導(dǎo)讀
國土空間規(guī)劃的兩個基本行為類型表現(xiàn)為土地用途的分類和分區(qū)。基于給定的土地用途分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分區(qū)是具體的規(guī)劃實(shí)踐，究其根本，規(guī)劃用途分區(qū)所參照的土地用途分類標(biāo)準(zhǔn)本身則是從基于分類方法的現(xiàn)狀調(diào)查獲得，因此，土地分類與分區(qū)的邏輯關(guān)系很容易混淆，厘清土地分類與分區(qū)的工作關(guān)系具有重大的理論意義。本文借助語言分析方法，以土地用途術(shù)語和及其分類和分區(qū)兩種基本規(guī)劃行為為研究對象，對土地用途概念進(jìn)行梳理澄清，對分類和分區(qū)進(jìn)行語言學(xué)解釋，理清土地用途分類與分區(qū)的運(yùn)作邏輯，指出兩者分別回應(yīng)的是土地使用“是（be）什么”和“應(yīng)是（shall be）什么”的命題，提出建立分類標(biāo)準(zhǔn)和分區(qū)規(guī)則的建議，為土地分類作為國土空間用途管制的法律工具奠定理論基礎(chǔ)。
本文字?jǐn)?shù)：7507字
閱讀時間：23分鐘
作者 | 蘇章娜、周劍云
華南理工大學(xué)建筑學(xué)院
關(guān)鍵詞
土地用途、用地分類、分區(qū)、規(guī)劃語言學(xué)
土地用途是規(guī)劃的關(guān)鍵內(nèi)容，是用途管制中的一套關(guān)鍵術(shù)語，無論是在土地用途管制范疇、城鄉(xiāng)規(guī)劃范疇、還是當(dāng)今的國土空間規(guī)劃時期，它都是用途管制的核心工具手段：《土地管理法》規(guī)定土地用途管制制度“編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途”；《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城市規(guī)劃編制辦法》規(guī)定總規(guī)包含用地布局這一重要內(nèi)容，控規(guī)“對具體地塊的土地利用和建設(shè)提出控制指標(biāo)”；《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》指出國土空間保護(hù)制度“以統(tǒng)一用途管制為手段”。它是認(rèn)識和描述土地利用現(xiàn)狀的普遍性科學(xué)工具，也是表達(dá)規(guī)劃愿景、規(guī)制開發(fā)行為的專業(yè)語言。
針對土地用途這一對象，國土空間規(guī)劃的兩個基本行為類型表現(xiàn)為土地用途的分類和分區(qū)。土地用途分類作用于土地現(xiàn)狀的調(diào)查，是一般的研究行為，而土地用途分區(qū)作用于規(guī)劃愿景的表達(dá)，是規(guī)制行為。然而實(shí)踐中分類和分區(qū)在工作邏輯上存在很大程度的混淆，長久以來分類與分區(qū)往往采用同一套土地用途分類標(biāo)準(zhǔn)，如《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GB50137-2011）》中規(guī)定用地標(biāo)準(zhǔn)適用于規(guī)劃“編制、用地統(tǒng)計(jì)和用地管理工作”，《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》中規(guī)定國土空間用地用海分類作為“統(tǒng)一國土調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和規(guī)劃分類標(biāo)準(zhǔn)”。