導(dǎo)讀
完善國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和推進(jìn)空間規(guī)劃制度改革是我國治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。首先闡述我國空間規(guī)劃體系的建構(gòu)歷程與趨勢，辨析基于“分區(qū)”和“系統(tǒng)”的空間規(guī)劃體系建構(gòu)邏輯。然后闡釋“國家空間規(guī)劃體系”的概念和相關(guān)國際經(jīng)驗(yàn)，提出在建立各級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制審批制度、明確市縣全域空間開發(fā)保護(hù)總體格局和規(guī)劃分區(qū)的同時(shí)，應(yīng)針對(duì)“分區(qū)”與“系統(tǒng)”的發(fā)展規(guī)律和管控需求，建立城市規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃、生態(tài)區(qū)規(guī)劃、海洋規(guī)劃，以及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃體系；進(jìn)而提出以“國土空間總體規(guī)劃體系”與“分區(qū)規(guī)劃體系”“相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃體系”“實(shí)施規(guī)劃體系”共同建構(gòu)“國家空間規(guī)劃體系”。最后，針對(duì)國土空間總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性與基礎(chǔ)性作用，闡述深化改革和完善制度建設(shè)的思路。
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作者
趙民同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)國外城市規(guī)劃分會(huì)副主任委員
程遙博士，同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，自然資源部國土空間智能規(guī)劃技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，副教授、博導(dǎo)，中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)總體規(guī)劃專業(yè)委員會(huì)委員、中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)工作委員會(huì)副秘書長，本文通信作者。
關(guān)鍵詞
國土空間規(guī)劃；國家空間規(guī)劃；分區(qū)與系統(tǒng)；分層分類體系結(jié)構(gòu)
完善國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和推進(jìn)空間規(guī)劃制度改革是我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。自2019年中共中央國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)頒布以來，歷經(jīng)5年多時(shí)間，我國已經(jīng)初步建立了“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系，并已經(jīng)基本完成了全國、省、市、縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制和審批工作，以形成國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。
2024年7月召開的黨的二十屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》(以下簡稱《決定》)，明確了進(jìn)一步全面深化改革的總目標(biāo)和原則。在關(guān)于宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系部分，提出要“完善國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。構(gòu)建國家戰(zhàn)略制定和實(shí)施機(jī)制，加強(qiáng)國家重大戰(zhàn)略深度融合，增強(qiáng)國家戰(zhàn)略宏觀引導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能”。在關(guān)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制部分，提出要“全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平”，并要求“健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局”。為了落實(shí)《決定》精神，有必要進(jìn)一步研究、深化和細(xì)化我國的空間規(guī)劃體系建構(gòu)，以深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系。本文提出“國家空間規(guī)劃體系”的概念，并從“分區(qū)”和“系統(tǒng)”切入，闡釋國家空間規(guī)劃體系的分層分類建構(gòu)思路，并延伸探討協(xié)同治理的策略。
#1
我國空間規(guī)劃體系建構(gòu)的
歷程與趨勢分析
1.1 空間規(guī)劃體系的探索形成階段：“分區(qū)”和“系統(tǒng)”缺乏統(tǒng)籌
