèi)各大都市圈共同形成了全球獨一無二的最大體量的全球“超級城市群”。世界上沒有任何一個城市群可以與我們這個超級城市群的體量相比，不論是從城市數(shù)量、人口數(shù)量、GDP總量來看。只有站在這樣的高度上看長三角一體化，才能理解其戰(zhàn)略重要性。
制度創(chuàng)新首先面對的就是各行政區(qū)域之間要打破市場壁壘。長三角境內(nèi)能否實現(xiàn)全要素的一體化市場流通機制？跨省的土地指標(biāo)不可能統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，但是人口、人才、資本、數(shù)據(jù)等是否可以互相不設(shè)任何障礙流通呢？在產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、創(chuàng)新鏈上是否能夠完全相互開放聯(lián)動？長三角一體化一定是打破以我為中心，大家在當(dāng)中各自發(fā)揮不同的作用。
長三角應(yīng)成為全面深化改革的探索者、制度創(chuàng)新的先行者、協(xié)調(diào)發(fā)展的示范者。應(yīng)盡快實現(xiàn)國土空間規(guī)劃全面銜接、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范全面銜接、管理制度全面銜接。
長三角首先可以實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、水體水網(wǎng)一體化、生態(tài)系統(tǒng)一體化。一體化是很長的事情，但有些目前就可以做到，比如基礎(chǔ)設(shè)施一體化。
三、長三角一體化戰(zhàn)略的實施必須體現(xiàn)綠色低碳
長三角示范區(qū)是 “生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”，生態(tài)綠色是示范區(qū)的大定位。當(dāng)然，長三角一體化的真正目標(biāo)是生態(tài)綠色前提下的發(fā)展，核心是發(fā)展。通過一體化建設(shè)保證這個地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，增強全球競爭力。為應(yīng)對氣候變化，在全球范圍內(nèi)實現(xiàn)碳減排是全球的共識，是人類命運共同體的必然選擇。但同時，我們的國際競爭力也必然會面臨即將到來的一場沒有硝煙的全球“碳稅戰(zhàn)”。全球化，特別是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)全球化是任何人都不能阻攔的趨勢。我們能不能在這新一輪競爭中立于不敗之地？長三角地區(qū)是中國經(jīng)濟(jì)能量最大、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、先進(jìn)技術(shù)最積聚的地區(qū)之一。它的產(chǎn)能、經(jīng)濟(jì)能量、實力，能不能在全球市場中分得應(yīng)有的一塊，甚至是更大的一塊，就看我們能不能打贏綠色低碳這一仗。
最近我們做的一項開創(chuàng)性工作，就是幫助長三角一體化示范區(qū)制定“雙碳”發(fā)展戰(zhàn)略和行動計劃，在此基礎(chǔ)上編制示范區(qū)水鄉(xiāng)客廳近零碳專項規(guī)劃。這個規(guī)劃一是明確了水鄉(xiāng)客廳35.8 km2的雙碳目標(biāo)愿景，二是確立了實現(xiàn)近零碳目標(biāo)的時間與指標(biāo)體系，三是相關(guān)技術(shù)集成，四是建設(shè)管控引導(dǎo)。這個規(guī)劃有一個很大的創(chuàng)新，它不僅對發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行指標(biāo)規(guī)定，對建設(shè)項目提出管控導(dǎo)引，更提出了技術(shù)和技術(shù)集成導(dǎo)引。
強化共同愿景，以治理協(xié)商與行動協(xié)同
促進(jìn)長三角世界級城市群發(fā)展
張 帆
上海市城市規(guī)劃行業(yè)協(xié)會會長，上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長
從國際趨勢來看，以大都市為核心的世界級城市群已成為引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的主要引擎。長三角地區(qū)建設(shè)世界級城市群，也是落實國家戰(zhàn)略義不容辭的使命擔(dān)當(dāng)。2023年11月，習(xí)近平總書記主持召開深入推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會，提出“建設(shè)世界級城市群，推動長三角一體化發(fā)展取得新的重大突破”。長三角地區(qū)應(yīng)圍繞“一體化”和“高質(zhì)量”，強化共同愿景、共同治理和共同行動，不斷探索區(qū)域空間協(xié)同發(fā)展的新路徑、新機制。
第一，強化共同的目標(biāo)愿景。縱觀近年發(fā)布的國際區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃，均突出目標(biāo)導(dǎo)向，強化多元、均衡、對流、韌性、協(xié)同等價值理念引領(lǐng)。以歐洲中部地區(qū)為例，由奧地利維也納地區(qū)發(fā)起，聯(lián)合捷克、斯洛伐克、匈牙利的相關(guān)地區(qū)共同提出了歐洲之心（Centrope）這一合作項目，真正實現(xiàn)“無邊界的歐洲”的愿望，構(gòu)建跨境共同體，來促進(jìn)統(tǒng)一大市場的有效運行。貫徹落實習(xí)近平總書記重要講話精神，立足“一極三區(qū)一高地”的戰(zhàn)略定位，長三角需要結(jié)合三省一市發(fā)展階段特征，共同制定一個符合時代價值的目標(biāo)愿景，謀劃世界級城市群建設(shè)，全面探尋全球坐標(biāo)系下的一體化高質(zhì)量發(fā)展之路。
