近年來，城市面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)日益復(fù)雜多樣，提高城市韌性、增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，成為現(xiàn)代城市建設(shè)管理的重大課題。習(xí)近平總書記在地方考察時(shí)多次提出推進(jìn)韌性城市建設(shè)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造韌性城市的意見》提出，到2030年，推動(dòng)建成一批高水平韌性城市，城市安全韌性持續(xù)提升，城市運(yùn)行更安全、更有序、更智慧、更高效。本期特邀專家圍繞相關(guān)問題進(jìn)行研討。

我國(guó)城市綜合響應(yīng)能力顯著提高

　　什么是韌性城市？我國(guó)韌性城市建設(shè)和發(fā)展經(jīng)歷了怎樣的歷程？

　　翟國(guó)方（南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授、城市安全發(fā)展研究中心主任）：韌性城市一般是指當(dāng)受到災(zāi)害或事故的沖擊時(shí)，不僅不會(huì)因受到致命的破壞而癱瘓，而且能夠快速恢復(fù)的城市。其內(nèi)涵從單純的防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)對(duì)能力，發(fā)展為強(qiáng)調(diào)城市系統(tǒng)的綜合響應(yīng)能力，具有穩(wěn)健性、可恢復(fù)性、適應(yīng)性等特征。韌性城市的規(guī)劃建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，在空間范圍上覆蓋區(qū)域、城市、社區(qū)等，不僅包括道路、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的硬件建設(shè)，還包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政策、技術(shù)、生態(tài)等軟件建設(shè)，覆蓋災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后等各個(gè)階段。韌性城市建設(shè)不僅是政府的職責(zé)所在，也是全社會(huì)的共同任務(wù)，需要政府、社會(huì)和個(gè)人多主體協(xié)同參與。

我國(guó)韌性城市建設(shè)和發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段。

2015年以前為理念引進(jìn)階段。2005年召開的第二次世界減災(zāi)大會(huì)把韌性城市作為關(guān)鍵詞收錄入官方文件，強(qiáng)調(diào)提升國(guó)家和社區(qū)的韌性。此后，我國(guó)通過“安全社區(qū)”“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”等項(xiàng)目在防災(zāi)減災(zāi)方面取得一系列進(jìn)展。但相繼發(fā)生的汶川地震、玉樹地震、舟曲泥石流等自然災(zāi)害，造成重大人員傷亡與經(jīng)濟(jì)損失，凸顯了防災(zāi)減災(zāi)體系存在短板，促進(jìn)學(xué)術(shù)界對(duì)韌性城市理念的進(jìn)一步關(guān)注和研究。

2015年至2020年為實(shí)踐探索階段。2015年，我國(guó)啟動(dòng)首個(gè)韌性城市規(guī)劃建設(shè)的實(shí)踐項(xiàng)目“合肥市市政設(shè)施韌性提升規(guī)劃研究”。之后，不少部門和地區(qū)開展韌性城市建設(shè)和發(fā)展的實(shí)踐探索工作。2017年中國(guó)地震局制定的《國(guó)家地震科技創(chuàng)新工程》提出實(shí)施“韌性城鄉(xiāng)”計(jì)劃。北京、上海等特大城市的總體規(guī)劃開始涵蓋韌性城市建設(shè)內(nèi)容，湖北黃石市和四川德陽市入選“全球100韌性城市”，河北雄安新區(qū)和福建福州、廈門等城市開展了相關(guān)專題研究或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃編制，為我國(guó)韌性城市建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2020年之后為全面發(fā)展階段?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出建設(shè)韌性城市。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)打造宜居、韌性、智慧城市。在黨中央的統(tǒng)一部署下，相關(guān)部門和地區(qū)紛紛行動(dòng)起來、群策群力，在韌性城市建設(shè)方面成效顯著。