我國空間規(guī)劃自改革開放以來已歷經(jīng)多次重大變革。1984年國務(wù)院頒布《城市規(guī)劃條例》，1989年全國人大常委會(huì)通過《城市規(guī)劃法》，從而在立法層面創(chuàng)設(shè)了城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃編制審批和實(shí)施制度，并確立了城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地和建設(shè)工程規(guī)劃許可制度。1998年全國人大常委會(huì)修訂《土地管理法》，確立了“土地利用總體規(guī)劃”和城鄉(xiāng)全覆蓋的土地用途管制制度[1]。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國進(jìn)入了城鎮(zhèn)化提速與提質(zhì)并重以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段，2008年起施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，明確了“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃”為五級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃，從而建構(gòu)了城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃體系。期間，國家“十一五”規(guī)劃提出了將國土空間劃分為主體功能區(qū)的概念，要求“按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評(píng)價(jià)，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)”。國務(wù)院隨即發(fā)文部署編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃[2]。與此同時(shí)，隨著國家管理的細(xì)化和強(qiáng)化，越來越多基于“系統(tǒng)”要素的部門管理與空間產(chǎn)生了聯(lián)系，空間相關(guān)的規(guī)劃類型不斷增加(圖1)。
▲ 圖1 “多規(guī)合一”改革前我國的空間規(guī)劃類型
資料來源：參考文獻(xiàn)[3]。
但由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，各項(xiàng)空間規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌、沒有清晰界定相互關(guān)系，不但“土規(guī)”與“城規(guī)”在“分區(qū)”上未能有效統(tǒng)籌，而且與“林規(guī)”“草規(guī)”“海規(guī)”等“系統(tǒng)”規(guī)劃也未能相協(xié)調(diào)。一方面，因不同“分區(qū)”和“系統(tǒng)”對(duì)應(yīng)著不同主管部門，并由主管部門牽頭分別編制具有空間政策屬性的規(guī)劃。這些規(guī)劃雖然在其各自領(lǐng)域發(fā)揮了一定作用，但“政出多門”導(dǎo)致的職責(zé)不清、內(nèi)容重復(fù)等矛盾時(shí)有發(fā)生，制約了我國國土空間治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)[3]。另一方面，在各類空間規(guī)劃內(nèi)部，隨著要素和內(nèi)涵的不斷延伸，也出現(xiàn)了邊界不清的問題。
以城市規(guī)劃為例，由于我國特殊的“市帶縣”“撤縣設(shè)市”等行政區(qū)劃模式，各級(jí)建制“市”的轄區(qū)內(nèi)既有城市，也有城市郊區(qū)和農(nóng)村，所以其內(nèi)涵遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于真正意義上的城市(urban)①，是對(duì)應(yīng)于城市-區(qū)域(city-region)，即建立在緊密功能聯(lián)系基礎(chǔ)上的城市及其區(qū)域腹地[4]。而《城市規(guī)劃法》基本針對(duì)城市，創(chuàng)設(shè)了包括由“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”“城市總體規(guī)劃”“城市分區(qū)規(guī)劃”和“城市詳細(xì)規(guī)劃”所組成的“城市規(guī)劃體系”；其中，“城市總體規(guī)劃包括市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和中心城區(qū)規(guī)劃”。此后，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所確立的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，則內(nèi)含了“城市規(guī)劃體系”和“鄉(xiāng)村規(guī)劃體系”；由于客觀上是對(duì)市(縣)域“縱向到底”“橫向到邊”的全覆蓋，與“土規(guī)”等的矛盾也就更難以避免。
1.2 空間規(guī)劃體系的“融合”建構(gòu)階段：“分區(qū)”和“系統(tǒng)”納入規(guī)劃統(tǒng)籌
黨的十八大以來，在生態(tài)文明建設(shè)框架下，中央大力推進(jìn)全國的空間治理和制度建設(shè)。2015年9月，中央《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系”。2018年3月，全國人大通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，設(shè)立自然資源部。之后公布的《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》明確由自然資源部統(tǒng)一“履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源所有者職責(zé)和所有國土空間用途管制職責(zé)”。2019年5月，《若干意見》明確提出“將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)‘多規(guī)合一’”。