第二，形成從底線思維到高線牽引的發(fā)展導(dǎo)向。長三角一體化發(fā)展必須明確不可逾越的底線，以及需要共同遵守的原則，保護(hù)好不可復(fù)制的資源。但底線不是保障最低水平的“低線”，而是在確保資源環(huán)境及運行安全、實現(xiàn)功能轉(zhuǎn)型升級、提升品質(zhì)活力等高要求、高標(biāo)準(zhǔn)下的“高線”?！案呔€牽引”的關(guān)鍵是建立一個基于核心價值的功能體系。世界級城市群和都市圈主要圍繞全球城市核心功能構(gòu)建多中心的功能布局，有助于推動區(qū)域內(nèi)的均衡發(fā)展和可持續(xù)增長。長三角應(yīng)基于核心功能，將各個城市放在全球功能網(wǎng)絡(luò)中尋找坐標(biāo)，明確在區(qū)域中的角色定位與發(fā)展方向，從而攜手共建更高水平分工協(xié)作的世界級城市群，重點關(guān)注生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、科技創(chuàng)新、智能制造、航運貿(mào)易、文化交流等維度的能力建設(shè)。
第三，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵地區(qū)強化行動協(xié)同，破解長三角一體化發(fā)展的深層次瓶頸問題。一方面，全面對標(biāo)世界六大城市群，深度開展多維度比較，研判對發(fā)展最具決定性的因素，認(rèn)清長三角所處的發(fā)展階段和存在的不足。世界級城市群的發(fā)展與全球產(chǎn)業(yè)革命和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移息息相關(guān)，轉(zhuǎn)型成功的城市群通常把科技創(chuàng)新擺在第一位。如日本太平洋沿岸城市群已經(jīng)成為科技創(chuàng)新領(lǐng)域的多項冠軍。在1990年代地產(chǎn)泡沫破裂后，日本提出“科學(xué)技術(shù)創(chuàng)造立國戰(zhàn)略”，以科技創(chuàng)新為日本經(jīng)濟(jì)提供增長點。東京—橫濱連續(xù)8年位列全球科技集群第1位。全球PCT專利申請量前50機構(gòu)中，有15家日本企業(yè)，申請總量占25%。而長三角在基礎(chǔ)研發(fā)經(jīng)費投入、每萬人專利數(shù)方面都存在較大差距。在經(jīng)濟(jì)下行時期，長三角三省一市要共同努力建設(shè)具有世界影響力的產(chǎn)業(yè)集群，進(jìn)一步集聚高端要素與核心功能，共建創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，聚焦前沿關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，加強科研成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)應(yīng)用，優(yōu)化營商環(huán)境，培育和吸引全球頂級企業(yè)。另一方面，識別影響“一體化”和“高質(zhì)量”的關(guān)鍵區(qū)域，因地制宜制定策略建議。借鑒世界級城市群依托核心驅(qū)動、腹地協(xié)同、以圈帶群實現(xiàn)繁榮發(fā)展的經(jīng)驗，長三角應(yīng)處理好區(qū)域內(nèi)部各都市圈和戰(zhàn)略地區(qū)的相互關(guān)系，繼續(xù)保持龍頭帶動并各揚所長。一是以上海大都市圈加快建成具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市圈，代表中國參與國際競爭，推動上?！拔鍌€中心”核心功能在大都市圈內(nèi)統(tǒng)籌布局。二是推動南京、杭州、合肥等都市圈協(xié)調(diào)聯(lián)動、差異化發(fā)展，統(tǒng)籌空間資源配置、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和重要功能布局。三是關(guān)注江河湖蕩、丘陵山地、近海沿岸等跨界自然和文化資源富集的戰(zhàn)略地區(qū)與生態(tài)敏感地區(qū)，推動區(qū)域生態(tài)價值和文化價值轉(zhuǎn)化，充分發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動能作用。
第四，創(chuàng)新體制機制，加強協(xié)同治理。在世界級城市群的發(fā)展演進(jìn)中，規(guī)劃政策引導(dǎo)和協(xié)同治理機制建設(shè)至關(guān)重要。例如，歐盟整體架構(gòu)對于歐洲西北部協(xié)同發(fā)展影響深遠(yuǎn)，在區(qū)域凝聚力戰(zhàn)略下，通過“空間規(guī)劃—貨幣基金—監(jiān)測平臺—法規(guī)機制”等組合政策工具，構(gòu)建系統(tǒng)性協(xié)同制度保障，以支持多元、復(fù)雜、綜合的跨界協(xié)調(diào)議題。其中，跨境協(xié)作計劃INTERREG支撐了跨國、跨區(qū)域、跨境等不同尺度和不同領(lǐng)域的跨界協(xié)同；泛歐洲網(wǎng)絡(luò)TENs的建設(shè)有力支撐了運輸、能源和電信一體化。又如，針對北美五大湖地區(qū)水污染問題和生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，美國和加拿大兩國共同開展逾百年的協(xié)同治理，搭建了從理念、契約、組織保障、行動到監(jiān)測等一套全面系統(tǒng)的治理框架，取得了較好成效。由此可見，長三角要因地制宜，通過機構(gòu)調(diào)整、基金設(shè)立、規(guī)劃編制、項目合作、監(jiān)測評估等舉措，構(gòu)建有效的協(xié)同治理機制。對于存在較多矛盾瓶頸的跨界治理問題，在形成共識的基礎(chǔ)上，更要保持長久定力，予以推進(jìn)解決。
