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近日，上海市規(guī)劃和自然資源局與上海虹橋國際中央商務(wù)區(qū)管理委員會(huì)，對(duì)《虹橋國際中央商務(wù)區(qū)及周邊地區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《專項(xiàng)規(guī)劃》）草案展開公示。
《專項(xiàng)規(guī)劃》的編制與推進(jìn)，是對(duì)“虹橋國際開放樞紐”國家戰(zhàn)略的有力踐行。自2021年《虹橋國際開放樞紐建設(shè)總體方案》獲批以來，上海市已構(gòu)建起一套多層次、系統(tǒng)化的實(shí)施方案體系。
那么，新規(guī)劃有哪些創(chuàng)新和突破？又將如何推動(dòng)“大虹橋”建設(shè)？
《專項(xiàng)規(guī)劃》背后的制度架構(gòu)
過去五年間，上海市圍繞“虹橋國際開放樞紐”這一國家戰(zhàn)略，出臺(tái)了一系列具體執(zhí)行方案，形成了層次分明、功能互補(bǔ)的政策體系。這些方案并非孤立存在，而是構(gòu)成了一個(gè)從總體規(guī)劃到專項(xiàng)指引、從空間布局到產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、從近期目標(biāo)到中長(zhǎng)期愿景的系統(tǒng)性制度架構(gòu)。
《虹橋國際中央商務(wù)區(qū)及周邊地區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃》規(guī)劃范圍圖。
空間規(guī)劃體系構(gòu)成了這一制度架構(gòu)的基礎(chǔ)層。2019年出臺(tái)的《上海市虹橋主城片區(qū)單元規(guī)劃》，率先明確了虹橋主城片區(qū)的空間布局和發(fā)展框架，為后續(xù)規(guī)劃提供了基本遵循。2020年發(fā)布的《虹橋商務(wù)區(qū)規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則（試行）》則進(jìn)一步細(xì)化了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。這兩個(gè)規(guī)劃一宏觀、一微觀，共同構(gòu)成了虹橋地區(qū)空間發(fā)展的基礎(chǔ)性文件。
產(chǎn)業(yè)政策體系是制度架構(gòu)的核心層。2021年編制的《虹橋國際中央商務(wù)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《虹橋國際中央商務(wù)區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)目錄》形成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“雙輪驅(qū)動(dòng)”。前者明確了產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、重點(diǎn)領(lǐng)域和空間布局；后者則具體列出了鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)門類，為招商引資和企業(yè)落戶提供了清晰指引。
這兩個(gè)文件相互支撐，前者解決“往哪走”的戰(zhàn)略問題，后者解決“怎么走”的操作問題。值得注意的是，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與空間規(guī)劃并非割裂，而是形成了有機(jī)銜接——產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中明確的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)在空間規(guī)劃中有相應(yīng)的承載區(qū)域，如數(shù)字經(jīng)濟(jì)主要布局在虹橋主城片區(qū)北部，會(huì)展商貿(mào)則集中在國家會(huì)展中心周邊。
階段性實(shí)施方案構(gòu)成了制度架構(gòu)的時(shí)間維度?！逗鐦驀H開放樞紐中央商務(wù)區(qū)“十四五”規(guī)劃》作為五年期的實(shí)施計(jì)劃，將上述空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)分解為可量化、可評(píng)估的具體指標(biāo)和項(xiàng)目，形成了實(shí)施路線圖，并設(shè)定了到2025年的階段性目標(biāo)。這一規(guī)劃起到了承上啟下的作用，既落實(shí)了國家方案的宏觀要求，又為年度工作計(jì)劃提供了依據(jù)。
這些方案之間呈現(xiàn)出明顯的層級(jí)遞進(jìn)關(guān)系：從國家《總體方案》到市級(jí)空間規(guī)劃，再到專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策，最后到五年實(shí)施計(jì)劃，形成了一個(gè)金字塔式的政策體系。同時(shí)，這些方案又相互滲透、相互支撐——空間規(guī)劃為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供載體，產(chǎn)業(yè)政策為空間利用指明方向，實(shí)施計(jì)劃則確保兩者協(xié)同推進(jìn)。
