作者|中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)

責(zé)編|薛應(yīng)軍

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黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義、保證黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的戰(zhàn)略和全局高度，定位法治、布局法治、厲行法治，將立法工作作為全面依法治國(guó)的基礎(chǔ)性工作，堅(jiān)持以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治，統(tǒng)一多層次立法體制不斷完善，形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。立法體制機(jī)制改革實(shí)現(xiàn)由局部探索到系統(tǒng)集成與全面深化轉(zhuǎn)變，取得一系列順應(yīng)時(shí)代發(fā)展、回應(yīng)人民需求的重大成就。

健全立法體制機(jī)制是深化立法領(lǐng)域改革的樞紐工程和科學(xué)立法的關(guān)鍵要素。當(dāng)前，立法研究工作貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)精神的一項(xiàng)重要任務(wù)，就是系統(tǒng)總結(jié)黨的十八大以來的成效經(jīng)驗(yàn)，精準(zhǔn)把握新的挑戰(zhàn)，提出立法體制機(jī)制進(jìn)一步改革創(chuàng)新、加強(qiáng)立法工作隊(duì)伍建設(shè)與人才培養(yǎng)的思路建議，推動(dòng)構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、整體協(xié)同、運(yùn)行高效的立法制度體系，充分發(fā)揮立法對(duì)整個(gè)法治系統(tǒng)的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)支撐。

健全立法體制機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)

新興領(lǐng)域立法面臨新挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記指出：“要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，健全國(guó)家治理急需、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要必備、維護(hù)國(guó)家安全所急的法律制度，加快我國(guó)法域外適用的法律體系建設(shè)。”這深刻揭示了加強(qiáng)新興領(lǐng)域立法的重要性和緊迫性，為推進(jìn)新興領(lǐng)域立法提供了方向指引和根本遵循。近年來，全國(guó)人大和地方人大在新興領(lǐng)域的立法步伐明顯加快，制定、修改了一批法律法規(guī)，發(fā)揮了重要的法治保障作用。但與數(shù)字經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)新應(yīng)用新業(yè)態(tài)新模式的實(shí)踐需求相比，立法工作還存在時(shí)間差空白區(qū)，要盡快填補(bǔ)空白點(diǎn)，補(bǔ)齊薄弱點(diǎn)。

涉外領(lǐng)域立法提出新要求。黨的二十大報(bào)告提出“統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治”。當(dāng)前，我國(guó)涉外立法仍存在域外適用的法律體系不健全，規(guī)范內(nèi)容缺乏可操作性、效力等級(jí)低、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)及程序不統(tǒng)一、原有規(guī)則亟須提檔升級(jí)和創(chuàng)新性規(guī)則供給不足等問題。要與時(shí)俱進(jìn)，以解決涉外關(guān)系中的矛盾和糾紛作為界定涉外法律法規(guī)性質(zhì)、范圍的標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)齊涉外立法體制機(jī)制短板。

立法人才隊(duì)伍建設(shè)有待新突破。與日益增長(zhǎng)的立法需求相比，高質(zhì)量立法人才培養(yǎng)與工作隊(duì)伍建設(shè)還有一定差距。高校與科研機(jī)構(gòu)對(duì)立法人才培養(yǎng)的重視不夠，法科人才培養(yǎng)方案缺少對(duì)立法人才核心素養(yǎng)的要求，立法學(xué)統(tǒng)編教材未納入“馬工程”建設(shè)，立法學(xué)類課程設(shè)置不足，任課教師大多缺乏立法工作經(jīng)歷和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。一些地方立法機(jī)關(guān)的專職立法人員比例偏低，兼具學(xué)科背景和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的綜合型立法人才相對(duì)較少。

健全立法體制機(jī)制須與時(shí)俱進(jìn)?，F(xiàn)行立法體制機(jī)制與新時(shí)代立法的要求總體適應(yīng)，但還面臨一些新形勢(shì)新問題新要求，要在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與時(shí)俱進(jìn)發(fā)展。已有的制度要不斷完善，尚未落實(shí)的制度要加快落地，新領(lǐng)域新實(shí)踐要搞好制度創(chuàng)新、填補(bǔ)制度空白。采取有力措施健全立法體制機(jī)制，為中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)提供更完善的制度保證、更強(qiáng)大的能力支撐、更強(qiáng)勁的動(dòng)力源泉。

