“特朗普（Donald Trump）政府唯一的確定性是其不確定性”這句膾炙人口名言，剛剛過去的一周再次在“國務(wù)院改革”問題上體現(xiàn)得淋漓盡致。
世界上絕大多數(shù)設(shè)置“國務(wù)院”或“政務(wù)院”機(jī)構(gòu)的政府，該機(jī)構(gòu)的職能不外乎兩種，要么是內(nèi)閣（政府）的別稱，要么是政府首腦（一般是總理）的高級(jí)政策顧問咨詢機(jī)構(gòu)。而美國的國務(wù)院卻獨(dú)樹一幟：這個(gè)純總統(tǒng)制國家既不設(shè)總理，也不設(shè)外交部和外交部長，“國務(wù)院”約略相當(dāng)于其它國家的外交部，其主官“國務(wù)卿”被通稱“美國第一外交官”，總成政府外交活動(dòng)。當(dāng)然，也有部分美國政治分析家認(rèn)為國務(wù)卿只是“美國第二外交官”，因?yàn)榭偨y(tǒng)實(shí)際上攘奪了許多其它國家通常由外長擔(dān)負(fù)的外交外事工作和責(zé)任，他才是名副其實(shí)的“美國第一外交官”。
正因如此，美國的國務(wù)院職權(quán)范疇遠(yuǎn)不如絕大多數(shù)其它國家，但作為外交主管部門仍然機(jī)構(gòu)龐大，舉足輕重，據(jù)美國國務(wù)院網(wǎng)站介紹，美國國務(wù)院?jiǎn)T工包括 13,000 名外交人員、11,000 名公務(wù)員，以及在全球 270 多個(gè)外交使團(tuán)雇用的45,000 名當(dāng)?shù)毓蛦T。因此，任何涉及該機(jī)構(gòu)的改革都引人矚目。不僅如此，由于美國并非代議制，外交工作又是專業(yè)屬性很強(qiáng)的領(lǐng)域，國務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)充斥著各黨各派、無黨無派的專業(yè)人士和幾朝元老，是任何一屆政府都希望通過改革加強(qiáng)控制、卻又會(huì)顧慮草率改革弄巧成拙的棘手部門。
4月中旬以來，本就不絕于耳的“國務(wù)院大手術(shù)”傳聞日甚一日，國務(wù)院系統(tǒng)的外交官和公務(wù)員們?nèi)诵幕袒蹋巳俗晕！?月18日，《紐約時(shí)報(bào)》率先引用一份來路不明、據(jù)說長達(dá)16頁，有關(guān)國務(wù)院重大改革的行政命令草案，宣稱將自10月1日起對(duì)這個(gè)政府重要機(jī)構(gòu)進(jìn)行自其1789年成立以來最重大的改革。
根據(jù)這些改革，龐大的國務(wù)院將重組為四個(gè)區(qū)域局，分別負(fù)責(zé)印度洋-太平洋地區(qū)、拉丁美洲、中東和歐亞大陸。但撒哈拉以南非洲地區(qū)行動(dòng)、特使以及與氣候、難民、人權(quán)、民主和性別平等有關(guān)的機(jī)構(gòu)一些“非必要”的使領(lǐng)館將被關(guān)閉，具體數(shù)量不詳。
改革計(jì)劃中還包括取消與聯(lián)合國聯(lián)絡(luò)的國際組織局，并削減加拿大的外交業(yè)務(wù)。
隨后彭博社、POLITICO等媒體也紛紛跟進(jìn)報(bào)告，并均表示“看到了草案文本”，POLITICO稱各媒體拿到的行政命令草案“內(nèi)容有出入，格式也不正規(guī)”，并認(rèn)為是“不同版本的討論非定稿”。
各家版本共同之處，是取消非洲事務(wù)局、氣候問題特使、國際組織局和全球婦女問題辦公室，與加拿大的外交關(guān)系將由一個(gè)規(guī)模大幅縮減的團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)，該團(tuán)隊(duì)將隸屬于國務(wù)卿辦公室下的北美事務(wù)辦公室（NAAO），并大幅縮減美國駐加拿大首都渥太華大使館的規(guī)模，只留下一支不到 20 人的專門團(tuán)隊(duì)與那里的高級(jí)外交官合作。
部分版本還包括徹底取消政策規(guī)劃局（傳統(tǒng)上是共和黨和民主黨國務(wù)院的權(quán)力中心）、沖突穩(wěn)定行動(dòng)局和民主、人權(quán)和勞工局。