為落實(shí)《若干意見》，2019年自然資源部發(fā)出《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》。自此，以“國土空間規(guī)劃”為統(tǒng)一體系、“四梁八柱”為基本框架、“五級(jí)三類”為編制類型和層次的國土空間規(guī)劃編制工作全面啟動(dòng)；旨在以國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個(gè)層級(jí)形成空間開發(fā)保護(hù)的“全域格局框架”和“全要素分區(qū)基礎(chǔ)”，從而貫徹落實(shí)國家重大戰(zhàn)略和指引及管控地方空間的開發(fā)與保護(hù)。
相較以往的“政出多門、權(quán)責(zé)不清”，新建立的國土空間規(guī)劃體系是一個(gè)自上而下、層級(jí)清晰、傳導(dǎo)關(guān)系明確的體系；在市縣域?qū)用?，以?yōu)化“空間總體格局”、劃定“三區(qū)三線”和確定“規(guī)劃分區(qū)”等為手段，將“分區(qū)”和“系統(tǒng)”納入本級(jí)國土空間總體規(guī)劃的統(tǒng)籌。
1.3 空間規(guī)劃的體系完善階段：“分區(qū)”與“系統(tǒng)”走向精準(zhǔn)治理
自《若干意見》發(fā)布以來，空間規(guī)劃改革和實(shí)踐已經(jīng)取得了很大進(jìn)展，主要是基本實(shí)現(xiàn)了三個(gè)“確立”，即確立了從國家到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)一框架的空間規(guī)劃編制和運(yùn)作體系，確立了以各級(jí)國土空間總體規(guī)劃為“一張圖”的空間底圖底數(shù)，確立了市縣以“三區(qū)三線”為“規(guī)劃分區(qū)”的框架和用途管制的基本限定條件。據(jù)此，可以認(rèn)為我國的空間規(guī)劃改革已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)了“多規(guī)合一”的目標(biāo)。
但還需要指出，“合一”是解決以往空間規(guī)劃“政出多門”和缺乏統(tǒng)籌等問題的必要手段，是優(yōu)化國家空間體系和實(shí)現(xiàn)空間治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)條件，但這并非是實(shí)現(xiàn)空間治理現(xiàn)代化的充分條件。在空間規(guī)劃“多規(guī)合一”改革初期，提出建立“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃體系，以及逐步建立“規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系”，可謂簡潔明了地表述了新體系的頂層設(shè)計(jì)，有利于快速“形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度”。在此頂層設(shè)計(jì)之下，隨著“多規(guī)合一”的制度和各級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制審批的基本完成，在初步解決了各級(jí)行政區(qū)空間規(guī)劃的“有無”問題之后，應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)向“規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系”的健全、細(xì)化和優(yōu)化建構(gòu)，基于“分區(qū)”與“系統(tǒng)”建構(gòu)更具針對(duì)性的空間規(guī)劃分層和分類體系，以全面落實(shí)國土空間總體規(guī)劃的空間安排和傳導(dǎo)要求，重新審視對(duì)應(yīng)于行政區(qū)空間精準(zhǔn)治理的機(jī)制。
#2
基于“分區(qū)”和“系統(tǒng)”的
空間規(guī)劃體系建構(gòu)邏輯
2.1 “分區(qū)”與“系統(tǒng)”內(nèi)涵界定
目前的國土空間規(guī)劃五級(jí)編制，在全國和省級(jí)層面呈現(xiàn)為戰(zhàn)略性和結(jié)構(gòu)性空間安排和傳導(dǎo)；在市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面則是確定全域全要素空間格局和為空間用途管制提供依據(jù)，涉及生態(tài)保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、海洋發(fā)展區(qū)等不同“分區(qū)”，同時(shí)也涉及到包括各類設(shè)施的多個(gè)“系統(tǒng)”。目前的“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃體系，其編制和管控也仍需采用“分區(qū)”“系統(tǒng)”策略。
其中，“分區(qū)”是指在空間政策導(dǎo)向上存在顯著差異的地域，例如市縣國土空間總體規(guī)劃劃定的“三區(qū)”和“規(guī)劃分區(qū)”都是典型的政策分區(qū)。分區(qū)具有完整和明確的空間邊界，在國土空間上呈現(xiàn)出連續(xù)的片狀分布，各區(qū)之間存在空間政策導(dǎo)向上的差異。但劃定分區(qū)并不能直接實(shí)現(xiàn)對(duì)土地用途的管制，即從“一片片”到“一塊塊”[5]，需要在既有國土空間總體規(guī)劃的框架下，開展各個(gè)“分區(qū)”的規(guī)劃編制，以明晰分區(qū)用途和管控要點(diǎn)。為此，需要建構(gòu)相應(yīng)的“分區(qū)”規(guī)劃子體系。