國土空間用途管制很大程度上借鑒和延續(xù)了過去土地管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃的土地用途分類工具的范式，這一混淆也從過去的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃時期延續(xù)至當(dāng)下的國土空間規(guī)劃時期，成為了一個規(guī)劃行為邏輯的根本性問題。國內(nèi)外已有學(xué)者借助規(guī)劃語言學(xué)提出土地利用描述模式與規(guī)定模式的區(qū)分（A.Z.Guttenberg，1965；戚冬瑾，2015）[1-2]，但兩者具體應(yīng)如何運(yùn)作以發(fā)揮各自角色，仍有待探討。
“十四五”規(guī)劃提出深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，其中要求“提升城市品質(zhì)，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式”?；煜诸惻c分區(qū)的舊的管制方法適應(yīng)的是機(jī)械增長的舊城鎮(zhèn)化模式，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的新目標(biāo)需要科學(xué)的管制工具，而管制需要清晰的理論解釋和理論支撐。厘清分類與分區(qū)的混淆須回答一個問題：土地用途的規(guī)劃行為遵循什么樣的邏輯和原則？本文以土地用途這一術(shù)語和土地用途分類和分區(qū)兩種基本規(guī)劃行為為研究對象，對土地用途術(shù)語的概念進(jìn)行綜述和分析，借助語言哲學(xué)中的邏輯分析方法對分類和分區(qū)進(jìn)行語言學(xué)解釋，目的是從理論層面澄清土地用途概念，理清土地用途分類與分區(qū)行為的基本邏輯和準(zhǔn)則，以期為土地分類作為國土空間用途管制的法律工具奠定理論基礎(chǔ)。
#1
土地用途的概念辨析
1.1 “l(fā)and use”的概念綜述
“土地用途”是城市規(guī)劃語言中的一個關(guān)鍵術(shù)語，但它的含義越來越模糊[3]。在土地用途管制、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土空間用途管制相關(guān)的學(xué)術(shù)和實(shí)踐語境中，“土地用途”和“土地利用”常有混用的情況，也都可以譯為“l(fā)and use”，但兩者在詞性和內(nèi)涵上實(shí)際存在細(xì)微差別。新華字典中， “用途”指應(yīng)用的方面或范圍；“利用”指①使事物或人發(fā)揮效能，或②用手段使人或事物為自己服務(wù)；“使用”表示使人員、器物、資金等為某種目的服務(wù)。牛津詞典中use含名詞和動詞兩種詞性，作為動詞的use可表示：①出于某種目的，利用某物做某事，即“利用/使用”；②消耗。作為名詞的use可表示：①動名詞，利用/使用的過程/動作/行為/狀態(tài)；②用途/功能/活動，表示被使用的目的/方式；③使用權(quán)，使用某物的能力。在規(guī)劃和用途管制中的“use”為名詞詞性，作為名詞的“use”指代人類的活動，作為動名詞的“use”指代對空間進(jìn)行利用的過程，是一個目標(biāo)導(dǎo)向的行為。
部分學(xué)者區(qū)分了“l(fā)and use”這兩方面的涵義。陳利根（2000）[4]早期提出土地用途只是一種靜態(tài)的描述，不能表現(xiàn)長期的動態(tài)變化。楊惠（2010）[5]進(jìn)一步辨析了兩者的區(qū)別：土地用途是土地利用的外在表現(xiàn)形式，是土地利用的人類活動在特定時空下的結(jié)果；土地用途一經(jīng)立法、規(guī)劃等方式所確定，將對土地利用起到方向上的引導(dǎo)或范圍上的限制作用；土地用途只是一種靜態(tài)的描述，而土地利用則是一個長期的動態(tài)變化過程。
