導(dǎo)讀
空間治理體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分，始終服務(wù)于不同階段的國(guó)家發(fā)展需求和地方實(shí)踐需要。伴隨著國(guó)內(nèi)國(guó)際的局勢(shì)變化和改革開放的不斷深化，空間治理的目標(biāo)、邏輯和手段都需要與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整與完善。面向“十五五”的新發(fā)展階段，如何落實(shí)中國(guó)式現(xiàn)代化目標(biāo)、推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展，成為空間治理體系改革的方向。
探尋改革開放以來(lái)發(fā)展規(guī)劃與空間治理互動(dòng)的脈絡(luò)，研判新時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新趨勢(shì)，探討“十五五”發(fā)展階段國(guó)土空間治理體系、治理能力改革創(chuàng)新的策略與要求，對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的命題可以給予更好地回答。
本文字?jǐn)?shù)：2983字
閱讀時(shí)間：9分鐘
作者 |王 凱
中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)，全國(guó)工程勘察設(shè)計(jì)大師
改革開放以來(lái)發(fā)展規(guī)劃的
脈絡(luò)及工作重心轉(zhuǎn)變
01
“六五”至“九五”計(jì)劃（1981-2000年）：
經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與空間治理初探
“六五”計(jì)劃是十一屆三中全會(huì)確立以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為綱后的第一個(gè)五年計(jì)劃，圍繞經(jīng)濟(jì)體制改革、市場(chǎng)開放等全新命題，“六五”描繪的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)渡的路徑，以及不同所有制混合的模式與要求。隨著“七五”“八五”“九五”計(jì)劃的逐步推進(jìn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置中的作用顯著增強(qiáng)，公有制主導(dǎo)下多種所有制共同發(fā)展的局面初見雛形。這一時(shí)期，空間治理的核心任務(wù)一方面是引導(dǎo)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展，另一方面是對(duì)市場(chǎng)行為提出約束管控條件。具體的實(shí)踐包括城市規(guī)劃制度的初步建立、以四個(gè)特區(qū)城市為代表的城市總體規(guī)劃編制、以上海虹橋開發(fā)區(qū)規(guī)劃為代表的控制性詳細(xì)規(guī)劃探索等，這些工作為之后的城鎮(zhèn)化奠定了必要的基礎(chǔ)。
02
“十五”至“十二五”規(guī)劃（2001-2015年）：
全球化背景下的空間治理新挑戰(zhàn)
新世紀(jì)伊始，我國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO），全面融入全球市場(chǎng)?！笆濉庇?jì)劃準(zhǔn)確把握全球經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)下的中國(guó)相對(duì)優(yōu)勢(shì)，確立了我國(guó)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和逐步升級(jí)的路徑；隨后的“十一五”規(guī)劃、“十二五”規(guī)劃又在產(chǎn)業(yè)升級(jí)路徑上強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展觀和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)要求，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展指標(biāo)。這一時(shí)期，空間治理的核心任務(wù)是推動(dòng)以“農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、外向型產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)”為特征的快速城鎮(zhèn)化。應(yīng)對(duì)城市間的競(jìng)爭(zhēng)，涌現(xiàn)了以廣州戰(zhàn)略為代表的城市戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)踐。應(yīng)對(duì)城市快速擴(kuò)張的需要，新城新區(qū)規(guī)劃在全國(guó)各地鋪開。應(yīng)對(duì)城市無(wú)序增長(zhǎng)所帶來(lái)的環(huán)境污染、交通擁堵、房?jī)r(jià)高企、設(shè)施不足等問題，城市規(guī)劃響應(yīng)中央提出的科學(xué)發(fā)展觀要求，在實(shí)踐中逐步關(guān)注區(qū)域協(xié)同發(fā)展、土地集約高效利用、歷史文化名城保護(hù)、生態(tài)城市建設(shè)等話題。
03
“十三五”至“十四五”規(guī)劃（2016年至今）：
經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的空間治理創(chuàng)新
在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，過(guò)去以要素投入、環(huán)境破壞為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式已經(jīng)難以為繼，加之國(guó)際地緣政治的劇烈變化，國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展承受著前所未有的轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、文化傳承、綠色發(fā)展等成為新常態(tài)下中國(guó)發(fā)展的關(guān)鍵議題?！笆濉币?guī)劃首次提出推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求，“十四五”規(guī)劃則繼續(xù)深化改革開放，強(qiáng)調(diào)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)。這一時(shí)期，空間治理的范疇拓展到全域全要素，治理的任務(wù)由發(fā)展主導(dǎo)轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌發(fā)展與安全，協(xié)同保護(hù)、修復(fù)、開發(fā)、利用，推動(dòng)形成主體功能約束有效、國(guó)土開發(fā)有序的空間發(fā)展格局。以資源環(huán)境的量化管控為主線，治理模式強(qiáng)調(diào)自上而下的約束指標(biāo)分解；以嚴(yán)守底線邊界為主線，治理模式強(qiáng)調(diào)“雙評(píng)價(jià)”下的“三區(qū)三線”劃定。
新時(shí)代空間治理與高質(zhì)量發(fā)展的新趨勢(shì)
人口總量達(dá)峰與結(jié)構(gòu)變化。隨著人口結(jié)構(gòu)的深層次變化，以及中等收入群體的持續(xù)增長(zhǎng)，社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一變化要求城市提供更加多元化和個(gè)性化的空間產(chǎn)品，以滿足人民從“有沒有”走向“好不好”的空間供給側(cè)改革。
