西漢元鼎六年（公元前111年），漢武帝外出巡視，當(dāng)他到達(dá)左邑縣桐鄉(xiāng)的時候，聽到了南越國被平定的消息，他非常高興，就把這里的縣名改為聞喜，這就是今天山西省聞喜縣的來歷。當(dāng)他到汲縣的新中鄉(xiāng)時，又聽到叛亂的頭目呂嘉被抓獲，就新設(shè)了一個縣，命名為獲嘉縣，就是今天河南省的獲嘉縣。
這兩個縣到今天已經(jīng)有二千一百多年的歷史了，比它們早的“縣”還有?！翱h”出現(xiàn)在戰(zhàn)國末年，秦朝估計已經(jīng)有幾百個縣，有人估計甚至可能有上千個縣。這些縣中間有一部分，兩千多年來沒有改過名，相當(dāng)穩(wěn)定，有的甚至連縣的治所也基本上沒有改變過。
再看縣的單位，也是比較穩(wěn)定的。西漢末年，也就是公元初，全國有一千五百多個縣級單位。到了今天，中國也不過二千八百多個縣級單位，而今天中國的領(lǐng)土比漢朝的疆域已經(jīng)擴(kuò)大了很多，人口是漢朝的二十多倍。
為什么縣級單位比較穩(wěn)定呢？因為它在行政區(qū)劃形成和發(fā)展的過程中，是最穩(wěn)定的一個因素，它是直接治理基層的，縣的大小，也就是縣的轄境，必須要與它的功能相適應(yīng)。而兩千多年來它的基本功能沒有太多的改變。在農(nóng)業(yè)社會，在交通條件不發(fā)達(dá)的情況下，它管理的范圍也不能太大，否則就管不了。如果人口增加，賦稅征收量增加，行政管理的事務(wù)也會相應(yīng)增加，就需要設(shè)置新的縣，或者將原來的縣拆分。反之，如果人口減少，賦稅征收量減少，考慮到行政管理的成本，就會將這樣的縣合并或者撤銷。所以縣的數(shù)量、縣的轄境，也是比較穩(wěn)定的。而“縣”這個政區(qū)單位的名稱也從來沒有變過，僅在特殊地區(qū)或少數(shù)民族聚居區(qū)才采用其他名稱。
為什么需要設(shè)立縣呢？在分封制的情況下，一個國，無論大小，它都是歸這個國的國君，也就是各級諸侯直接管理的，下面不用再分行政區(qū)劃。一般的諸侯，他管的范圍也不是很大，因為如果是個大的諸侯，他又會把他管的地方分封給小的諸侯，小的諸侯也會分給他的家臣。下一級對上一級并不承擔(dān)其他義務(wù)，一般就是納貢。諸侯對國君，以至于對最高的天子，也是只要逐級納貢。距離比較近的，就貢糧食、其他物資，還有供人力、服勞役、服兵役。所以上一級的諸侯或者國君并不具體管理下一級諸侯以及家臣的具體事務(wù)，不存在行政管轄的需求。分封以后，每一級諸侯封國對上一級承擔(dān)貢獻(xiàn)，如果距離比較近的，再承擔(dān)一定的勞務(wù)、兵力就可以了。
到了戰(zhàn)國時候，周天子和原來的制度對諸侯已經(jīng)沒有任何約束力了，諸侯之間相互兼并，大的諸侯不斷地把小的諸侯滅掉，大國不斷地把小國吞并掉。那些被兼并的小國的諸侯的土地成了自己的一部分，不再分封，國君得直接派人去管了。
這些地方一般都是在原來國土的邊緣，或者接近邊緣，所以被稱為“懸”，就是懸在中心區(qū)的邊緣。據(jù)說這就是“縣”的來歷，有“縣者，懸也”的說法。國君要專門派人去管理這些“懸”，這些地方就被稱為“縣”?？h是陸續(xù)增加的，當(dāng)出現(xiàn)不止一個時，就得在“縣”這個通用名稱前面再加上專名加以區(qū)別，就有了甲縣、乙縣、某縣的名稱，如漢武帝改名的聞喜縣和新設(shè)的獲嘉縣，改的或命名的是前面的專名，“縣”這個政區(qū)的通名是不改的?？h是分封制解體的產(chǎn)物，是一種新產(chǎn)生的行政區(qū)劃。
縣越設(shè)越多，都直屬國君，國君也管不過來。到了戰(zhàn)國后期，像秦國不斷大片地奪取別國的土地，甚至把整個國滅了，新增加的縣數(shù)成十上百，不可能都由國君直接管，所以就出現(xiàn)了管縣的上一級機(jī)構(gòu)——郡。到戰(zhàn)國后期，基本上形成行政區(qū)劃制度，基層一級設(shè)縣，縣上面設(shè)郡。但各國情況不同，差別很大，有的國內(nèi)只設(shè)了縣，還沒有郡一級，有的還沒有普遍設(shè)縣。
公元前221年，秦始皇統(tǒng)一六國以后，就把天下分為三十六個郡，通過郡管所屬的縣。后來不斷調(diào)整，有些郡原來管的地方太大，有的地方原來還沒有設(shè)立郡，經(jīng)過新設(shè)和擴(kuò)大調(diào)整，秦朝后期的郡大概有五十個。