面對未來愈加復(fù)雜的國際形勢，充分借鑒世界級城市群的發(fā)展經(jīng)驗，長三角地區(qū)需要穿越周期，強化多層次協(xié)同發(fā)展，同時保持戰(zhàn)略定力，科學(xué)地識變應(yīng)變。具體來說，關(guān)鍵是要加大科技創(chuàng)新的投入力度，產(chǎn)生持久效益，保持長期活力；城、圈、群協(xié)同發(fā)展形成合力，通過交通鏈接、生態(tài)賦能、文化發(fā)展和城鄉(xiāng)融合等處理好區(qū)域內(nèi)部增長和收縮的關(guān)系；結(jié)合不同發(fā)展階段、不同領(lǐng)域建立有用而持續(xù)的治理機制，并保持久久為功的定力；針對創(chuàng)新連綿化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、發(fā)展綠色化和生產(chǎn)生活方式多元化等趨勢，做好提前部署和應(yīng)對。
統(tǒng)籌科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，
推進(jìn)長三角更高質(zhì)量發(fā)展
阮 青
上海市政協(xié)常委，經(jīng)濟(jì)和金融委員會常務(wù)副主任，上海全球城市研究院院長
長三角一體化發(fā)展是重要的國家戰(zhàn)略。發(fā)展規(guī)劃應(yīng)發(fā)揮戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，空間規(guī)劃應(yīng)配置好空間方案，兩者相互融合、相得益彰。當(dāng)前為應(yīng)對外部沖擊和經(jīng)濟(jì)下行壓力實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，空間規(guī)劃應(yīng)審時度勢、靈活應(yīng)變，做好創(chuàng)新事項的發(fā)起者、各類主體的組織協(xié)調(diào)者、空間要素的保障者，更充分、更好地釋放規(guī)劃生產(chǎn)力。
長三角一體化已經(jīng)從扎實推進(jìn)進(jìn)入深化推進(jìn)的重要轉(zhuǎn)段階段，習(xí)近平總書記要求長三角建設(shè)3個“共同體” ，即科技創(chuàng)新共同體、產(chǎn)業(yè)協(xié)同共同體、區(qū)域發(fā)展共同體。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》中指出，長三角、京津冀、粵港澳要成為國家高質(zhì)量發(fā)展的動力源。我認(rèn)為長三角應(yīng)建設(shè)創(chuàng)新驅(qū)動為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域集群，繼續(xù)為國家構(gòu)建新發(fā)展格局贏得戰(zhàn)略主動。在中國崛起、大國博弈加快的新形勢下，長三角一體化發(fā)展的主戰(zhàn)場應(yīng)從基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通走向科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的跨區(qū)域協(xié)同。在具體路徑方面，習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會上指出要“四個統(tǒng)籌”，即統(tǒng)籌科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，統(tǒng)籌龍頭帶動和各揚所長，統(tǒng)籌硬件聯(lián)通和機制協(xié)同，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。上海應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮龍頭帶動作用，與蘇、浙、皖各揚所長，共同打造“大水養(yǎng)大魚”的環(huán)境，培養(yǎng)和打造世界一流企業(yè)，形成具有世界影響力的產(chǎn)業(yè)集群。