第一，國(guó)家相關(guān)部門制定政策，引領(lǐng)韌性城市建設(shè)。2024年，自然資源部印發(fā)《平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃與土地政策指引》，要求充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)韌性城市建設(shè)的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性約束作用，加快完善“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施，打造宜居、韌性、智慧城市。去年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》，要求韌性城市建設(shè)與城市更新、智慧城市等工作緊密結(jié)合，并明確了實(shí)施城市更新和安全韌性提升行動(dòng)的具體要求。去年底，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造韌性城市的意見》，提出通過數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化改造提升基礎(chǔ)設(shè)施，到2030年推動(dòng)建成一批高水平韌性城市。

第二，各地制定韌性城市相關(guān)政策或規(guī)劃，指導(dǎo)當(dāng)?shù)仨g性城市建設(shè)。2021年，北京市在全國(guó)最早出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，編制完成了首個(gè)省級(jí)韌性城市規(guī)劃《北京市韌性城市空間專項(xiàng)規(guī)劃（2022年—2035年）》，目前正在編制《北京市韌性城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃（2024年—2035年）》。北京、上海、深圳等一線城市在韌性城市規(guī)劃建設(shè)管理方面開展創(chuàng)新性探索，基本形成“1+X+N”治理體系，即有一個(gè)綱領(lǐng)性推進(jìn)韌性城市建設(shè)的意見，然后根據(jù)空間韌性、社會(huì)韌性、組織韌性等明確任務(wù)分工，再根據(jù)部門職責(zé)分工，編制實(shí)施方案或規(guī)劃。

第三，城市防災(zāi)減災(zāi)和安全保供能力提升，減災(zāi)效果突出。北京通過提升城市空間韌性、工程韌性、社會(huì)韌性和管理韌性，自然災(zāi)害的綜合應(yīng)對(duì)能力大幅增強(qiáng)，在2024年汛期降雨較常年偏多六成的情況下實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)度汛，2025年4月又成功應(yīng)對(duì)一場(chǎng)近十年來最強(qiáng)大風(fēng)天氣。深圳通過加強(qiáng)制度建設(shè)、設(shè)施建設(shè)、全社會(huì)參與、資金保障和考核機(jī)制等方面工作，有效增強(qiáng)了城市韌性，高效應(yīng)對(duì)2023年9月發(fā)生的極端特大暴雨，未出現(xiàn)重大災(zāi)情險(xiǎn)情，災(zāi)后12小時(shí)城市整體秩序基本恢復(fù)正常。

第四，韌性城市建設(shè)的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)逐步走向世界。我國(guó)初步形成具有鮮明特色的韌性城市規(guī)劃建設(shè)模式，受到國(guó)際社會(huì)認(rèn)可。例如，國(guó)土空間規(guī)劃領(lǐng)域國(guó)際合作項(xiàng)目中中國(guó)—德國(guó)合作項(xiàng)目的“應(yīng)對(duì)氣候變化背景下低碳和韌性城市國(guó)土空間規(guī)劃綜合行動(dòng)”，旨在促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化背景下國(guó)土空間規(guī)劃和其應(yīng)用方案實(shí)施，支持印度、印度尼西亞、菲律賓及泰國(guó)等伙伴國(guó)家實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，推進(jìn)亞太地區(qū)城市低碳和韌性可持續(xù)轉(zhuǎn)型。中國(guó)—世界銀行合作項(xiàng)目“基于綜合地籍的城市自然資源評(píng)價(jià)與韌性評(píng)估”，融合全球各方智慧和力量，將國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)實(shí)踐相結(jié)合，通過有效的產(chǎn)權(quán)保障，加快構(gòu)建各類資源資產(chǎn)價(jià)格評(píng)估體系、開展面向國(guó)土空間規(guī)劃的城市韌性評(píng)估，為建立更加安全、韌性、智慧的城市提供中國(guó)方案。