依據(jù)這一辨析，“l(fā)and use”的兩種詞性可以指向兩方面的涵義。名詞性的“l(fā)and use”，在詞性和內(nèi)涵上譯作“土地用途”較為貼切，它呈現(xiàn)了土地的靜態(tài)使用，表示一種土地的外在呈現(xiàn)形式，是對土地某一時刻的人類活動的客觀呈現(xiàn)；動名詞性質(zhì)的“l(fā)and use”， 在詞性和內(nèi)涵上更貼近“土地利用”，反映一組作用于土地的動態(tài)過程和行動，是一個有目的導(dǎo)向的行為過程。
由于詞語的混用，要理清學(xué)者們所談的“用途”或“利用”究竟指向什么，并不能單看所使用的詞匯，須從所表達(dá)的概念內(nèi)涵進(jìn)行辨析。一部分概念解釋更傾向于反映靜態(tài)的、名詞性質(zhì)的“土地用途”這一面：如 “城市土地使用反映的是人及其群體在城市土地上所從事的活動”（孫施文，2007）[6]，這一解釋將其歸結(jié)為樸素、可感知的人類活動； “土地用途是指人類為滿足自身的需要 , 在一定時段和空間內(nèi)對土地進(jìn)行的有目的、有意識的活動過程所表現(xiàn)的土地特征”（劉岸東，2005）[7]，這一解釋將其歸結(jié)為“土地特征”。一部分概念解釋更傾向于反映動態(tài)的、動名詞性的“土地利用”這一面：如“土地利用是人們根據(jù)土地資源固有屬性和功能特征，對其進(jìn)行開發(fā)、使用、改善和保護(hù)等活動的總稱” （隋春花，1998）[8]，這一解釋將其歸結(jié)為作用于土地的一系列行動；“土地用途是國家土地利用總體規(guī)劃所確認(rèn)的土地利用方式或結(jié)果” （楊惠，2010）[5]，這一解釋將其歸結(jié)為規(guī)劃行動的成果。另一部分概念解釋則意識到這兩方面內(nèi)涵：如陳利根（2000）[4]認(rèn)為“土地用途是人們?yōu)榱藵M足自身的需要根據(jù)土地的特性功能所確定的土地利用方式或類型，是土地地表形態(tài)自然附著物與勞動力和資本投入于地表的綜合表現(xiàn)”；程燁（2001）[10]認(rèn)為“土地利用是人類活動目的清晰的生產(chǎn)生活的行為”，同時也指出“土地的適宜性用途、規(guī)劃用途、實(shí)際用途等各類用途反映了人類對土地利用的價值觀念和決策”；戚冬瑾（2015）[2]區(qū)分了描述性、評價性、規(guī)定性的土地利用。
學(xué)術(shù)語境中“土地用途”與“土地利用”的細(xì)微差別反映了“l(fā)and use”的兩面：它既能作為名詞描述某一時刻下土地上人類活動的一種狀態(tài)，也能作為動名詞表示規(guī)劃管理過程中的一組行動。前文所述的土地用途的分類與分區(qū)行為的混淆來源于這種多詞性導(dǎo)致的多義。
1.2 “土地用途”是“土地利用”的前提與基礎(chǔ)
如前所述，“l(fā)and use”包含名詞與動名詞兩種方面含義。在兩者的關(guān)系方面，名詞性的“土地用途”是動詞性的“土地利用”的前提基礎(chǔ)，主要原因有三：土地用途是土地利用的對象；必須先有對土地用途的認(rèn)識，才可能出現(xiàn)土地利用的意識；名詞性的use為動詞性use的表達(dá)基礎(chǔ)，由于“土地用途是土地利用的外在表現(xiàn)形式”，“土地利用”的行為和愿景最終需要由作為書面語言土地用途進(jìn)行具象化并固定下來。
這一名詞性的“土地用途”，是行動對象、認(rèn)識基礎(chǔ)、表達(dá)基礎(chǔ)，它實(shí)際上是通過對土地上人類活動的種種現(xiàn)象“分類命名”，使得土地用途這一概念出場。在沒有土地用途的概念及其 “分類命名集”組成的土地用途術(shù)語之前，人類對土地的感知保留了最樸素和最真實(shí)的視覺信息，這些信息只是一系列零散的現(xiàn)象，由此獲得的認(rèn)識是零碎、孤立的。過多的信息導(dǎo)致認(rèn)識、處理、應(yīng)用這些信息的效率的低下；脫離了這一組術(shù)語，我們很難建立對土地用途這一概念的認(rèn)知。