“系統(tǒng)”則是指某個(gè)完整的要素所構(gòu)成的功能系統(tǒng)和規(guī)劃對(duì)象，有明確的內(nèi)涵，各系統(tǒng)相互聯(lián)系又相對(duì)獨(dú)立，但并不一定有明確的區(qū)域邊界；可覆蓋全域或跨多個(gè)分區(qū)，可呈現(xiàn)為線狀、點(diǎn)狀，甚至體現(xiàn)為名錄或指標(biāo)。據(jù)《若干意見》的列舉，可包括“交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息、市政等基礎(chǔ)設(shè)施，公共服務(wù)設(shè)施，軍事設(shè)施，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林業(yè)草原等專項(xiàng)規(guī)劃”。對(duì)涉及空間資源利用的“系統(tǒng)”需要編制相應(yīng)的專項(xiàng)規(guī)劃，經(jīng)批準(zhǔn)后納入同級(jí)國土空間總體規(guī)劃的“一張圖”管控?？紤]到與空間資源相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃眾多，亦應(yīng)視為規(guī)劃子體系。
2.2 建立分層和分類空間規(guī)劃體系的現(xiàn)實(shí)意義
早在國土空間規(guī)劃體系建設(shè)伊始，就有學(xué)者提出了“區(qū)域—要素”統(tǒng)籌視角下的“多規(guī)合一”，并延伸至國土空間治理的統(tǒng)籌[6-7]。在相關(guān)的研究中，區(qū)域型國土空間被界定為是對(duì)一定空間范圍內(nèi)人類活動(dòng)與自然資源環(huán)境的綜合性認(rèn)知，即“一片片”的國土空間；要素型國土空間是從人類使用的客體角度考察國土空間，將其視為人類活動(dòng)與自然資源環(huán)境的載體，即“一塊塊”國土，通常與具體宗地(宗海)的權(quán)利人對(duì)應(yīng)[6]。雖然在內(nèi)涵上，本文所提出的“分區(qū)”和“系統(tǒng)”與既有文獻(xiàn)中提出的“區(qū)域”與“要素”有所不同，但均可以演繹出空間規(guī)劃體系的分層和分類建構(gòu)必要性。
在全國、省、市、縣級(jí)國土空間規(guī)劃編制審批工作已經(jīng)基本完成的背景下，探討“國家空間規(guī)劃體系”的分層分類建構(gòu)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。一方面，在實(shí)施市縣國土空間總體規(guī)劃和編制詳細(xì)規(guī)劃的過程中，具有不同空間政策導(dǎo)向的規(guī)劃分區(qū)，在工作內(nèi)涵、技術(shù)邏輯、管控準(zhǔn)則等方面的差異極大，很難在統(tǒng)一的技術(shù)體系下完成規(guī)劃編制和管控。另一方面，各個(gè)“分區(qū)”和“系統(tǒng)”的事權(quán)分屬于多個(gè)層級(jí)的不同行政主體；尤其是“系統(tǒng)”要素對(duì)應(yīng)于諸多專項(xiàng)規(guī)劃和主管部門，且具有很強(qiáng)的行業(yè)技術(shù)屬性，既要服從國土空間規(guī)劃“一張圖”，其自身系統(tǒng)亦具有獨(dú)立性和完整性。
由此可見，我國的空間規(guī)劃制度建設(shè)和體系優(yōu)化仍有待推進(jìn)。事實(shí)上，目前的“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃編制體系，本身就已經(jīng)是一個(gè)分層和分類體系；但在國土空間總體規(guī)劃格局、“三區(qū)三線”和“規(guī)劃分區(qū)”等已經(jīng)明確的背景下，為了更好地實(shí)現(xiàn)精細(xì)治理的目標(biāo)，還需基于空間的“分區(qū)”和“系統(tǒng)”運(yùn)作邏輯和治理訴求而完善我國的空間規(guī)劃體系建構(gòu)。
#3
“國家空間規(guī)劃體系”的
分層分類建構(gòu)探討
3.1 關(guān)于“國家空間規(guī)劃體系”
黨的二十屆三中全會(huì)《決定》提出要“完善國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”，并闡述了國家發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，以及專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的作用和關(guān)系；還提出要“全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平”和“健全城市規(guī)劃體系”。這是完善國家空間規(guī)劃體系建構(gòu)的根本遵循。
在國家宏觀治理體系深化改革的背景下，有學(xué)者曾闡述過系統(tǒng)構(gòu)建“國家空間規(guī)劃體系”的核心問題，即關(guān)鍵在于如何科學(xué)理解空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用，以及如何發(fā)揮好空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用[8]。建立國土空間規(guī)劃體系是為了滿足新時(shí)期國家空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，對(duì)應(yīng)于國家五級(jí)政區(qū)單元，自上而下編制、審批和監(jiān)管，體現(xiàn)了空間開發(fā)與保護(hù)的國家意志和行政邏輯，兼具戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性，因而稱之為“國家空間規(guī)劃體系”并完善其建構(gòu)，可謂契合了其使命及內(nèi)涵；同時(shí)，國家空間規(guī)劃對(duì)應(yīng)和銜接國家發(fā)展規(guī)劃，兩者都是國家現(xiàn)代化建設(shè)和治理的重要手段。
3.2 “國家空間規(guī)劃體系”建構(gòu)的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒
回溯歷史，與城市、鄉(xiāng)村、生態(tài)區(qū)等對(duì)應(yīng)的空間規(guī)劃早已有之，且在長期的實(shí)踐中分別形成了針對(duì)各類空間治理需求的相對(duì)成熟的規(guī)劃編制、實(shí)施和管理準(zhǔn)則。在統(tǒng)一的國家空間規(guī)劃體系框架下，以市縣國土空間總體規(guī)劃為“戰(zhàn)略引領(lǐng)”和“底線管控”[9-10]，建立空間規(guī)劃細(xì)分子體系，應(yīng)是順應(yīng)各類國土空間開發(fā)和保護(hù)訴求，以及提升各級(jí)政區(qū)空間治理水平的重要舉措。