數(shù)智防災(zāi)的探索與創(chuàng)新實(shí)踐

　　新型城市基礎(chǔ)設(shè)施如何賦能韌性城市建設(shè)？有哪些典型的經(jīng)驗(yàn)做法？

　　王乃玉（浙江大學(xué)“百人計(jì)劃”特聘研究員、韌性城市研究中心主任）：隨著氣候變化加劇和城市快速發(fā)展，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施在抗風(fēng)險(xiǎn)能力和應(yīng)急響應(yīng)效率方面暴露出系統(tǒng)性短板。一是設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)滯后，抗災(zāi)韌性不足。當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)主要基于歷史災(zāi)害數(shù)據(jù)且標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以適應(yīng)極端氣候事件頻發(fā)的新形勢(shì)。例如，城市排水系統(tǒng)普遍只能抵御1至3年一遇的降雨標(biāo)準(zhǔn)，而原本“百年一遇”的強(qiáng)降雨如今已逐漸常態(tài)化，城市內(nèi)澇問題頻發(fā)。二是監(jiān)測(cè)手段較為落后，預(yù)警效能不足。以公路橋梁為例，全國(guó)現(xiàn)有超百萬座橋梁，其中40%服役超過20年。然而，智能化監(jiān)測(cè)覆蓋率低，傳統(tǒng)人工巡檢難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)結(jié)構(gòu)損傷。三是應(yīng)急協(xié)同低效，響應(yīng)機(jī)制僵化。目前極端災(zāi)害場(chǎng)景下的應(yīng)急指揮仍主要依賴經(jīng)驗(yàn)和靜態(tài)預(yù)案，智能化決策輔助模型和系統(tǒng)應(yīng)用不足，面對(duì)突發(fā)災(zāi)害響應(yīng)滯后。四是災(zāi)后重建標(biāo)準(zhǔn)偏低，欠缺系統(tǒng)韌性規(guī)劃?，F(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施在大災(zāi)后恢復(fù)仍以“故障—搶修”為主，缺乏系統(tǒng)性協(xié)同恢復(fù)機(jī)制和“重建得更好”的全生命周期韌性設(shè)計(jì)，難以有效提升基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

近年來，新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加速推進(jìn)，特別是人工智能技術(shù)的加速發(fā)展和逐步應(yīng)用，正在重塑城市防災(zāi)體系。數(shù)字化建設(shè)、智能設(shè)施與信息平臺(tái)的深度融合，使城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行數(shù)據(jù)的采集、分析與預(yù)測(cè)能力顯著提升。人工智能算法助力自然災(zāi)害精準(zhǔn)預(yù)報(bào)預(yù)警，提高了城市防災(zāi)減災(zāi)的主動(dòng)性與決策效率。數(shù)字孿生技術(shù)推動(dòng)城市治理邁入仿真模擬時(shí)代，使管理者能夠在虛擬環(huán)境中推演災(zāi)害場(chǎng)景，優(yōu)化應(yīng)急響應(yīng)方案。這些技術(shù)的協(xié)同應(yīng)用不僅可突破傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施被動(dòng)應(yīng)對(duì)的局限，還構(gòu)建起全天候、全要素、全過程的城市安全防護(hù)體系，顯著提升城市的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力與應(yīng)急響應(yīng)水平。

浙江積極學(xué)習(xí)借鑒國(guó)內(nèi)外韌性城市先進(jìn)理念和成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身發(fā)展階段和城市風(fēng)險(xiǎn)管控難點(diǎn)、痛點(diǎn)，多方論證、多輪研討，初步探索出具有浙江特色的韌性城市建設(shè)之路。