“土地用途”這一名詞性概念術(shù)語提供了另外一種知覺模式，把有相似特征的東西放在一類，形成一種“分類命名集”[11]。土地用途現(xiàn)象經(jīng)過抽象形成分類，將零散的信息聯(lián)系起來，由此才形成了認(rèn)識。當(dāng)我們在用途管制中談?wù)摗傲值亍睍r，它并非指眼前這一片被樹林覆蓋的土地，而是指有這一類特征的抽象的空間概念。詞所指示的不是事物本身，而是觀念的標(biāo)記[12]。在認(rèn)識到這個術(shù)語之后，它才幫助人類認(rèn)識了客觀的外部世界，建立起對土地的各種利用形態(tài)的認(rèn)識，幫助我們作出有組織的土地利用的行為。同時術(shù)語構(gòu)建的這些認(rèn)識又回過頭來塑造了我們對土地的思維方式。
這一“分類命名集”是土地用途的呈現(xiàn)方式，使得土地用途這一概念顯形。它既是認(rèn)識世界和改造世界的工具，反過來又作為一層認(rèn)知的“濾鏡”影響了我們對世界的思考方式，我們以土地用途分類的認(rèn)知框架思考用途。這一“分類命名集”即廣義的土地用途分類。
#2
土地用途分類與分區(qū)的過程
人類從客觀外部世界接收刺激（stimulus）獲得知覺，并作出相應(yīng)的反應(yīng)（response），這是人類行為的兩個基本階段。語言是人類行動的象征性替代物，在語言層面上，與人類行為刺激與反應(yīng)兩個階段相對應(yīng)的，是指稱（reference）和表達(dá)（gesture）這兩種基本的語言行為[13]。指稱行為作用于知覺階段，發(fā)揮的是語言的指代功能和所指性價值；表達(dá)行為作用于反應(yīng)階段，發(fā)揮的是語言的指導(dǎo)功能和規(guī)范性價值。
規(guī)劃功能與語言功能具有同構(gòu)關(guān)系[14]。規(guī)劃的調(diào)查和干預(yù)/操作階段實(shí)際上就是人類對土地這一外部對象進(jìn)行知覺并作出反應(yīng)的過程，在這兩個階段中，土地用途管制行動包括兩種抽象的基本行為：分類和分區(qū)。分類作用于土地認(rèn)識和調(diào)查階段，用于描述空間；分區(qū)作用于規(guī)劃愿景表達(dá)階段，用于規(guī)范和管理。
圖 1 語言行為與規(guī)劃行為的同構(gòu)關(guān)系（作者自繪）
分類本身是一種概括性的知識體系，旨在科學(xué)地呈現(xiàn)土地用途的現(xiàn)狀構(gòu)成，是科學(xué)導(dǎo)向的一般的研究行為。分區(qū)則是一種具體的干預(yù)行為，旨在勾勒未來土地用途的一系列可能性圖景，是目的導(dǎo)向的規(guī)制行為。兩者面向不同的目的，遵循不同的工作邏輯。
2.1 分類的過程：由具體到抽象
分類的過程是人類對土地用途建立認(rèn)識的過程，也是一個樸素的現(xiàn)狀調(diào)查和描述的過程。分類始于對現(xiàn)狀的觀察，人眼看到一片土地，識別出土地上的覆蓋、活動、功能等特征的同時勾勒出這一特征的邊界，將這一特征歸納為一類土地用途，進(jìn)行命名，建立一種土地用途分類，由此建立對土地用途的認(rèn)識。每一個分類就是一個符號，在現(xiàn)實(shí)中有真實(shí)存在的若干塊空間作為對應(yīng)。這個分類系統(tǒng)形成一個抽象的和最宏觀的土地用途結(jié)構(gòu)。針對某一地區(qū)的全面的土地調(diào)查僅僅只能覆蓋該地區(qū)所擁有的土地用途類型，要形成一張全面的土地用途類型表格需要對更廣闊區(qū)域的調(diào)查，沒有出現(xiàn)在調(diào)查區(qū)域或我們尚未探索和認(rèn)識到的用途則不會出現(xiàn)在這張用途分類表中。分類體系表格建立起來后即可直接投入到對其他未探索區(qū)域的描述，而當(dāng)新類型出現(xiàn)時，則重新循環(huán)回到分類的起點(diǎn)，進(jìn)行識別、歸納、命名、創(chuàng)設(shè)新分類。