長三角在科技創(chuàng)新方面已形成“四梁八柱”體系，成立了長三角科技創(chuàng)新共同體工作專班、長三角國家技術(shù)創(chuàng)新中心，以及一系列機構(gòu)匯聚創(chuàng)新資源、創(chuàng)新主體，構(gòu)建創(chuàng)新平臺和創(chuàng)新生態(tài)。長三角創(chuàng)新成果豐碩，獲得國家科學(xué)技術(shù)獎等三大獎項的占比接近50%。現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系在長三角加快建設(shè)，總體呈現(xiàn)出5大特點。一是體量大。2023年，長三角地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)12.13萬億元，占全國比重上升為25.1%。3大先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中，集成電路產(chǎn)業(yè)規(guī)模在全國占比為60%，且人才、資本供應(yīng)鏈服務(wù)等已向全國外溢；生物醫(yī)藥和人工智能產(chǎn)業(yè)規(guī)模分別在全國占比為1/3；汽車占比為1/4，新能源汽車和零部件占比接近40%。二是門類全。長三角不僅是我國產(chǎn)業(yè)門類集中度最高的地區(qū)，還形成了產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢。在工業(yè)和信息化部公布的80個“國家先進(jìn)制造業(yè)集群”中，長三角上榜24個，在數(shù)量上領(lǐng)跑全國，而且協(xié)同效應(yīng)凸顯。三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)豐富。長三角一二三產(chǎn)占比分別為3.8%、41%、55.2%，呈現(xiàn)“一穩(wěn)、三增、二提升”的特點，“上天入?！敝卮笱b備、生產(chǎn)性制造業(yè)和服務(wù)業(yè)都特別強。四是開放度高。長三角已深度融入全球產(chǎn)業(yè)分工和布局體系，外資、合資、國有、民營等各類所有制經(jīng)濟(jì)充分競爭、均衡發(fā)展。五是主體強。落地長三角的世界500強企業(yè)占全國1/5，中國民營500強企業(yè)占全國近1/2，高新技術(shù)企業(yè)占全國30%，獨角獸企業(yè)占全國40%。長三角作為全國強勁活躍的增長極功能也在不斷鞏固提升。
長三角一體化戰(zhàn)略的深入實施，需要統(tǒng)籌科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。一是要進(jìn)一步強化長三角創(chuàng)新策源能力。長三角經(jīng)濟(jì)活躍度高、連通性強，與全球領(lǐng)先城市群相比，在基礎(chǔ)研究和應(yīng)用孵化環(huán)節(jié)還有差距。全球創(chuàng)新策源城市集聚在極少數(shù)城市，分布極不均勻，呈現(xiàn)出“高高聳立，錐形分布”的特點。世界知識產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）主導(dǎo)的全球創(chuàng)新指數(shù)（Global Innovation Index）科技集群長三角城市排名穩(wěn)步上升。2023年上?！K州超越圣何塞—舊金山集群首次躋身世界第5位。未來，長三角要增強沿滬寧線、G60科創(chuàng)走廊中心城市和科技創(chuàng)新資源集聚城市之間的合作，完善“一廊一帶多中心”區(qū)域創(chuàng)新布局，加強高?？鐚W(xué)科基礎(chǔ)研究協(xié)同創(chuàng)新，進(jìn)一步攥指成拳提升城市科技集群的國際競爭力。二是要加強跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同布局。長三角各城市應(yīng)加強未來產(chǎn)業(yè)的協(xié)同布局，聚焦人形機器人、腦機接口、元宇宙、第六代移動通信、量子科技、原子級制造、深?？仗扉_發(fā)等領(lǐng)域，突破一批關(guān)鍵核心技術(shù)，形成一批標(biāo)志性產(chǎn)品、取得一批標(biāo)志性成果；加快重點產(chǎn)業(yè)，如汽車、機器人的突破，積極改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，做強長三角世界級產(chǎn)業(yè)集群。三是要促進(jìn)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作。從長三角的實踐來看，基本方式可以歸納為以下6種：中心外溢型，如在嘉昆太地區(qū)，汽車、電子信息產(chǎn)業(yè)形成了以上海嘉定為中心外溢至周邊的緊密合作的產(chǎn)業(yè)集群。飛地型，包括以上海企業(yè)為主導(dǎo)在長三角部分城市建設(shè)園區(qū)的正向飛地模式，以及長三角其他城市在上海建設(shè)研發(fā)中心，用好上海的科技、人才方面的資源，為本地招商引資的反向飛地模式?！扒把泻筠D(zhuǎn)”型，以生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)為代表，研發(fā)環(huán)節(jié)在上海，轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)則在上海郊區(qū)或長三角其他城市，發(fā)揮兩地資源優(yōu)勢，形成雙向發(fā)展路徑。跨區(qū)園區(qū)合作型，中新蘇滁高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)是蘇州工業(yè)園區(qū)走出江蘇省實行市場化合作共建的開發(fā)園區(qū)，以“開發(fā)公司+管委會”的雙主體運營模式，蘇滁兩地通過股份合作，形成利益共同體；建立“一會兩委”工作機制，定期召開開發(fā)公司、管委會聯(lián)席會議，成立招商引資工作委員會和規(guī)劃審批工作委員會，堅持重大事項共同協(xié)商、共同決策。企業(yè)聯(lián)盟型，這是國外跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作比較常用的方式，對標(biāo)美國波士華生物醫(yī)藥集群，企業(yè)聯(lián)盟不僅在研發(fā)環(huán)節(jié)展開合作，還在采購環(huán)節(jié)實現(xiàn)利益共享。