魏后凱：加快建立縣域進城落戶農民土地三權有償退出機制
鄉(xiāng)村振興
當前中國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農村發(fā)展不充分，農業(yè)農村現代化是中國式現代化建設的突出短板。2023年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別為66.16%和48.3%，兩者相差近18個百分點，涉及2.5億多人。這意味著數億農村勞動力轉移到了城鎮(zhèn)，并在城鎮(zhèn)常住、工作和生活，但他們在就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和住房保障等方面并沒有享受到城鎮(zhèn)原居民同等待遇，至今仍未完全實現市民化。
當前城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨體制機制障礙。城鄉(xiāng)要素自由流動仍然面臨制度性障礙。一是城鄉(xiāng)勞動力雙向流動機制尚不健全。戶籍制度改革滯后，農民工市民化進程緩慢。城市人才下鄉(xiāng)機制不健全。鄉(xiāng)村人才引進、扶持機制有待完善，配套服務與后續(xù)跟進不到位。二是城鄉(xiāng)統一土地市場制度建設緩慢。土地要素市場化程度依然不高，全國城鄉(xiāng)統一的土地市場建設依然存在諸多深層次阻礙。除部分試點以外，集體經營性建設用地入市難度依然較大。宅基地制度具有“強管制、弱產權”的規(guī)制導向，形成“管制無效”和“產權無效”并存的困局，農民對宅基地仍缺乏自由處置權，有償退出渠道狹窄、范圍有限。三是城鄉(xiāng)資本要素流動仍以單向為主。農村資金凈外流局面尚未根本改變，鄉(xiāng)村振興面臨資金需求巨大與供給不足的難題。農村融資難、融資貴等問題突出。涉農金融機構主要依賴傳統的授信模式和風控手段，核心是抵押擔保。但當前農業(yè)農村財產權利抵押登記、評估、流轉等機制仍不健全，服務“三農”的融資擔保合作機制不完善，資本補充不暢，抵押物處置困難。
城鄉(xiāng)公共資源配置機制有待均衡。鄉(xiāng)村學校優(yōu)質師資不足，師資結構性短缺問題凸顯，教師隊伍老齡化嚴重。城鄉(xiāng)醫(yī)療資源配置依然存在差距，城市每千人口衛(wèi)生技術人數、每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數、每千人口注冊護士數也均高于農村。城鄉(xiāng)社會保障水平差距依然較大。例如在基本養(yǎng)老保險方面，2023年，農村居民養(yǎng)老金平均為2671元/年，只相當于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金平均發(fā)放水平44912元/年的5.95%。農村居民養(yǎng)老金只能達到其食品支出的45%左右，無法保障農民的基本生活。財政給予的城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金水平太低，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的財政補貼水平是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的2倍多。城鄉(xiāng)基礎設施投入差距依然較大。
城鄉(xiāng)產業(yè)融合機制有待健全。農村一二三產業(yè)融合發(fā)展面臨著農業(yè)產業(yè)體系不完善、產業(yè)互聯互通性差等問題。企業(yè)、農業(yè)新型經營主體等與農民之間的利益聯結機制尚不健全，農戶仍然以初級農產品銷售為主，難以更多分享二三產業(yè)利潤，企業(yè)與農業(yè)經營主體未能形成合力，無法組成聯動經營的產業(yè)經營組織體系。城鄉(xiāng)社會治理存在割裂問題。農村社區(qū)建設相對滯后，普遍存在經費投入不足、公共設施落后、專業(yè)人員缺乏、管理體制不順等問題。
黨的二十屆三中全會《決定》對完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制作出重要戰(zhàn)略部署。面向中國式現代化，不僅要貫徹落實《決定》部署要求，還要消除城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎性制度障礙，構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展長效機制。城鄉(xiāng)融合發(fā)展長效機制是指長期管用、有效的機制，是一整套規(guī)范化、法制化的制度安排。面向中國式現代化構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展長效機制，應著重從以下五個方面入手。
第一，建立城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃管理體制。打破城鄉(xiāng)分割的管理體制，在編制發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃過程中，把城鄉(xiāng)發(fā)展空間作為一個統一有機整體，統籌城鄉(xiāng)國土空間開發(fā)保護格局，一體化推進優(yōu)化生產生活生態(tài)空間布局，特別是在產業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、基本公共服務供給、生態(tài)環(huán)境保護、要素市場建設等方面加強城鄉(xiāng)統籌規(guī)劃、統籌布局、統籌項目建設。