審視國際經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)合國人居署[11]將空間規(guī)劃劃分為跨(國)境、國家、城市區(qū)域與大都市區(qū)、城市、社區(qū)等五個(gè)層次。在面對(duì)復(fù)雜的對(duì)象和錯(cuò)綜的關(guān)系時(shí)，“劃(分)區(qū)+(分區(qū))子體系”是常用的對(duì)策。例如加拿大省級(jí)及其以下空間規(guī)劃體系，由省規(guī)劃法搭建政策框架，“省政策宣言”(provincial policy statement)就省域土地利用和底線管控、重大項(xiàng)目等問題提供政策指引；市一級(jí)在省的政策指引下制定“官方規(guī)劃”(official plan)，作為羈束性政策文件(statutory policy document)，提出城市發(fā)展愿景，并為土地開發(fā)利用提供框架；在官方規(guī)劃界定的城市、鄉(xiāng)村和特別政策區(qū)范圍內(nèi)，分別編制“次級(jí)規(guī)劃”，并納入“官方規(guī)劃”，以獲得法定文件的效力。在“次級(jí)規(guī)劃”以外，“官方規(guī)劃”還指導(dǎo)交通、基礎(chǔ)設(shè)施、綠地、自行車和步行系統(tǒng)等(專項(xiàng))非羈束性總體規(guī)劃(non-statutory master plans)的編制。“官方規(guī)劃”和“次級(jí)規(guī)劃”主要關(guān)注的是土地利用；在此基礎(chǔ)上，則是進(jìn)一步細(xì)化并附加開發(fā)控制條件，形成用于指導(dǎo)開發(fā)建設(shè)的“區(qū)劃法”(zoning by-law)，以及針對(duì)臨時(shí)開發(fā)而制定“臨時(shí)控制”(圖2，圖3)。
▲ 圖2 加拿大省級(jí)以下空間規(guī)劃層次(以安大略省和渥太華市為例)
資料來源：https://ottawa.ca/en/planning-development-and-construction。
▲ 圖3 渥太華官方規(guī)劃鄉(xiāng)村地區(qū)(上)、城市開發(fā)邊界及其拓展區(qū)(下)規(guī)劃指引
資料來源：https://ottawa.ca/en/planning-development-and-construction。
3.3 “國家空間規(guī)劃體系”的分層分類建構(gòu)思路和框架
基于上述分析，提出國家空間規(guī)劃體系的分層分類建構(gòu)思路和框架(圖4)。在國家空間規(guī)劃體系下，首先是穩(wěn)定目前的國土空間總體規(guī)劃分層體系，即自上而下編制“國土空間總體規(guī)劃體系”，覆蓋各政區(qū)的全域，“對(duì)空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性安排”，明確主體功能區(qū)及各類空間的總體格局，從而為市縣域各分區(qū)的規(guī)劃體系建構(gòu)提供邊界清晰、傳導(dǎo)明確和權(quán)責(zé)明晰的“框框”。這里的分區(qū)規(guī)劃體系包括城市規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃和生態(tài)區(qū)規(guī)劃等子體系。分述如下：
▲ 圖4 國家空間規(guī)劃體系框架示意
一是“城市規(guī)劃體系”。當(dāng)市縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃制定后，市縣域的空間格局和底線管控等要求便已經(jīng)明確，使得城市規(guī)劃可以“回歸”城市本體。在“分區(qū)”定義上，即以“城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)”或“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”為“框”并適度外延，形成城市規(guī)劃體系，涵蓋城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城區(qū)/鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃、(城市)分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)等，以“引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局”，并聚焦于提升城市空間品質(zhì)，促進(jìn)城鎮(zhèn)人居空間、產(chǎn)業(yè)空間的優(yōu)化建設(shè)和治理?？梢?，這里所稱的“城市規(guī)劃”，不同于以往的“城市規(guī)劃”，不是對(duì)應(yīng)于市級(jí)政區(qū)，而是指“城市的規(guī)劃”，是契合《憲法》的“城市”意涵。
二是“鄉(xiāng)村規(guī)劃體系”。以市縣域規(guī)劃分區(qū)中的“鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)”和“農(nóng)田保護(hù)區(qū)”為“框”，大致同于目前的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃”，涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃、農(nóng)林規(guī)劃等。鄉(xiāng)村規(guī)劃體系應(yīng)貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，聚焦于鄉(xiāng)村人居空間建設(shè)和農(nóng)田保護(hù)，并要致力于提升鄉(xiāng)村建設(shè)用地利用效率，并結(jié)合鄉(xiāng)村特色資源適度開發(fā)鄉(xiāng)村經(jīng)營性用地。