長三角企業(yè)家聯(lián)盟聯(lián)合，積極推進(jìn)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈供需對接、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和政策協(xié)同；長三角重點領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)盟加強了長三角產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同，打造自主可控、安全高效并為全國服務(wù)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。行業(yè)協(xié)會型，在上海一些制造業(yè)行業(yè)協(xié)會其服務(wù)范圍已擴展到市域之外，建立長三角行業(yè)協(xié)會協(xié)作機制，搭建產(chǎn)業(yè)鏈上下游對接合作平臺，推動高質(zhì)量招商引資和高標(biāo)準(zhǔn)人才培養(yǎng)。四是要做好要素保障和政策協(xié)同。在規(guī)劃對接方面，共同制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄；在標(biāo)準(zhǔn)共建方面，推動跨區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立、支持跨區(qū)域產(chǎn)品與服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化；在政策協(xié)同方面，加強“首臺套”政策協(xié)同，著力解決跨區(qū)域支持對象、支持標(biāo)準(zhǔn)、支持方式不統(tǒng)一的問題，圍繞企業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移、跨行業(yè)聯(lián)合，探索建立利益共享機制等。
發(fā)揮國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用，
推動上海大都市圈跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展
張尚武
中國城市規(guī)劃學(xué)會常務(wù)理事，同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授，上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長
城市群和都市圈是國家發(fā)展的動力源和增長極，需要積極發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略形成疊加效應(yīng)。在完善國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系背景下，如何發(fā)揮國土空間規(guī)劃在推動跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用發(fā)展，是一個值得深入探討的課題。
培育上海大都市圈有兩個重要探索目標(biāo)，一是以都市圈為載體探索中國式現(xiàn)代化引領(lǐng)示范，二是探索中國特色的大都市圈規(guī)劃治理模式。上海大都市圈國土空間規(guī)劃有3個關(guān)注視角。首先，在戰(zhàn)略上要理解上海大都市圈未來在國家戰(zhàn)略格局中的作用，謀劃新發(fā)展格局。其次，在空間上要抓兩個關(guān)鍵詞，“高質(zhì)量”和“一體化”，促進(jìn)都市圈實現(xiàn)高質(zhì)量的同城化發(fā)展。最后在治理上要思考跨區(qū)域國土空間規(guī)劃的作用。
一、上海大都市圈的戰(zhàn)略使命
從現(xiàn)實與挑戰(zhàn)來看，第一，上海大都市圈是國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略的重要承載區(qū)，面向未來需要更高層次開放、更高質(zhì)量發(fā)展和更突出的安全韌性。第二，上海大都市圈是高度城市化和城鄉(xiāng)一體化的地區(qū)，特大與超大城市聚集，需要全面加強區(qū)域協(xié)同發(fā)展能力，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。第三，上海大都市圈是我國乃至全球重要的經(jīng)濟(jì)中心，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈的要素活躍，需要全面加強跨區(qū)域科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力。第四，上海大都市圈自然本底得天獨厚，面臨生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力與綠色雙碳轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，未來發(fā)展方向一定要綠色低碳。第五，上海大都市圈文化持續(xù)繁榮、歷史與現(xiàn)代交相輝映，擔(dān)負(fù)著面向未來、塑造中華文明新形態(tài)的責(zé)任。從這些方面既體現(xiàn)了上海大都市圈具備了中國式現(xiàn)代化的基本特征和發(fā)展基礎(chǔ)，但也還存在著很多需要提升或補足的方面。