這一制度架構(gòu)并非靜態(tài)不變，而是隨著實(shí)踐發(fā)展不斷調(diào)整完善。2023年出臺(tái)的《關(guān)于推動(dòng)虹橋國際開放樞紐進(jìn)一步提升能級(jí)的若干政策措施》就是對(duì)原有政策體系的補(bǔ)充和升級(jí)，針對(duì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的新問題、新需求提出了更具針對(duì)性的解決方案。動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制確保了政策體系始終與發(fā)展實(shí)際保持同步，為虹橋國際開放樞紐建設(shè)提供了持續(xù)的制度動(dòng)能。
如此系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)，避免了規(guī)劃“打架”和政策“碎片化”，為虹橋國際開放樞紐建設(shè)提供了制度保障。梳理并理解這些規(guī)劃方案之間的邏輯關(guān)系，是把握虹橋國際開放樞紐建設(shè)整體思路的關(guān)鍵。
“2+9+6+N”的公共中心體系。
《專項(xiàng)規(guī)劃》的創(chuàng)新與突破
此番公示的《專項(xiàng)規(guī)劃》草案，標(biāo)志著虹橋國際開放樞紐建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新階段。這一規(guī)劃并非簡(jiǎn)單的空間擴(kuò)展或功能疊加，而是在系統(tǒng)總結(jié)前期實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)虹橋國際開放樞紐戰(zhàn)略的深化與升級(jí)，體現(xiàn)了從“核心區(qū)建設(shè)”向“區(qū)域協(xié)同”的戰(zhàn)略思維轉(zhuǎn)變。
規(guī)劃范圍的戰(zhàn)略性拓展是《專項(xiàng)規(guī)劃》草案最顯著的特征。與原先聚焦151平方公里虹橋國際中央商務(wù)區(qū)不同，新規(guī)劃將范圍擴(kuò)大至約535平方公里，覆蓋了周邊普陀、松江等區(qū)的多個(gè)街鎮(zhèn)。這意味著，以往的規(guī)劃多聚焦虹橋商務(wù)區(qū)自身發(fā)展，而新規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)同，將周邊地區(qū)納入統(tǒng)一考量，提出了跨區(qū)域的功能布局和交通連接方案。
這種擴(kuò)展并非行政區(qū)劃調(diào)整，而是基于功能聯(lián)動(dòng)和資源統(tǒng)籌的需要，旨在形成更大范圍的協(xié)同發(fā)展圈。上海市規(guī)劃和自然資源局相關(guān)人士明確表示，規(guī)劃并不是意味著虹橋國際中央商務(wù)區(qū)在擴(kuò)區(qū)，而是通過規(guī)劃引導(dǎo)形成151平方公里與周邊地區(qū)之間的功能聯(lián)動(dòng)、資源統(tǒng)籌。
這種“核心+周邊”的規(guī)劃思路，打破了行政區(qū)劃壁壘，將虹橋的樞紐功能向更廣闊區(qū)域輻射，為長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化提供了空間載體。
在空間結(jié)構(gòu)上，《專項(xiàng)規(guī)劃》提出了“一核兩軸四片、五帶三濕八組團(tuán)”的整體格局，這一設(shè)計(jì)體現(xiàn)了對(duì)虹橋地區(qū)發(fā)展規(guī)律的深刻把握。“一核”聚焦虹橋國際中央商務(wù)區(qū)核心區(qū)，強(qiáng)化其國際資源配置功能；“兩軸”沿延安路—崧澤大道和嘉閔高架形成發(fā)展走廊，構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動(dòng)骨架；“四片”根據(jù)產(chǎn)業(yè)特色和區(qū)位優(yōu)勢(shì)打造差異化功能片區(qū)；“五帶三濕”則依托水系和生態(tài)資源構(gòu)建綠色網(wǎng)絡(luò)。
這種空間架構(gòu)既突出了核心引領(lǐng)，又強(qiáng)調(diào)了軸線輻射和片區(qū)協(xié)同，形成了多中心、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展模式，為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展提供了空間支撐。同時(shí)，這與早期規(guī)劃側(cè)重開發(fā)建設(shè)形成鮮明對(duì)比，反映了對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重視，也是對(duì)大都市人與自然和諧共生新路徑的探索。
至2035年，規(guī)劃范圍內(nèi)規(guī)劃常住人口將達(dá)到約341萬人。新規(guī)劃不僅關(guān)注硬件設(shè)施建設(shè)，更強(qiáng)調(diào)城市軟實(shí)力的提升。如提出針對(duì)青年創(chuàng)新人群、商務(wù)人群、國際人群等不同需求，提供多層次住宅產(chǎn)品；完善15分鐘生活圈；布局高等級(jí)文化體育設(shè)施等。這些內(nèi)容體現(xiàn)了從“重規(guī)?！毕颉爸刭|(zhì)量”的轉(zhuǎn)變，符合人民城市建設(shè)的理念要求。