健全立法體制機(jī)制的主要思路和建議

加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作科學(xué)化、規(guī)范化、制度化、法治化。習(xí)近平總書記指出：“我們要繼續(xù)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面依法治國(guó)全過程和各方面。”當(dāng)前，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的體制形式和方法程序機(jī)制要通過細(xì)化、規(guī)范、創(chuàng)新的思路進(jìn)一步拓展，以推動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法方式與新時(shí)代立法工作任務(wù)的緊密銜接。一是堅(jiān)持宏觀領(lǐng)導(dǎo)、集體領(lǐng)導(dǎo)、依法領(lǐng)導(dǎo)原則，中央和地方依法分工負(fù)責(zé)、分級(jí)進(jìn)行；二是明確黨的重大事項(xiàng)立法決定權(quán)，包括重大事項(xiàng)的范圍、立法決定權(quán)的權(quán)限、立法決定權(quán)的行使程序等；三是明確黨的修改憲法建議權(quán)，包括修改憲法建議提出的條件、原則、程序及決議程序等；四是明確黨的聽取立法報(bào)告權(quán)，包括報(bào)告的主體、權(quán)限、內(nèi)容、方式和程序等。

堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨相結(jié)合，正確處理黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)同憲法法律的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法的有機(jī)銜接。要在立法過程中全面貫徹落實(shí)黨的路線方針政策，建立健全黨中央大政方針與立法、修法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)把黨的政策主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志；要建立黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)及工作機(jī)構(gòu)的定期會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制；要提高把政治話語轉(zhuǎn)化為“法言法語”的能力水平。

加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)，保證優(yōu)質(zhì)高效完成立法工作。要發(fā)揮好人大在立法協(xié)調(diào)中的主導(dǎo)作用，發(fā)揮好黨對(duì)立法協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，健全立法項(xiàng)目的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，確保政府在立法協(xié)調(diào)中的依托保障。

充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用。把準(zhǔn)立法方向，發(fā)揮人大在立項(xiàng)環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用；明確立法框架，發(fā)揮人大在起草環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用；維護(hù)法治統(tǒng)一，發(fā)揮人大在審議環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用；確保立法公開，發(fā)揮人大在通過與公布環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用。

充分發(fā)揮政府在立法中的顯著優(yōu)勢(shì)，提升立法實(shí)效。充分發(fā)揮政府立法部門的立法經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)、信息資源優(yōu)勢(shì)、物質(zhì)保障和財(cái)力支持優(yōu)勢(shì)；探索推進(jìn)由人大常委會(huì)法工委與政府部門負(fù)責(zé)法案起草工作的相關(guān)負(fù)責(zé)人共同擔(dān)任立法起草小組組長(zhǎng)的“雙組長(zhǎng)”制；依托政府，提出高質(zhì)量草案，完善立法后評(píng)估。探索建立立法快速反應(yīng)機(jī)制。要及時(shí)收集分析防范安全風(fēng)險(xiǎn)、回應(yīng)社會(huì)熱點(diǎn)、保障改革先行先試、應(yīng)對(duì)新技術(shù)新應(yīng)用、開展涉外法治斗爭(zhēng)等提出的立法需求；快速反應(yīng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)找準(zhǔn)問題，研究提出立法對(duì)策建議；及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)立法，集中力量高效起草、快速審查審議通過；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，集中“清廢改立”，全面提升行政法規(guī)質(zhì)效。

細(xì)化各方參與立法工作的體制機(jī)制，鼓勵(lì)多元共治，提升立法民主性、針對(duì)性。拓展和優(yōu)化各方參與立法的環(huán)節(jié)、形式、途徑；將立法全過程作為宣傳立法工作和民主法治的過程；不斷拓寬立法參與者的范圍，在立法過程中充分發(fā)揮協(xié)商交流作用。

改進(jìn)增強(qiáng)地方立法的針對(duì)性、有效性和可操作性。直面問題、平衡利益、力求精細(xì)，不斷優(yōu)化法律法規(guī)起草；廣泛扎實(shí)調(diào)研、精準(zhǔn)征求意見，科學(xué)開展論證評(píng)估，持續(xù)優(yōu)化立法工作方法；建立地方立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法工作制度化、規(guī)范化和實(shí)效化。

推進(jìn)高水平涉外立法，全面加強(qiáng)涉外領(lǐng)域法律法規(guī)體系建設(shè)。加快推進(jìn)涉外重點(diǎn)立法項(xiàng)目，完善相關(guān)法律法規(guī)涉外條款，構(gòu)建我國(guó)法域外適用法律體系建設(shè)；著力提高涉外立法質(zhì)效，探索建立涉外立法快速響應(yīng)機(jī)制，補(bǔ)齊急需領(lǐng)域的法律法規(guī)制度短板；積極參與國(guó)際規(guī)則制定，增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際規(guī)則體系中的話語權(quán)和影響力。