“構(gòu)建具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化大都市圈”是上海大都市圈建設(shè)的共同愿景。對照中國式現(xiàn)代化建設(shè)的要求，上海大都市圈肩負(fù)著引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，主要是在3個領(lǐng)域：一是“更具國際競爭力”，這是國家賦予上海大都市圈的歷史使命。一方面是創(chuàng)新，要塑造全球領(lǐng)先的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)共同體；另一方面是開放，要在國內(nèi)國際雙循環(huán)中成為強勁的動力樞紐。二是“更美麗”，圍繞生態(tài)、人文、韌性、安全，成為人與自然和諧共生的生態(tài)典范、水鄉(xiāng)特色詩意棲居的精神家園。三是“更具現(xiàn)代化特質(zhì)”，通過區(qū)域協(xié)同發(fā)展，引領(lǐng)未來，成為中國式現(xiàn)代化和全體人民共同富裕的示范標(biāo)桿。
二、上海大都市圈協(xié)同發(fā)展的空間議題
上海大都市圈區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程大致經(jīng)歷了4個階段：1980年代，起步階段。計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，上海內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，城市功能外溢，外圍地區(qū)快速成長，區(qū)域協(xié)同發(fā)展問題尚不突出。1990年代，調(diào)整階段。國家經(jīng)濟(jì)重心全面轉(zhuǎn)向東部沿海，城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，區(qū)域聯(lián)系增強，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力相對有限。2000年代，快速發(fā)展階段。外向型經(jīng)濟(jì)強化，上海核心地區(qū)確立，要素流動加快，區(qū)域競爭加劇，一體化矛盾凸顯。2010年來，深入調(diào)整階段。整體面臨創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展，內(nèi)外部環(huán)境變化的歷史交匯期，地區(qū)內(nèi)部一體化發(fā)展訴求強烈，更重要的是這一時期長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，上海大都市圈的同城化發(fā)展成為發(fā)揮上海核心作用、建設(shè)長三角世界級城市群的重要基礎(chǔ)。
從當(dāng)前上海大都市圈跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展的矛盾和要求來看，國土空間規(guī)劃需要關(guān)注3個層面的空間議題：一是基礎(chǔ)性議題，夯實發(fā)展底板，奠定區(qū)域生態(tài)綠色和安全韌性的整體空間框架。雖然各省、市都劃定了“三區(qū)三線”，但相互之間的連通性、協(xié)調(diào)性不充分，需要加強“三個底色”，即生態(tài)底色、人文底色、安全底色。二是支撐性議題，加強跨界協(xié)同，增強區(qū)域一體化發(fā)展的空間支撐能力。突出體現(xiàn)在 “三張網(wǎng)”建設(shè)的重要性，即軌道交通網(wǎng)、干線航道網(wǎng)和公路網(wǎng)，通過增強區(qū)域聯(lián)通性促進(jìn)跨界協(xié)同。三是引領(lǐng)性議題，促進(jìn)戰(zhàn)略融合，以貫徹新發(fā)展理念和深化國家戰(zhàn)略為頂層目標(biāo)。本輪上海大都市圈國土空間規(guī)劃提出加強 “一核四翼”的空間構(gòu)想，“一核”是指發(fā)揮好上海的引領(lǐng)作用，“四翼”即北翼長江口、西翼環(huán)太湖、南翼杭州灣、東翼整個沿海的戰(zhàn)略融合與協(xié)同開發(fā)保護(hù)，并且強化多中心、網(wǎng)絡(luò)化格局構(gòu)建，以及多圈層跨界協(xié)同聯(lián)動。
三、發(fā)揮國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用
首先是規(guī)劃定位。上海大都市圈國土空間規(guī)劃聚焦跨區(qū)域空間協(xié)同和實施行動，是統(tǒng)籌跨界地區(qū)矛盾和優(yōu)化已有國土空間規(guī)劃的基本依據(jù)。其次是規(guī)劃作用?？鐓^(qū)域國土空間規(guī)劃的編制是一項綜合性工作，不僅是協(xié)調(diào)重大項目的“一張底圖”，同時也是謀劃區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的行動平臺，推動規(guī)劃實施的政策平臺，以及協(xié)商各方意圖的工作平臺。規(guī)劃本身是形成共識和行動的過程，通過規(guī)劃編制共同探索政策機制創(chuàng)新。再次是實施機制。要以空間規(guī)劃為平臺引領(lǐng)規(guī)劃治理創(chuàng)新，包括提出協(xié)同任務(wù)，明確重點領(lǐng)域和重點區(qū)域的實施行動；建立協(xié)同機制，如區(qū)域協(xié)調(diào)機制、重大項目保障、實施政策創(chuàng)新、加強規(guī)劃約束等；加強一體化長效機制，一方面應(yīng)加強CSPON平臺建設(shè)，推動空間治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升跨區(qū)域治理水平，引導(dǎo)各方共建共享，另一方面應(yīng)加強考核評估機制，實現(xiàn)規(guī)劃實施的工作閉環(huán)。