分類所“分”得的結(jié)果是“類”，是一個抽象建構(gòu)出來的對象。它是一個抽象的過程，經(jīng)歷了從現(xiàn)實(shí)到符號、從具體到抽象、從意義到形式、從所指到能指的過程。
2.2 分區(qū)的過程：由抽象到具體
分區(qū)則經(jīng)歷了一個相反的過程，它對應(yīng)土地用途規(guī)劃的過程。分區(qū)需要對空間進(jìn)行劃分，這種劃分并非隨意，而是需要從規(guī)劃的目的出發(fā)、基于已建立的土地用途認(rèn)知以及分類標(biāo)準(zhǔn)。對土地用途進(jìn)行規(guī)劃時，并非完全基于土地上已有的特征去做規(guī)劃的，而是以現(xiàn)狀調(diào)研的得到的一系列用途類作為空間表達(dá)的基礎(chǔ)，將城市發(fā)展的愿景轉(zhuǎn)化為用途分類符號的形式、投射到劃設(shè)好的區(qū)域中，形成新的分區(qū)，這個分區(qū)未來承載相應(yīng)的地表形態(tài)和人類活動。規(guī)劃表達(dá)的內(nèi)容往往被認(rèn)為是我們主觀的創(chuàng)造，實(shí)際上那些新構(gòu)想的用途分區(qū)是現(xiàn)狀存在的某一片空間或景觀在規(guī)劃區(qū)里的再現(xiàn)。這也被稱之為土地使用的愿望，本質(zhì)上是將現(xiàn)有的用途按照其覆蓋、活動或功能等特征，劃為區(qū)域、進(jìn)行命名后，在另一個空間中的剪貼、再現(xiàn)。
分區(qū)所“分”得的結(jié)果是“區(qū)”，最終投射于實(shí)體空間。同用途調(diào)查的過程相比，用途規(guī)劃經(jīng)歷了一個相反的過程，經(jīng)歷了從符號到現(xiàn)實(shí)、從抽象到具體、從形式到意義、從能指到所指的過程。
2.3 分區(qū)基于分類而不止于分類
在調(diào)查與規(guī)劃的過程中，分類和分區(qū)遵循了兩種不同的方法：一種是根據(jù)已有的現(xiàn)狀，對空間分區(qū)域抽象獲得一種分類；一種是根據(jù)調(diào)研獲得的分類投射為分區(qū)。現(xiàn)狀調(diào)研建立了一張土地用途表格；規(guī)劃的時候，以調(diào)研得到的這張表格為基礎(chǔ)，將土地用途投射至規(guī)劃的土地上。這是傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃的最基本的過程。
然而分區(qū)并非完全脫胎自分類。分類是分區(qū)的認(rèn)知和表達(dá)基礎(chǔ)，但分類表達(dá)的是名詞性的靜態(tài)的“l(fā)and use（土地用途）”，分區(qū)表達(dá)的是動名詞性的動態(tài)的“l(fā)and use（土地利用）”，表達(dá)內(nèi)容上的不同決定了兩者邏輯上的本質(zhì)不同的，分區(qū)需表達(dá)的是比分類更復(fù)雜的內(nèi)容。分區(qū)基于分類，又不止于分類，以語言學(xué)的分析方法拆解它們所表達(dá)的內(nèi)容可探知其邏輯和本質(zhì)。
#3
分類和分區(qū)的語言學(xué)解釋
語言中的名詞對應(yīng)世界中的實(shí)體，語言中的謂語對應(yīng)世界中實(shí)體間的關(guān)系，語言像圖畫一樣反映世界的情況。名詞的意義來源于所指實(shí)體，謂詞的意義則來源于實(shí)體之間的邏輯關(guān)系，它們構(gòu)成的語句命題就是事實(shí)的“邏輯構(gòu)象”[12]。分區(qū)與分類共同構(gòu)成了一種土地利用語法，它們分別對應(yīng)于普通語言的名詞和動詞：分類在土地利用語法中扮演名詞性角色，分區(qū)在土地利用語法中扮演動詞性角色。對兩者進(jìn)行語言學(xué)分析，即對這兩種規(guī)劃行為的邏輯進(jìn)行拆解。