第二，構建城鄉(xiāng)協同的系統推進機制。農村改革呈現出部門化、碎片化的傾向，一些關鍵領域的重點改革進展緩慢，各項改革的整體性和協調性不夠，相關改革的配套性較差。城鄉(xiāng)改革不宜再采取零敲碎打的辦法，而必須采取綜合配套、整體推進的“一攬子”改革方式。例如嘉興市創(chuàng)新設計“十改聯動”，即以“兩分兩換”優(yōu)化土地使用制度為核心，包括充分就業(yè)、社會保障、戶籍制度、新居民管理、涉農體制、村鎮(zhèn)建設、金融體系、公共服務、規(guī)劃統籌等改革的“十改聯動”，堅持“一改帶九改”“九改促一改”，整體聯動，推進城鄉(xiāng)系統性改革。
第三，形成城鄉(xiāng)共管的部門協作機制。
第四，完善政府引導和市場導向機制。要完善市場導向機制，充分激發(fā)城鄉(xiāng)融合內生動力。特別是要加快破除要素市場化配置的體制機制障礙，充分發(fā)揮市場在城鄉(xiāng)要素資源配置中的決定性作用，以完善產權制度和要素市場化改革撬動城鄉(xiāng)融合發(fā)展全局，提高城鄉(xiāng)要素協同配置效率。在公共服務方面，要厘清政府和社會的權責邊界，強化政府基本公共服務兜底保障職責，促進基本公共服務優(yōu)質資源向農村覆蓋，加快補齊農村基本公共服務的軟硬件短板，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務差距。此外，還要支持市場主體和社會機構等提供多樣化、個性化的優(yōu)質公共服務，更好滿足城鄉(xiāng)居民對更高層次公共服務的需求。
第五，優(yōu)化激勵相容的權利責任機制。總的思路是建立中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制。適當加強中央政府、省級政府事權，提高中央政府、省級政府的財政支付比例。應積極探索在政府引導下工商資本與村集體合作共贏模式，促使工商資本、新型經營主體與小農戶形成緊密關聯，共享城鄉(xiāng)融合發(fā)展成果。
重點舉措。一是建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展執(zhí)行評估制度。出臺城鄉(xiāng)融合發(fā)展重大改革項目清單、城鄉(xiāng)融合發(fā)展指標體系等。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大改革項目清單旨在明確健全城鄉(xiāng)要素雙向流動機制、搭建城鄉(xiāng)產業(yè)協同發(fā)展平臺、城鄉(xiāng)公共服務優(yōu)質均衡、城鄉(xiāng)基礎設施一體化等重點改革事項。城鄉(xiāng)融合指標體系旨在明確要素融合、產業(yè)融合、公共服務融合、治理融合等可量化的具體目標。
二是加快形成縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。率先建立縣域要素雙向流動機制。加快建立縣域進城落戶農民在農村土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權“三權”有償退出機制，完善進城配套政策。構建農村土地制度參與性與市場化并重的平穩(wěn)改革推進機制，組建形式多樣的鄉(xiāng)村經營合作平臺，推動集體經營性建設用地、閑置宅基地、閑置農房的盤活利用和價值實現。加快建設覆蓋縣域的農村產權流轉交易體系，健全農村產權確權頒證、抵押登記、流轉交易、評估處置等配套制度，完善和拓展農村產權交易平臺生態(tài)、數字資源交易功能和風險防控機制。深化縣域主導產業(yè)培育行動，推動主導產業(yè)鏈式發(fā)展和集群化，打造縣域特色優(yōu)勢產業(yè)集群。開展縣鄉(xiāng)村公共服務一體化示范建設，構建縣域城鄉(xiāng)學校共同體、醫(yī)療衛(wèi)生服務共同體等。建設城鄉(xiāng)統一的社會保障體系，持續(xù)提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金標準，推動城鄉(xiāng)低保制度一體化，實現標準統一、待遇統一、管理統一。建立健全縣域城鄉(xiāng)基礎設施一體化投建運管機制，推進基礎設施網、智慧城市網、數字鄉(xiāng)村網等城鄉(xiāng)并網。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的審批、服務、執(zhí)法權力，推動治理重心下移。
三是以試驗區(qū)促進體制機制的創(chuàng)新與推廣。建立靈活的授權方式和高效的授權路徑。國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)涉及突破現有制度規(guī)定的重點改革事項，既可以采取“一事一議”的方式解決具體性問題，也可探索用“清單式批量報批”的方式解決系統性問題。建立清晰明確的容錯糾錯機制，不斷營造鼓勵基層改革創(chuàng)新的氛圍。通過科學劃定容錯底線、制定免責清單，給基層干部松綁，形成可持續(xù)的改革動力。
【 魏后凱：長安街讀書會成員、中國社會科學院農村發(fā)展研究所所長】
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