三是“生態(tài)區(qū)規(guī)劃體系”。主要以市縣規(guī)劃分區(qū)中的“生態(tài)保護(hù)區(qū)”“生態(tài)控制區(qū)”等為“框”，以生態(tài)文明建設(shè)為導(dǎo)向，以“落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線管理制度，健全山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理機(jī)制”為目標(biāo)，編制生態(tài)保護(hù)區(qū)規(guī)劃、生態(tài)控制區(qū)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境修復(fù)規(guī)劃，注重自然地理邊界和生態(tài)系統(tǒng)的完整性。此外，涉海地區(qū)還有“海洋規(guī)劃體系”，其內(nèi)涵亦是同理。
從而，以“國土空間總體規(guī)劃體系”中的“市縣級(jí)空間總體規(guī)劃”為“底板”，城市規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、海洋規(guī)劃等次級(jí)規(guī)劃體系共同形成了對(duì)應(yīng)于市縣全域的功能(或政策)分區(qū)的“分區(qū)規(guī)劃體系”。與之并行的還有“相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃體系”，可分為“海岸帶、自然保護(hù)地與跨行政區(qū)域或流域國土空間專項(xiàng)規(guī)劃子體系”和“交通、能源、水利、市政、公共服務(wù)等涉及空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃子系統(tǒng)”。至于“近期建設(shè)規(guī)劃”“行動(dòng)規(guī)劃”“詳細(xì)規(guī)劃”“綜合整治規(guī)劃”等，是相應(yīng)分類規(guī)劃體系中的一個(gè)層級(jí)，同時(shí)由于它們都具有“實(shí)施性”，似可一并納入“實(shí)施規(guī)劃體系”。
這樣，分層次的“國土空間總體規(guī)劃體系”，與“分區(qū)規(guī)劃體系”“相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃體系”“實(shí)施規(guī)劃體系”等分類體系便共同構(gòu)成了“國家空間規(guī)劃體系”的完整框架(圖4)。
還需要指出，各次級(jí)規(guī)劃體系之間并非是排他關(guān)系，而是需要相互銜接，并存在一定交疊或雙重定義。以“城市規(guī)劃體系”為例，其“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”需要銜接和深化上級(jí)和本級(jí)國土空間總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)空間格局或城鎮(zhèn)體系規(guī)劃內(nèi)容；而“城區(qū)/鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃”則可能在市縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制中已經(jīng)完成，也可能需要在銜接基礎(chǔ)上加以深化，以及根據(jù)需要再編制分區(qū)規(guī)劃(或單元規(guī)劃)；關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一般屬于鄉(xiāng)村規(guī)劃體系范疇，但規(guī)模較大的強(qiáng)鎮(zhèn)無異于小城市，其鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃應(yīng)納入“城市規(guī)劃”。至于“城市詳細(xì)規(guī)劃”，則既是“城市規(guī)劃體系”的組成部分，同時(shí)也納入“實(shí)施規(guī)劃體系”。此外，“城市設(shè)計(jì)”“相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃”也均與“城市規(guī)劃體系”存在銜接和協(xié)調(diào)關(guān)系。如此，便可建構(gòu)起“城市規(guī)劃體系”的外部銜接和內(nèi)部分層關(guān)系架構(gòu)(圖5)。
▲ 圖5 城市規(guī)劃體系的外部銜接和內(nèi)部分層關(guān)系架構(gòu)示意
3.4 完善空間規(guī)劃編制和實(shí)施監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)國土空間的協(xié)同治理
在生態(tài)文明建設(shè)和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的總體目標(biāo)指引下，國土空間規(guī)劃制度建設(shè)和規(guī)劃體系建構(gòu)已經(jīng)取得了突破性進(jìn)展；“多規(guī)合一”改革的初衷，是為了解決政出多門導(dǎo)致的“規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復(fù)雜”等矛盾，旨在“建立健全覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度”?？臻g規(guī)劃應(yīng)是與空間相關(guān)、以空間為載體并最終落實(shí)至空間資源配置，涵蓋多層次、多領(lǐng)域和體現(xiàn)多重發(fā)展目標(biāo)的“一攬子”規(guī)劃。但“一攬子”規(guī)劃不意味著將各個(gè)“分區(qū)”“系統(tǒng)”的指引和管控要點(diǎn)都整合到一個(gè)規(guī)劃；在空間治理上也不是要將所有事務(wù)都置于某一個(gè)部門[12]。