完善立法技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一立法術(shù)語表達(dá)，建立智能化的立法信息技術(shù)支撐體系。樹立新時(shí)代質(zhì)量?jī)?yōu)先的立法指導(dǎo)思想，改變“立法宜粗不宜細(xì)”的既有觀念；推進(jìn)法律援引條款更明確具體，力爭(zhēng)在立法階段梳理清楚、指示明白，最終使制定出來的法律好用、管用、便于執(zhí)行；實(shí)現(xiàn)法律用語標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，建立標(biāo)準(zhǔn)化、定期更新的立法用語庫；加強(qiáng)立法數(shù)字化信息化建設(shè)，建立智能化立法信息數(shù)據(jù)庫，形成立法需求充分收集、意見精準(zhǔn)識(shí)別、規(guī)劃科學(xué)制定、資源合理配置、用語智能化選擇與審查等信息技術(shù)支撐體系。

加強(qiáng)立法理論研究和人才隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究。構(gòu)建中國(guó)自主立法學(xué)知識(shí)體系，力爭(zhēng)在基本概念、基本原則方面形成共識(shí)和突破。要緊密結(jié)合全面依法治國(guó)的偉大實(shí)踐，對(duì)新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)的鮮活經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理、科學(xué)總結(jié)，深刻揭示我國(guó)社會(huì)主義法治的本質(zhì)特征、發(fā)展道路、實(shí)踐邏輯。堅(jiān)持馬克思主義法學(xué)理論與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化相結(jié)合，扎根獨(dú)樹一幟、博大精深的中華法律文明，深入研究中國(guó)古代法律思想和制度，深入挖掘中華法律文明的精華和精髓，提煉出具有深厚民族基因、文化根基的自主法學(xué)知識(shí)。

打造高素質(zhì)專業(yè)化立法人才隊(duì)伍。完善以實(shí)踐為導(dǎo)向的法學(xué)院校教育培養(yǎng)機(jī)制，注重培養(yǎng)立法學(xué)后備人才，鼓勵(lì)青年學(xué)者投身立法研究。積極搭建平臺(tái)，挖掘理論功底好、研究水平高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的青年立法理論研究人才。推動(dòng)完善立法學(xué)課程體系，在本科和研究生教育階段推廣立法學(xué)課程，強(qiáng)化立法實(shí)踐教育。深化立法學(xué)理論研究，活躍學(xué)術(shù)氛圍，通過舉辦全國(guó)法科學(xué)生模擬立法大賽等，培養(yǎng)造就更多立法學(xué)專業(yè)人才。

健全完善制度，強(qiáng)化立法人才能力建設(shè)。制度建設(shè)方面，堅(jiān)持“黨管干部”根本原則，堅(jiān)持黨對(duì)立法的組織領(lǐng)導(dǎo)；優(yōu)化專門委員會(huì)人員組成；制定立法工作隊(duì)伍制度建設(shè)方案；完善立法人才發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)機(jī)制，推進(jìn)立法人員的選、育、管、用、訓(xùn)全鏈條機(jī)制建設(shè)；鼓勵(lì)地方立法機(jī)關(guān)先行先試。能力建設(shè)方面，提高政治站位，準(zhǔn)確把握、深刻理解黨中央出臺(tái)一系列重大決策部署的總體考慮和戰(zhàn)略意圖；提高實(shí)踐能力，更加重視豐富實(shí)踐探索、強(qiáng)化實(shí)踐鍛煉、增強(qiáng)實(shí)踐本領(lǐng)、提升綜合素質(zhì)；提高創(chuàng)新能力，把握重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法的方向、重點(diǎn)和時(shí)機(jī)，以實(shí)際問題為導(dǎo)向，補(bǔ)齊相關(guān)領(lǐng)域的法律短板。

加強(qiáng)立法專家參與和人工智能輔助立法。推動(dòng)專家學(xué)者與社會(huì)公眾廣泛參與法律法規(guī)的起草、審議、修改、清理及立法監(jiān)督工作，建立統(tǒng)一的立法專家數(shù)據(jù)庫和技術(shù)支持平臺(tái)；推進(jìn)立法專家顧問制度，在立法計(jì)劃項(xiàng)目論證過程中，對(duì)為法律規(guī)范設(shè)計(jì)提供關(guān)鍵情況、提出關(guān)鍵意見、提交關(guān)鍵方案的，實(shí)行評(píng)獎(jiǎng)鼓勵(lì)；建立系統(tǒng)的立法專家論證咨詢機(jī)制，開展立法前、中、后獨(dú)立評(píng)估；建立基于多源信息的立法調(diào)研系統(tǒng)和立法規(guī)劃/文件智能生成系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)人機(jī)協(xié)同的文本生成模型。

本文為中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)法學(xué)研究重點(diǎn)委托課題“新時(shí)代立法體制機(jī)制建設(shè)與創(chuàng)新研究”〔課題編號(hào)：CLS（2024）ZDWT28〕的研究成果。

（課題組成員：許安標(biāo)、馮玉軍、丁祖年、張紹明、封麗霞、高紹林、沈鴻藝、薛照融）