四、關(guān)于都市圈同城化的學(xué)術(shù)探討
一是從規(guī)劃的角度，都市圈的同城化要考慮3個維度，即地理臨近性、功能一體化和空間治理。二是都市圈規(guī)劃范圍的界定，應(yīng)區(qū)分空間現(xiàn)象和規(guī)劃對象。空間現(xiàn)象可以依據(jù)1小時通勤圈界定，而規(guī)劃對象要與治理目標(biāo)對應(yīng)。上海大都市圈國土空間規(guī)劃提出“多尺度協(xié)同”的概念，包括3個圈層的協(xié)同任務(wù)，即緊鄰上海的跨界地區(qū)、四大戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)，以及在更大范圍與長三角其他都市圈的協(xié)同聯(lián)動區(qū)。
促進(jìn)跨界地區(qū)空間協(xié)同治理，
推進(jìn)長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展
張 逸
上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院總工程師
面向長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展要求，“跨界地區(qū)”是對跨越不同行政單位區(qū)域交替，需要不同行政主體統(tǒng)籌考慮更多空間問題、協(xié)同問題，追求高質(zhì)量同城化發(fā)展目標(biāo)下的重點地區(qū)。整個長三角區(qū)域跨界地區(qū)有不同的層次，鄰滬跨界地區(qū)既是與上海聯(lián)系最為緊密的地區(qū)，也是協(xié)同訴求最為迫切的地區(qū)，亟待突破發(fā)展瓶頸，因地制宜，探索地方層面空間協(xié)同治理的有效路徑。
一、總體認(rèn)知
在戰(zhàn)略新使命方面，跨界地區(qū)是落實國家戰(zhàn)略、推進(jìn)長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的關(guān)鍵地區(qū)，要發(fā)揮先行探路、引領(lǐng)示范、輻射帶動作用，要探索區(qū)域協(xié)同發(fā)展新機制，要打破行政邊界，不改變現(xiàn)行的行政隸屬關(guān)系，實現(xiàn)共商共建共管共享共贏。
在治理新模式方面，跨界地區(qū)是推動長三角、上海大都市圈區(qū)域協(xié)同治理的重要單元，是“協(xié)同治理”第一線，協(xié)同要由大尺度空間向中小尺度縱深推進(jìn)。
在同城新導(dǎo)向方面，跨界地區(qū)是實現(xiàn)同城化發(fā)展的核心抓手，要推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系，建立都市圈同城化發(fā)展體制機制。不同行政主體要統(tǒng)籌考慮功能、交通、環(huán)境、設(shè)施等方面的銜接，以實現(xiàn)高度同城化的發(fā)展。
二、演進(jìn)特征
經(jīng)過多年的探索，鄰滬跨界地區(qū)協(xié)同已具備一定的基礎(chǔ)。一是協(xié)同動力。從環(huán)境生態(tài)、鄰避設(shè)施等跨界沖突的被動應(yīng)對，到生態(tài)價值和創(chuàng)新發(fā)展雙向賦能的高質(zhì)量融合，應(yīng)對跨界地區(qū)生態(tài)、交通、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等各類協(xié)同需求的持續(xù)增長，協(xié)同發(fā)展逐步成為共識，全方位的協(xié)同訴求持續(xù)強化。二是空間特征。空間拓展上，從快速擴張、大規(guī)模新增走向增速趨緩、相對穩(wěn)定，多個功能復(fù)合的邊緣功能節(jié)點已經(jīng)形成，交通、人文、產(chǎn)業(yè)等要素持續(xù)聚集，國家級的開發(fā)區(qū)創(chuàng)新區(qū)多，創(chuàng)新體系構(gòu)建初步顯現(xiàn)；空間利用上，北密南疏特征顯著，江蘇的鄰滬街鎮(zhèn)范圍是用地拓展的核心區(qū)域，鄰滬區(qū)縣和街鎮(zhèn)層面的藍(lán)綠空間總體比例分別約為65%和70%。三是規(guī)劃實踐。從局部響應(yīng)到系統(tǒng)謀劃，多層次的規(guī)劃傳導(dǎo)框架已搭建。10余年前，從《環(huán)淀山湖地區(qū)概念規(guī)劃》到《江蘇臨滬地區(qū)跨界銜接規(guī)劃研究》對整個區(qū)域交通設(shè)施、生態(tài)保育、產(chǎn)業(yè)空間和協(xié)商機制都做了重要探討，在不同層面上進(jìn)行系統(tǒng)性的謀劃，力求規(guī)劃上有一個完整的空間。《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》探索以編制組織創(chuàng)新促進(jìn)區(qū)域空間協(xié)同治理的路徑，搭建分層次的空間傳導(dǎo)框架。主動編制3個跨界城鎮(zhèn)圈（安亭—花橋—白鶴、楓涇—新浜—嘉善—新埭、東平—海永—啟?。┛臻g協(xié)同規(guī)劃，側(cè)重功能銜接、交通對接、環(huán)境共治、設(shè)施共商和機制協(xié)調(diào)等5個方面?！