《專項(xiàng)規(guī)劃》草案的另一大創(chuàng)新是構(gòu)建了“2+9+6+N”的公共中心體系，這一設(shè)計(jì)超越了傳統(tǒng)的等級(jí)化中心體系，引入了專業(yè)中心的新概念。2個(gè)城市副中心（虹橋主城副中心和莘莊主城副中心）承擔(dān)區(qū)域綜合服務(wù)功能；9個(gè)地區(qū)中心服務(wù)各自片區(qū)需求；6個(gè)專業(yè)中心則聚焦科技創(chuàng)新等特定領(lǐng)域；N個(gè)社區(qū)中心完善基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。
這種多元復(fù)合的公共中心體系，既滿足了不同層次的公共服務(wù)需求，又為特色功能發(fā)展提供了專門平臺(tái)。
同時(shí)，新規(guī)劃更強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，將“大科創(chuàng)”作為重要功能，與傳統(tǒng)的“大會(huì)展、大交通、大商務(wù)”并列，提出建設(shè)多個(gè)科研集聚區(qū)，構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研聯(lián)動(dòng)的創(chuàng)新生態(tài)。這一調(diào)整反映了對(duì)新質(zhì)生產(chǎn)力培育的重視，也是虹橋地區(qū)適應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展要求的主動(dòng)作為。
“大虹橋”建設(shè)交出漂亮成績(jī)單
自2021年《虹橋國際開放樞紐建設(shè)總體方案》獲批以來，經(jīng)過四年多的實(shí)踐探索，虹橋國際開放樞紐建設(shè)已取得顯著成效，不僅在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上交出了亮眼成績(jī)單，更在制度創(chuàng)新、功能提升、區(qū)域協(xié)同等方面形成了一系列突破性成果。這些成就既驗(yàn)證了前期規(guī)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)性，也為后續(xù)發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。
經(jīng)濟(jì)能級(jí)的跨越式提升，是最直觀的成果體現(xiàn)。數(shù)據(jù)顯示，“一核兩帶”全域生產(chǎn)總值，從2020年的2.3萬億元增長(zhǎng)至2024年的3.2萬億元；虹橋國際中央商務(wù)區(qū)2024年稅收收入首次突破500億元，商品進(jìn)出口額同比增長(zhǎng)13.0%，服務(wù)貿(mào)易進(jìn)出口額同比大幅增長(zhǎng)80.9%。這些數(shù)據(jù)表明，虹橋國際開放樞紐已成為長(zhǎng)三角地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用日益凸顯。
總部經(jīng)濟(jì)集聚，是虹橋國際開放樞紐建設(shè)的突出亮點(diǎn)。截至2025年2月，虹橋國際中央商務(wù)區(qū)累計(jì)引進(jìn)培育各類市級(jí)認(rèn)定總部機(jī)構(gòu)242家。這些總部機(jī)構(gòu)不僅帶來了資本和技術(shù)，更提升了區(qū)域的資源配置能力和國際影響力。
而且，虹橋的總部經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出明顯的多元化特征——既有傳統(tǒng)制造業(yè)總部，也有研發(fā)中心、營(yíng)銷中心等功能性總部；既有國內(nèi)企業(yè)走出去的橋頭堡，也有外資企業(yè)引進(jìn)來的門戶。這種多元共存、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的總部經(jīng)濟(jì)生態(tài)，正是虹橋國際開放樞紐獨(dú)特價(jià)值的體現(xiàn)。
虹橋國際開放樞紐四年建設(shè)的成效遠(yuǎn)不止于此，但其成功實(shí)踐意味著戰(zhàn)略定力與政策協(xié)同是關(guān)鍵前提。
虹橋國際開放樞紐建設(shè)始終堅(jiān)持“一張藍(lán)圖繪到底”，從國家《總體方案》到包括《專項(xiàng)規(guī)劃》在內(nèi)的地方各類執(zhí)行方案，保持了高度的戰(zhàn)略連貫性。同時(shí)，各類政策工具相互配合，形成了空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、制度創(chuàng)新“三位一體”的政策協(xié)同機(jī)制，避免了“各自為政”的碎片化現(xiàn)象。
《專項(xiàng)規(guī)劃》的公示正值虹橋國際開放樞紐建設(shè)四周年之際，此時(shí)推出這一規(guī)劃，既是對(duì)前期成果的鞏固提升，也是對(duì)未來發(fā)展的前瞻布局。
展望未來，隨著《專項(xiàng)規(guī)劃》的實(shí)施，將推動(dòng)虹橋國際開放樞紐在區(qū)域協(xié)同發(fā)展、空間利用、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、綜合服務(wù)等方面實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展，在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展和我國對(duì)外開放格局中發(fā)揮更加重要的作用。（作者系標(biāo)準(zhǔn)排名城市研究院院長(zhǎng)）
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