這份所謂的行政令中概述的一些最令人震驚的變化涉及美國如何處理非洲事務(wù)。根據(jù)其中提出的改革，美國國務(wù)院在該地區(qū)的大部分工作將外包給白宮，所有“在撒哈拉以南非洲的非必要使領(lǐng)館”將于2025年10月1日前關(guān)閉。一位直接向國家安全委員會(huì)匯報(bào)的非洲事務(wù)特使將取代非洲事務(wù)局。
此次改革還將使美國外交人員在其整個(gè)職業(yè)生涯中被派往特定地區(qū)，而不是在世界各地輪換部署。國務(wù)院頒發(fā)的富布賴特獎(jiǎng)學(xué)金（Fulbright scholarships）將被改革為“僅用于國家安全相關(guān)學(xué)科的碩士研究”，重點(diǎn)放在“關(guān)鍵”語言上。作為政府終止多元化、公平和包容性 (DEI) 舉措的努力的一部分，華盛頓歷史悠久的黑人大學(xué)霍華德大學(xué)的獎(jiǎng)學(xué)金也將被取消。該命令稱：“所有職位和職責(zé)必須獲得美國總統(tǒng)的明確書面批準(zhǔn)?！痹撁钸€要求取消針對(duì)有志于擔(dān)任外交官的外交官資格考試。命令稱，新的招聘標(biāo)準(zhǔn)包括“與總統(tǒng)的外交政策愿景保持一致”。
上述“改革”都有可能顛覆這些地方為海外美國人提供的常規(guī)服務(wù)，例如幫助丟失護(hù)照的旅客或登記出生，但該計(jì)劃并未提及將如何解決這些問題。
該行政令并非唯一一份提議改革美國外交運(yùn)作的內(nèi)部文件。另一份行政令提議將國務(wù)院預(yù)算削減50%，還有一份行政令要求削減10個(gè)大使館和17個(gè)領(lǐng)事館。
盡管草案文本中稱，改革旨在對(duì)國務(wù)院進(jìn)行“有紀(jì)律的重組”，“簡(jiǎn)化任務(wù)執(zhí)行”，同時(shí)減少“浪費(fèi)、欺詐和濫用”。但許多分析家均表示，如果這些提議得以實(shí)施，“將是對(duì)美國對(duì)多邊世界秩序承諾的重大拒絕”，美國將前所未有地快步邁向孤立主義。另一些分析家則斷言，該舉措也包含特朗普借“改革”為名在外交領(lǐng)域黨同伐異、剪除異己的考量。在美國聯(lián)邦行政體系中，外交部歷來是最“不聽招呼”的專業(yè)職能部門之一，素來天馬行空、我行我素的特朗普已將國務(wù)卿魯比奧(Marco Rubio)高度架空，對(duì)國務(wù)院“動(dòng)手術(shù)”也早被認(rèn)為不過時(shí)間問題。
但消息傳出后卻出現(xiàn)戲劇性一幕。
4月20日，國務(wù)院發(fā)言人措辭尖銳地抨擊《紐約時(shí)報(bào)》“根據(jù)假文件臆造假新聞”，當(dāng)天魯比奧在X平臺(tái)發(fā)帖澄清報(bào)道中的改革為“假新聞”，并諷刺《紐約時(shí)報(bào)》“再一次成為騙局的受害者”。
然而時(shí)隔不到48小時(shí)，同一個(gè)魯比奧就在同一個(gè)平臺(tái)的同一個(gè)賬戶歡呼“國務(wù)院改革這一天終于來到”，他抑揚(yáng)頓挫地宣稱“在總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)和我的指導(dǎo)下，我們正在改變國務(wù)院持續(xù)數(shù)十年的臃腫和官僚主義。這些全面改革將使我們的外交官有能力將美國和美國人放在第一位”。
這位國務(wù)院主管抨擊自己所領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)“壓制創(chuàng)造力，缺乏問責(zé)制度，有時(shí)甚至公然損害美國利益”，且充斥著“極端意識(shí)形態(tài)者和官僚主義分子”，他們“熱衷于推進(jìn)自己的議程，卻往往與美國總統(tǒng)的議程背道而馳”。
他表示“國務(wù)院的規(guī)模和成本在過去十五年里不斷膨脹，卻長期無法履行其基本外交職能，”魯比奧寫道，“問題不在于資金不足，甚至也不在于缺乏人才，而在于一個(gè)一切都需要花費(fèi)太多時(shí)間、花費(fèi)太多金錢、涉及太多個(gè)人且最終無法滿足美國民眾需求的體系”。