城鎮(zhèn)化步入快速發(fā)展中后期。中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到66.16%，并進(jìn)入速率放緩的常態(tài)化階段，過(guò)去對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程的關(guān)注已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)向?qū)Τ擎?zhèn)化質(zhì)量的關(guān)注，一方面需要解決住房、社區(qū)治理、城市功能完善等人民群眾身邊的“急難愁盼”問題；另一方面也要去查找影響城市競(jìng)爭(zhēng)力、承載力和可持續(xù)發(fā)展的短板弱項(xiàng)，縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化和常住人口城鎮(zhèn)化的差距，推進(jìn)城市更新行動(dòng)，優(yōu)化城市空間布局，提升城市功能品質(zhì)。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式亟待創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。傳統(tǒng)三駕馬車動(dòng)力減弱，資本化速率放緩，土地?cái)U(kuò)張需求降低，土地財(cái)政與房地產(chǎn)發(fā)展模式難以為繼，亟需探索創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的資本循環(huán)新模式。新質(zhì)生產(chǎn)力以科技創(chuàng)新為引擎、以新產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、以產(chǎn)業(yè)升級(jí)為方向、以提升核心競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)，融合人工智能、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)，更強(qiáng)調(diào)內(nèi)在的發(fā)展質(zhì)量。通過(guò)整合科技創(chuàng)新資源，引領(lǐng)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
資源環(huán)境緊約束倒逼模式轉(zhuǎn)型。資源環(huán)境約束趨緊，水土能礦資源低效粗放使用的時(shí)代結(jié)束，要求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境消耗的逐步脫鉤。推動(dòng)綠色低碳發(fā)展、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)已成為空間治理的必然選擇。通過(guò)優(yōu)化資源配置、提高資源利用效率及加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等措施，構(gòu)建綠色、低碳、循環(huán)、可持續(xù)的發(fā)展體系。
氣候變化要求建設(shè)韌性安全城市。全球氣候變暖導(dǎo)致極端天氣事件頻發(fā)，對(duì)城市的防災(zāi)減災(zāi)能力提出更高要求?？臻g治理需充分考慮氣候變化因素，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，提高城市的韌性和適應(yīng)性。通過(guò)科學(xué)規(guī)劃、精細(xì)管理及智能預(yù)警等手段確保城市在面對(duì)極端天氣時(shí)能夠迅速響應(yīng)、有效應(yīng)對(duì)。
新時(shí)代城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)
高質(zhì)量發(fā)展的策略
為實(shí)現(xiàn)“十五五”國(guó)土空間治理的目標(biāo)，需要對(duì)現(xiàn)有的治理策略進(jìn)行調(diào)整與完善。具體而言，提出以下四個(gè)方面建議。
1
創(chuàng)造多元空間價(jià)值：
從創(chuàng)造單一經(jīng)濟(jì)價(jià)值轉(zhuǎn)向文化、生態(tài)、服務(wù)、創(chuàng)新、制度等多元價(jià)值的綜合提升。一是加強(qiáng)文化傳承與弘揚(yáng)，以文化激活城市的活力；二是保護(hù)山水林田湖草沙，推動(dòng)自然產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)；三是提升服務(wù)品質(zhì)，促進(jìn)消費(fèi)模式從單一化、基本型消費(fèi)轉(zhuǎn)向多元化、改善型消費(fèi)；四是推動(dòng)創(chuàng)新引領(lǐng)，促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵性技術(shù)突破，進(jìn)而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)；五是加強(qiáng)制度建設(shè)，通過(guò)制度創(chuàng)新，推動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力、上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、國(guó)家治理和社會(huì)發(fā)展更好相適應(yīng)。
2
構(gòu)建多元共治體系：
從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多主體共同發(fā)力、多方協(xié)調(diào)的治理模式。在存量空間的提質(zhì)改造過(guò)程中，調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等主體的主動(dòng)性、積極性，實(shí)現(xiàn)共建、共治、共享。通過(guò)政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的方式，推動(dòng)國(guó)土空間開發(fā)利用的現(xiàn)代化進(jìn)程。
3
完善空間規(guī)劃邏輯：
將“自上而下”的指標(biāo)分解與“自下而上”的訴求反饋相結(jié)合，增強(qiáng)基層單元的主動(dòng)性與參與度，形成更加合理的空間規(guī)劃。確保規(guī)劃既符合上級(jí)政策導(dǎo)向，又貼近地方實(shí)際需求。從人民美好生活需要出發(fā)，改善人居環(huán)境。
4
豐富用途管制手段：
倡導(dǎo)土地從單一功能向多元化、時(shí)段性功能的轉(zhuǎn)型。這既包括了在空間上實(shí)現(xiàn)垂直或水平的混合功能布局，也涵蓋了在24小時(shí)周期內(nèi)，根據(jù)不同時(shí)段需求靈活調(diào)整使用功能，從而最大化提高土地利用效率，促進(jìn)集約型、內(nèi)涵式增長(zhǎng)，推動(dòng)土地資源的優(yōu)化配置和高效利用。
結(jié) 論
國(guó)土空間治理是支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基石，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)?！笆逦濉逼陂g，必須堅(jiān)持高水平保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展并重，通過(guò)創(chuàng)造多元空間價(jià)值、構(gòu)建多元共治體系、完善空間規(guī)劃邏輯、豐富用途管制手段等策略，構(gòu)建更加科學(xué)、高效、和諧的國(guó)土空間治理體系。這不僅是為了應(yīng)對(duì)當(dāng)前的挑戰(zhàn)，更是為了長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，為人民群眾營(yíng)造更加宜居、韌性、智慧的城市人居環(huán)境，助力中國(guó)邁向現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)之列。
本文來(lái)源：cityif，原文發(fā)表于《北京規(guī)劃建設(shè)》雜志2025年第1期。
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