分類對土地用途進(jìn)行描述和科學(xué)呈現(xiàn)，只需忠實(shí)并且高效地反映土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)，遵循的是陳述、判斷的句式，如“濱江某土地是商業(yè)用途”，表達(dá)的是某塊土地、某種土地用途以及它們之間的關(guān)聯(lián)。因而分類行為的語法構(gòu)成要素可以簡化為：空間A、用途類B和謂語“是（be）”，謂語為“是”是由于兩者之間的關(guān)系為簡單直接的陳述關(guān)系。其基本句式可以簡化為如下符號公式：“空間A是用途類B”。
分類的命題為“土地是什么”，謂語為“是（be）”，屬事實(shí)領(lǐng)域，探討的是現(xiàn)實(shí)現(xiàn)象的規(guī)律性問題，通過歸納這一推理方法，從個別到一般，得到對土地的結(jié)構(gòu)性認(rèn)識。謂語“是”決定了分類的命題須是明確的，不能是模棱兩可的表達(dá)，例如一塊兼容了商務(wù)和娛樂的土地，表達(dá)為“既是商業(yè)用地又是居住用地”是模糊的，表達(dá)為“白天時段為商務(wù)，晚上時段為娛樂”或“底層為娛樂，其余樓層為商務(wù)”則是相對清晰的。模糊性將消解調(diào)查乃至后續(xù)規(guī)劃本身的可靠性，分類也將失去意義，因而這一領(lǐng)域需要的是建立科學(xué)、統(tǒng)一的描述標(biāo)準(zhǔn)，作為一般和共同的規(guī)劃調(diào)查基礎(chǔ)。
分區(qū)則表示對土地的祈使、命令、敦促、規(guī)定。未來土地用途并不局限于一種狀態(tài)，而是一種愿景，分區(qū)需滿足管制和規(guī)劃的不確定性，容納未來一段時間內(nèi)土地用途的一系列可能性，描繪的是動態(tài)過程的“利用”而非單一靜態(tài)狀態(tài)的“用途”，例如“中軸線上的01號分區(qū)準(zhǔn)入商業(yè)、娛樂和辦公用途”。因而分區(qū)的語法構(gòu)成要素可以簡化為：空間A、用途B和謂語（shall be）。謂語（shall be）既表達(dá)了規(guī)定性又容納了可能性，具體可以是“準(zhǔn)入”、“審批后準(zhǔn)入”、“禁止”等?；揪涫胶喕癁槿缦路柟剑?“空間A應(yīng)為用途B”。
分區(qū)的命題為“土地應(yīng)是什么”，屬價值領(lǐng)域，價值判斷取決于規(guī)劃的價值取向、規(guī)劃者的個人價值選擇。不同于分類，分區(qū)需要的是有限度的確定性而非絕對的確定性，是在不損害分區(qū)定位和用途不互相妨害的等的前提下容納發(fā)展的可能性。例如當(dāng)我們在規(guī)劃中建立一塊MO用地，往往并非是為了在未來確鑿無疑地獲得一塊 “三層廠房的研發(fā)用途”土地，而是為了吸引和容納一系列可能激發(fā)創(chuàng)新的新型產(chǎn)業(yè)開發(fā)。因而分區(qū)需要的并非制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或僅僅照搬分類標(biāo)準(zhǔn)，而需要在分類所建立的認(rèn)識基礎(chǔ)上建立一套目標(biāo)跟現(xiàn)狀之間聯(lián)系的規(guī)則，將價值判斷限制在一定的合理范圍下，起到規(guī)范性作用。
#4
結(jié)論與展望
土地用途是規(guī)劃的關(guān)鍵內(nèi)容，是用途管制中的一套關(guān)鍵術(shù)語，土地用途的分類和分區(qū)是國土空間規(guī)劃的兩個基本行為類型，厘清土地分類與分區(qū)的工作關(guān)系具有重大的理論意義。本文辨析了土地用途術(shù)語的概念，區(qū)分了“l(fā)and use”作為名詞的“土地用途”以及作為動名詞的“土地利用”兩方面的含義， 作為名詞它描述某一時刻下土地上人類活動的一種狀態(tài)，作為動名詞它表示規(guī)劃管理過程中的一組行動?！巴恋赜猛尽钡母拍钭鳛閷ο蟆⒄J(rèn)知基礎(chǔ)及表達(dá)基礎(chǔ)，是“土地利用”的前提。這兩種詞性指向規(guī)劃的兩個最基本的使用領(lǐng)域——現(xiàn)狀調(diào)查和規(guī)制管理。