在我國的空間規(guī)劃改革新階段，應(yīng)從統(tǒng)一框架的搭建走向體系的完善。為了更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各級(jí)政府和各專業(yè)部門的空間資源訴求，在國家空間規(guī)劃體系下，以各層級(jí)“國土空間總體規(guī)劃”為統(tǒng)一框架，以“一張圖”為技術(shù)平臺(tái)，并設(shè)置與其他各類規(guī)劃體系的銜接接口；在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)合理建構(gòu)“分區(qū)規(guī)劃體系”“相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃體系”和相應(yīng)的次級(jí)規(guī)劃體系。
還要認(rèn)識(shí)到，空間規(guī)劃編制審批的根本目的和價(jià)值在于實(shí)施；因而要重視同步構(gòu)建“實(shí)施規(guī)劃體系”，包括近期建設(shè)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、行動(dòng)規(guī)劃、全域綜合整治規(guī)劃等；這些規(guī)劃既是相關(guān)規(guī)劃體系的組成部分，也是規(guī)劃實(shí)施環(huán)節(jié)的多部門協(xié)同治理平臺(tái)。
在規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管體系方面，要切實(shí)遵循“誰組織編制、誰負(fù)責(zé)實(shí)施”和“誰審批、誰監(jiān)管”的原則。各層級(jí)“國土空間總體規(guī)劃”和“跨行政區(qū)域或流域國土空間專項(xiàng)規(guī)劃”，均由相應(yīng)的上級(jí)政府審批和監(jiān)管；其余的則基本為地方事權(quán)，包括讓“城市規(guī)劃回歸城市層面，以此更好地界定中央與地方、政府與市場的關(guān)系”[13]。有了完善的國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施監(jiān)管體系，還需要有嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制，唯此方能實(shí)現(xiàn)國土空間的“分區(qū)”“系統(tǒng)”協(xié)同治理和“一張藍(lán)圖繪到底”。
#4
結(jié)論與延伸探討
本文回顧了我國空間規(guī)劃體系的建構(gòu)歷程。鑒于我國已經(jīng)建立了“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系，并已經(jīng)初步形成了國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”，因而提出要進(jìn)一步研究和深化、細(xì)化我國的空間規(guī)劃體系建構(gòu)。為此，闡釋了“國家空間規(guī)劃體系”的概念和相關(guān)的國際經(jīng)驗(yàn)，提出在建立各級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制審批制度、明確市縣全域空間開發(fā)保護(hù)總體格局和規(guī)劃分區(qū)的同時(shí)，應(yīng)針對(duì)“分區(qū)”與“系統(tǒng)”的管控需求，建立城市規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃、生態(tài)區(qū)規(guī)劃、海洋規(guī)劃，以及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃次級(jí)規(guī)劃體系；以“國土空間總體規(guī)劃體系”與“分區(qū)規(guī)劃體系”“相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃體系”和“實(shí)施規(guī)劃體系”共同建構(gòu)“國家空間規(guī)劃體系”?！皣铱臻g規(guī)劃體系”對(duì)應(yīng)于“國家發(fā)展規(guī)劃體系”，均要服務(wù)于國家現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)和致力于國土空間的協(xié)同治理。
本文認(rèn)為，通過推動(dòng)空間規(guī)劃制度改革，我國實(shí)現(xiàn)了全域全要素、“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系，這在全球范圍都是一個(gè)創(chuàng)舉。在國家空間規(guī)劃體系建構(gòu)過程中，首先應(yīng)堅(jiān)定改革方向，繼續(xù)完善從全國到縣級(jí)政區(qū)的國土空間總體規(guī)劃的編制規(guī)則，從而為分層分類規(guī)劃體系的建構(gòu)提供合理的框架。國土空間總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性與基礎(chǔ)性互為支撐、相輔相成；同時(shí)，這兩方面都還須深化改革、完善制度建設(shè)和改進(jìn)技術(shù)規(guī)則。
“戰(zhàn)略性”以市級(jí)或跨政區(qū)國土空間總體規(guī)劃為例，從國際和國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)看，即便稱之為空間規(guī)劃，實(shí)際也都具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)涵，或是說已蛻變?yōu)榫C合規(guī)劃，而不再是傳統(tǒng)的土地利用的規(guī)劃?！岸嘁?guī)合一”后的國土空間總體規(guī)劃應(yīng)是謀劃區(qū)域和城市長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性和綜合性規(guī)劃，是融會(huì)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和導(dǎo)向的空間規(guī)劃。