盡管此前報(bào)道中將被撤銷的非洲事務(wù)局等機(jī)構(gòu)似乎仍然“存活”，但僅“第一階段”就計(jì)劃計(jì)劃撤銷132個(gè)機(jī)構(gòu)，使美國國務(wù)院的辦公室數(shù)量從734個(gè)減少到602個(gè)，一些涉及人權(quán)、多元化等事務(wù)的辦公室將被關(guān)?；虿⑷肫渌麢C(jī)構(gòu)，還將遷移137個(gè)機(jī)構(gòu)的辦公地點(diǎn)。
按照“舉例”，負(fù)責(zé)民事安全、民主和人權(quán)事務(wù)的國務(wù)次卿職位將被撤銷，全球刑事司法辦公室和沖突與穩(wěn)定行動(dòng)局等機(jī)構(gòu)將被撤銷，負(fù)責(zé)難民、宗教自由和打擊人口販運(yùn)的機(jī)構(gòu)將并入外國援助和人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室。當(dāng)然，“舉例”也提到會(huì)設(shè)立一些新機(jī)構(gòu)，包括一個(gè)負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)所謂“新興威脅”的辦公室。
美聯(lián)社等媒體指出，按照國務(wù)院自己披露的信息，僅“第一階段”就將削減美國境內(nèi)國務(wù)院雇員15%，僅首都華盛頓就會(huì)削減約700個(gè)職位。
正如多位分析家所評(píng)述的，魯比奧時(shí)隔兩天所披露的同話題“真新聞”和“假新聞”僅在“改革”細(xì)節(jié)上有所出入，“改革”框架、力度甚至羅列的理由、切入點(diǎn)、針對(duì)性和細(xì)節(jié)幾乎如出一轍。如此“澄清”和反復(fù)不僅再一次凸顯“特朗普的不確定性”，也再一次讓國務(wù)院和國務(wù)卿在特朗普時(shí)代“說了不算、算了不說”的尷尬畢露無遺。
一位匿名外交圈內(nèi)人士早在《紐約時(shí)報(bào)》等“改革草案”披露后、魯比奧“真新聞”公布前就預(yù)言，“草案”實(shí)際上是特朗普故意“吹風(fēng)”，意在“轉(zhuǎn)移注意力，讓我們對(duì)一個(gè)更溫和但仍然不受歡迎的重組方案心存感激”；另一位專業(yè)分析人士則更直白地表示，這“又是特朗普樂此不疲的極限施壓手段，因?yàn)槿绱瞬莅富旧狭⒓磿?huì)被質(zhì)疑和反對(duì)，然后他會(huì)拋出一個(gè)同樣很過分、但和‘草案’相比就顯得‘溫和’的方案爭(zhēng)取通過，而后者才是他真正最想要的東西”。
當(dāng)時(shí)分析家們大多認(rèn)為，特藍(lán)谷未必真的要裁撤、合并如此多的一級(jí)框架性機(jī)構(gòu)和部門，但大幅撤并二三級(jí)部門和辦公室，削減大量員工并借此清理和自己不合拍的“刺頭”，讓國務(wù)院成為更加聽命于總統(tǒng)的“隨身聽”式機(jī)構(gòu)，而不再是傳統(tǒng)上具有相對(duì)專業(yè)獨(dú)立性的外交主管部門，才是其真正的“改革底線”。4月22日通過國務(wù)院暨魯比奧公布的“真新聞”，證實(shí)了分析家們的預(yù)測(cè)。
然而不論“真新聞”版、“假新聞”版，還是48小時(shí)內(nèi)重演其近期屢屢表現(xiàn)出的張口結(jié)舌、手足無措一幕的魯比奧表現(xiàn)，無不彰顯出美國外交領(lǐng)域彌漫的恐慌、無序和混亂情緒，POLITICO稱“圈內(nèi)許多人對(duì)特朗普政府的所謂改革感到如此地?fù)?dān)憂”。
POLITICO援引一位職業(yè)外交官的匿名評(píng)論稱，“這簡(jiǎn)直是瘋狂”、“隨任國務(wù)院的工作很多地方的確需要改革，但哪怕召集一群猢猻，給猢猻們每人發(fā)一臺(tái)打字機(jī)讓它們自由發(fā)揮，也絕對(duì)能拿出比這好得多的方案”。
但也有人認(rèn)為，鑒于特朗普上任以來在“外事口”更信任自己及其“西翼”和幕僚顧問團(tuán)隊(duì)，而國務(wù)院作為外交職能專業(yè)部門的職權(quán)不斷被弱化，即便“第一外交官”魯比奧的正式公開表述也因此動(dòng)輒“自我反復(fù)證偽”，在此情況下多裁撤一些機(jī)構(gòu)和人員似乎也無關(guān)宏旨——反正在特朗普時(shí)代他們也越來越像尸位素餐的聾子耳朵。
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