我的老師譚其驤教授在1947年考證出秦朝有四十六個郡，但是他認(rèn)為南方有些地方一個郡的轄境太大，推測可能還有郡沒有留下史料。果然2002年在湖南里耶古城出土的秦簡中出現(xiàn)了洞庭郡和蒼梧郡的名稱，證明在這四十六個郡以外，至少還有兩個，甚至可能還有更多的郡，所以我們可以推斷秦朝末年有五十個左右的郡。
到了西漢，特別是經(jīng)過漢武帝的開疆拓土，疆域擴(kuò)大，郡的數(shù)量也增加了。在遼東、朝鮮設(shè)了四個郡，在河西走廊設(shè)了四個郡，在今天的越南設(shè)了三個郡，還有的原來一個郡管轄的范圍太大，被分為兩個郡，甚至三個郡，這樣就有了一百多個郡級單位。中央政府通過一百多個郡管理一千多個縣級單位。朝廷直接管理的范圍，西面的敦煌郡已經(jīng)到了今天甘肅的敦煌，南面的日南郡已經(jīng)到了今天越南的中部。朝廷直接管理一百余個郡，往往鞭長莫及、顧此失彼。
也是在漢武帝時期，出現(xiàn)了一種督察區(qū)。朝廷把除首都周圍的直屬郡以外的地區(qū)分成十三個督察區(qū)——刺史部，每個部派一名專人去巡視督察。時間長了，原來主要負(fù)責(zé)督察巡視的官員就演變成為上一級的地方官。一開始這些刺史沒有固定的治所，后來有了；開始他們只有直接向皇帝報告的權(quán)力，后來變成下面郡的報告都要通過他們轉(zhuǎn)達(dá)；督察區(qū)就演變成為郡的上一級的行政區(qū)。到了東漢后期，就形成了新的制度，縣的上面是郡，郡的上面是州，州的上面才是中央政府，這樣一種“州—郡—縣”的體制。
唐朝、宋朝都有類似“州”的一級機(jī)構(gòu)，它的功能介于監(jiān)察和行政之間。唐朝稱為“道”，偏重于監(jiān)察，全國分為十幾個道。宋朝稱為“路”，偏重于行政，全國分為二十幾個路。下面郡一級政區(qū)的名稱改稱“州”了，一部分重要的或有特殊意義的州改稱為“府”?？h的名稱一直沒有變過。形成“道、路—州（郡）、府—縣”這樣一種體制。
到了金朝后期，因為國內(nèi)經(jīng)常發(fā)生一些大的事件，又面臨蒙古入侵，朝廷認(rèn)為只派一位官員去很難解決問題，往往派出一批負(fù)責(zé)各個方面事務(wù)的官員一起去處理，等于就是從中央政府派出一個工作組這種形式。
等到蒙古人南下，在滅金朝的過程中，認(rèn)識到這個制度適合他們的需要。蒙古的中央機(jī)構(gòu)和后方基地在蒙古高原，而占據(jù)的地方越來越大，越來越遠(yuǎn)，不可能由中央機(jī)構(gòu)中書省直接管理，派一位官員去也管不了，所以就由中書省派出一批人，到地方上設(shè)置“行中書省”——中書省的工作組，全面負(fù)責(zé)一個很大區(qū)域的行政管理。比如元朝占領(lǐng)今新疆一帶后，就曾在那里設(shè)了一個阿力麻里行省。元朝建立后，就在全國設(shè)立十余個行省，如河南江北行省、江浙行省、云南行省等，形成“行省—州、府—縣”體制。
明朝沿襲了行省制度，只是將名稱改為承宣布政使司，但非正式場合和民間還是稱為行省。全國除北直隸（京師）和南直隸（南京）這“兩京”以外，劃分為十三個布政使司。清朝、民國繼續(xù)沿用行省制度，清朝統(tǒng)一改稱省，連首都北京所在政區(qū)也稱直隸省。
到了清朝，因為人口增加，賦稅征收量大，行政事務(wù)多，有些省的管轄范圍太大，就一分為二。如江南省（明朝的南直隸）分為江蘇、安徽，湖廣分為湖南、湖北，陜西分為陜西、甘肅，基本形成今天省的格局。在滿族的發(fā)祥地東北和其他少數(shù)民族地區(qū)，分別設(shè)置將軍衙門，相當(dāng)于省級政區(qū)，如東北設(shè)了奉天、吉林、黑龍江三個將軍轄區(qū)，新疆設(shè)了伊犁將軍，外蒙古設(shè)了烏里雅蘇臺將軍。西藏、青海由朝廷派駐大臣，內(nèi)蒙古六盟由朝廷理藩院管轄。在全國設(shè)省的范圍內(nèi)，基本的行政體系依然是“省—府—縣”。
富庶地區(qū)的縣盡管轄境并不大，但無論是戶口、征收賦稅的量，還是行政事務(wù)都比一般地區(qū)的縣多得多。明朝已經(jīng)出現(xiàn)同一城里設(shè)立兩個縣治的建置，清朝進(jìn)一步將一些發(fā)達(dá)的縣一分為二，江南的大多數(shù)縣都被拆分為兩個縣，如常熟縣分出昭文縣，武進(jìn)縣分出陽湖縣，華亭縣分出婁縣等。
兩千多年來行政區(qū)劃的變化證明，秦朝開創(chuàng)的郡縣制適合中央集權(quán)制的需要，符合中國的國情，盡管不同朝代對層級、名稱有所調(diào)整，但沒有本質(zhì)上的變化，沿用至今。
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