規(guī)劃功能與語言功能的同構(gòu)，語言的指稱和表達(dá)分別在人類行為的刺激和反應(yīng)階段發(fā)揮作用，規(guī)劃的兩項(xiàng)最基本的工作——分類和分區(qū)，也分別作用于規(guī)劃的現(xiàn)狀調(diào)查和規(guī)制管理階段。分類行為是將具體的土地利用現(xiàn)象歸納為抽象的類，獲得對土地的認(rèn)識，分區(qū)行為是將抽象的類投射至具體的空間，獲得用于管制的空間分區(qū)。傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃中分區(qū)直接以調(diào)查所得的分類為基礎(chǔ)進(jìn)行用途的安排，是對分類與分區(qū)邏輯的混淆。
借助語言分析方法對分類和分區(qū)的本質(zhì)命題進(jìn)行拆解分析后發(fā)現(xiàn)，發(fā)揮描述性和研究性語言功能的分類行為實(shí)際上回答的是“土地是什么”這一問題，需要建立的是一套科學(xué)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；發(fā)揮規(guī)制性語言功能的分區(qū)行為實(shí)際上回答的是“土地應(yīng)是什么”這一問題，需要建立的并非統(tǒng)一性的標(biāo)準(zhǔn)，而是一套聯(lián)系目標(biāo)與現(xiàn)狀的規(guī)則。
對當(dāng)前的用途管制而言，如何分別建立分類標(biāo)準(zhǔn)與分區(qū)規(guī)則是制度建設(shè)的關(guān)鍵。目前國土空間規(guī)劃已出臺用于調(diào)查的“三調(diào)分類”和用于規(guī)劃的用地用海分類，并在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式； 在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，按照主導(dǎo)用途分區(qū)實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式，這些都是對分類標(biāo)準(zhǔn)和分區(qū)規(guī)則的建立的積極探索。然而調(diào)查分類與規(guī)劃分類仍很大程度上繼承、共享了過去的分類標(biāo)準(zhǔn)；“分區(qū)準(zhǔn)入”回應(yīng)了分區(qū)“應(yīng)是什么”的命題，但仍不足以處理分區(qū)行為中用途與用途、用途與分區(qū)之間復(fù)雜的關(guān)系。舊的分類與新的分類分區(qū)如何銜接、用于調(diào)查的分類與用于規(guī)劃的用地用海分類是什么關(guān)系，在實(shí)踐中仍有待梳理。分類的需求是建立科學(xué)的分類標(biāo)準(zhǔn)，使得各類用途的所指明確、能全面覆蓋客觀世界中的現(xiàn)象、且無交疊混淆，以利于調(diào)查統(tǒng)計(jì)，這一問題已有部分學(xué)者提出以多維土地利用分類系統(tǒng)作為一個科學(xué)的分類框架（A.Z.Guttenberg，1959；戚冬瑾，2014,2015,2017）[2-3,15-16]，然而如何從分類跨越至分區(qū)、分區(qū)的規(guī)則如何設(shè)計(jì)以滿足復(fù)雜的管制需求，這一方面仍有待探索。從現(xiàn)實(shí)中獲得的分類具體如何支撐分區(qū)的建立、分區(qū)自身具體的管制需要如何拆解分析，未來仍可繼續(xù)利用語言學(xué)分析方法做這方面的深入探討。
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*本文為2024中國城市規(guī)劃年會論文
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