堕L三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃》則突出生態(tài)綠色的發(fā)展理念，體現(xiàn)“多規(guī)合一”的改革思路。四是治理機制。從基層實踐到頂層設(shè)計，多樣化的協(xié)同機制日趨成熟?？臻g協(xié)同治理的在地化、自主性實踐涌現(xiàn)，形成專項聯(lián)盟、實體化運營、毗鄰黨建等形式多樣的合作模式。示范區(qū)在理事會、執(zhí)委會和企業(yè)管理整體架構(gòu)下，形成了一系列的創(chuàng)新成果創(chuàng)新機制，真正做到了“一張藍(lán)圖、一個平臺、一個主體、一套標(biāo)準(zhǔn)、一體化治理模式”?？缃绲貐^(qū)空間協(xié)同治理演進(jìn)歷程，政策背景上，從快速城鎮(zhèn)化時期基層的探索到現(xiàn)在高質(zhì)量下的更多頂層設(shè)計；規(guī)劃應(yīng)對上，從自主謀劃到以國土空間規(guī)劃為核心的實踐創(chuàng)新；治理邏輯上，從問題驅(qū)動、互相博弈的模式到多目標(biāo)下的多方協(xié)商的思維。
三、主要困境
一是價值層面，兩省一市基于自身的空間發(fā)展導(dǎo)向，對跨界地區(qū)的價值定位存在結(jié)構(gòu)性差異，造成兩側(cè)發(fā)展訴求不同，制約區(qū)域共同體的構(gòu)建。二是空間層面，局部地區(qū)存在空間連綿和單側(cè)貼邊發(fā)展、空間環(huán)境相對消極的情況，空間品質(zhì)差異制約區(qū)域功能品質(zhì)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)實現(xiàn)。三是機制層面，既有模式多以戰(zhàn)略框架協(xié)議和輪值會議制度等為主，效力有限，難以在重大問題協(xié)調(diào)上發(fā)揮實質(zhì)性作用，利益共享—風(fēng)險共擔(dān)機制仍不成熟，而“示范區(qū)模式”的推廣面臨較高行政成本的挑戰(zhàn)，協(xié)同機制局限，制約治理的有效執(zhí)行。
四、路徑思考
在區(qū)域協(xié)同的發(fā)展共識下，國內(nèi)外跨界地區(qū)協(xié)同均已從基礎(chǔ)設(shè)施對接進(jìn)入高質(zhì)量融合階段，從項目協(xié)同到全方位協(xié)同，從規(guī)劃政策文件到行動項目實施，從對話協(xié)同到利益共同體構(gòu)建的實踐探索日趨豐富。在國內(nèi)，粵港澳、京津冀等針對跨界地區(qū)，開展總體性的空間發(fā)展謀劃；國際上，歐盟地區(qū)通過“空間規(guī)劃—貨幣激勵—信息平臺—法規(guī)機制”等組合工具，構(gòu)建多位一體的協(xié)同保障，以支持多元、復(fù)雜、綜合的跨界地區(qū)協(xié)調(diào)議題。借鑒國內(nèi)外的經(jīng)驗做法，鄰滬跨界地區(qū)需要在既有空間格局相對穩(wěn)定、協(xié)同框架相對完整、跨界治理持續(xù)深化的情況下，抓住3個核心問題：一是價值目標(biāo)方面，推動戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向和模式重構(gòu)。目標(biāo)導(dǎo)向上，共筑格局、共保底線、共享發(fā)展、共塑標(biāo)準(zhǔn)。空間結(jié)構(gòu)上，圍繞生態(tài)綠色創(chuàng)新的共同要求，強化城鎮(zhèn)和生態(tài)的有機共生，基于區(qū)域功能網(wǎng)絡(luò)協(xié)同的總體定位，共塑區(qū)域性價值節(jié)點。空間模式上，強調(diào)資源要素的協(xié)同配置，變被動貼邊為主動引導(dǎo)，推進(jìn)資源要素的整合優(yōu)化。二是空間策略方面，聚焦系統(tǒng)銜接和差異引導(dǎo)。要素協(xié)同上，底線性要素突出管控剛性，強化邊界管控，系統(tǒng)性要素突出管控層次性，強化統(tǒng)籌布局和跨界銜接。分區(qū)施策上，針對跨界協(xié)同單元，明確協(xié)同目標(biāo)和重點，強化“一單元一規(guī)劃”的差異化、精細(xì)化引導(dǎo)。分類指引上，探索以更新型、新增型、生態(tài)型等共治單元促進(jìn)協(xié)同，在用地結(jié)構(gòu)、功能、風(fēng)貌品質(zhì)上進(jìn)行重點協(xié)調(diào)。三是制度設(shè)計方面，兼顧柔性治理與剛性管控。一方面，加強支撐柔性空間治理的制度設(shè)計，通過激勵性政策、搭建平臺等方式，完善不同層級、多元主體之間的互動渠道，賦權(quán)基層治理。另一方面，探索通過空間規(guī)劃法定平臺，實現(xiàn)跨界地區(qū)共識的逐層細(xì)化，在土地資源配置、規(guī)劃編制管理、重大項目保障等方面，為跨界空間管控提供法定依據(jù)。
協(xié)同發(fā)展，本質(zhì)上是個改革命題?？缃绲貐^(qū)協(xié)同最關(guān)鍵的是深化拓展一體化制度創(chuàng)新。需要共同探索跨區(qū)域空間協(xié)同的路徑、方法、經(jīng)驗，凝聚共識、解決問題、協(xié)調(diào)行動，并不斷推動構(gòu)建創(chuàng)新的治理平臺，更好支撐國家戰(zhàn)略的落實。
本文來源：上海城市規(guī)劃雜志公眾號，詳情請關(guān)注《上海城市規(guī)劃》2025年第1期《“共繪藍(lán)圖·新質(zhì)協(xié)同”規(guī)劃筆談》
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