例如關(guān)于北京的規(guī)劃，習(xí)近平總書記曾明確要求，北京的城市規(guī)劃要深入思考“建設(shè)一個(gè)什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”這個(gè)問題，把握好戰(zhàn)略定位、空間格局、要素配置，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，落實(shí)“多規(guī)合一”，形成一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖②。關(guān)于上海的規(guī)劃，國務(wù)院在對(duì)《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035)》的批復(fù)中指出：要在《總體規(guī)劃》的指導(dǎo)下，著力提升城市功能，塑造特色風(fēng)貌，改善環(huán)境質(zhì)量，優(yōu)化管理服務(wù)，努力把上海建設(shè)成為創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，卓越的全球城市和社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市③?？梢姡休d著“建設(shè)一個(gè)什么樣的首都”“建設(shè)一個(gè)什么樣的上?！边@類方略的國土空間總體規(guī)劃，其編制和實(shí)施應(yīng)在地方黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由發(fā)展改革、自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門共同來完成；這個(gè)總體規(guī)劃應(yīng)是指導(dǎo)制定各項(xiàng)部門規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，包括五年期的發(fā)展規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃。這里的關(guān)鍵是要摒棄部門思維，不再將發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃截然分開。
“基礎(chǔ)性”以分區(qū)規(guī)劃子體系為例，當(dāng)前無論是以市縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃中的“主體功能區(qū)”，還是以“三區(qū)三線”，或是以“規(guī)劃分區(qū)”為“框框”，都難以相對(duì)合理和清晰地界定城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、生態(tài)、海洋等地域的邊界——如果以主體功能區(qū)的“城市化地區(qū)”“農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)”“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)”為界，根據(jù)自然資源部的《主體功能區(qū)優(yōu)化完善技術(shù)指南(報(bào)批稿)》，“在市縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃中，根據(jù)實(shí)際需要，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元，細(xì)化主體功能區(qū)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能劃定一個(gè)基本功能類型”，即主體功能區(qū)往往以行政單元為界，實(shí)際難以直接轉(zhuǎn)譯為各分區(qū)體系的權(quán)責(zé)邊界；而根據(jù)已經(jīng)公示的市縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃，“三區(qū)”是相對(duì)模糊的邊界，往往采取概念化的表達(dá)形式；本應(yīng)具有清晰空間邊界的“基本分區(qū)”，以“農(nóng)田保護(hù)區(qū)”和“鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)”為例，實(shí)際上只能是極為破碎的圖斑表達(dá)，并非“一片片”的功能(或政策)分區(qū)；“三線”與“基本分區(qū)”類似，且并未實(shí)現(xiàn)全覆蓋。對(duì)這類“基礎(chǔ)性”技術(shù)規(guī)則切不能小覷，其改進(jìn)和創(chuàng)新抑或有賴于空間規(guī)劃體系的進(jìn)一步建構(gòu)和健全。
注釋及參考文獻(xiàn)（上滑查看全部）
注釋
① 根據(jù)我國《憲法》第十條，“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。”可見，此處“城市”是對(duì)應(yīng)于“農(nóng)村”的概念，取“urban”的內(nèi)涵。為防止歧義，本文中凡是“城市”均取《憲法》的“城市”之意；建制市對(duì)應(yīng)各級(jí)“市”政區(qū)，其內(nèi)涵為城市-區(qū)域。
② 2017年2月24日下午習(xí)近平在人民大會(huì)堂北京廳主持召開北京城市規(guī)劃建設(shè)和北京冬奧會(huì)籌辦工作座談會(huì)的講話。https://news.12371.cn/2017/02/24/ARTI1487945853929549.shtml。
③ 參見《國務(wù)院關(guān)于上海市城市總體規(guī)劃的批復(fù)》(國函〔2017〕147號(hào))。https://www.gov.cn/zhengce/content/2017-12/25/content_5250134.htm。
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本文來源：城市規(guī)劃
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