臺(tái)風(fēng)暴雨及其衍生的各類次生災(zāi)害是浙江面臨的最主要災(zāi)害類型，具有災(zāi)害鏈復(fù)雜、影響范圍廣、不確定性大的特點(diǎn)。浙江“七山一水二分田”，大量產(chǎn)業(yè)、人口聚集于沿海、山地、低洼等臺(tái)風(fēng)暴雨災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，在歷史上多次造成嚴(yán)重人員財(cái)產(chǎn)損失。以普查成果應(yīng)用于防災(zāi)減災(zāi)一線實(shí)戰(zhàn)需要為導(dǎo)向，浙江省應(yīng)急管理廳組織開發(fā)并落地全國(guó)第一個(gè)韌性防災(zāi)大模型。以自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查成果為數(shù)據(jù)基底，深度融合韌性城鄉(xiāng)“全周期、多維度、跨層級(jí)”防災(zāi)理念，構(gòu)建集災(zāi)害模擬、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)報(bào)、決策支持于一體的智能化防災(zāi)AI助手。當(dāng)前，該模型可高效地對(duì)浙江省域范圍內(nèi)市、縣、鄉(xiāng)、村各個(gè)行政層級(jí)的綜合風(fēng)險(xiǎn)、人口風(fēng)險(xiǎn)、建筑風(fēng)險(xiǎn)、交通風(fēng)險(xiǎn)以及直接經(jīng)濟(jì)損失等指標(biāo)提前24小時(shí)進(jìn)行實(shí)時(shí)滾動(dòng)預(yù)報(bào)，并智能輔助省—市—縣—鄉(xiāng)等多個(gè)層級(jí)的人口轉(zhuǎn)移安置、物資前置調(diào)度等決策，全面支持“監(jiān)測(cè)—預(yù)警—決策—指揮—行動(dòng)”風(fēng)險(xiǎn)管控鏈條。自2022年以來，浙江省應(yīng)急管理廳已使用該模型開展多次實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用，經(jīng)災(zāi)后對(duì)比核實(shí)，全省總受災(zāi)人口預(yù)測(cè)準(zhǔn)確率達(dá)96%，為省級(jí)及各地區(qū)應(yīng)急部門的臺(tái)風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)研判和指揮調(diào)度提供了科學(xué)量化的決策參考。

浙江電網(wǎng)系統(tǒng)覆域廣闊，擁有35千伏及以上線路7.4萬千米，變電容量4.91億千伏安，服務(wù)人口6400萬人。臺(tái)風(fēng)期間，受強(qiáng)風(fēng)、暴雨、小流域山洪等災(zāi)害威脅，正常供電易受到較大影響，可能造成較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)損失。切實(shí)提高浙江電網(wǎng)系統(tǒng)的抗災(zāi)韌性成為韌性城市建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)?；趪?guó)際前沿韌性減災(zāi)理念，并融合災(zāi)害過程仿真推演、物理數(shù)據(jù)融合模擬、防災(zāi)數(shù)字孿生、人工智能等技術(shù)，國(guó)網(wǎng)浙江電力公司建立了考慮微氣象監(jiān)測(cè)修正的風(fēng)場(chǎng)預(yù)報(bào)、輸電桿塔及通道易損性分析、設(shè)備風(fēng)險(xiǎn)高精度預(yù)警、虛擬仿真模擬分析等在內(nèi)的模型集群，組成“浙江電網(wǎng)韌性減災(zāi)大腦”。可實(shí)現(xiàn)臺(tái)風(fēng)、覆冰等自然災(zāi)害下對(duì)各類電網(wǎng)設(shè)備風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)預(yù)報(bào)，并隨時(shí)開展全要素體檢評(píng)估，高效定位設(shè)備薄弱易損環(huán)節(jié)，構(gòu)建集災(zāi)前體檢準(zhǔn)備—災(zāi)中應(yīng)急響應(yīng)—災(zāi)后快速恢復(fù)于一體的全國(guó)首個(gè)防災(zāi)韌性電網(wǎng)系統(tǒng)，為重特大自然災(zāi)害下浙江電網(wǎng)所管轄設(shè)備在各階段、各層級(jí)作出最優(yōu)決策提供可靠依據(jù)。

借鑒城市安全治理國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

　　從世界范圍看，韌性作為城市建設(shè)的重要維度，很早就已提出并付諸實(shí)踐，發(fā)達(dá)國(guó)家韌性城市建設(shè)有哪些值得借鑒的做法？

　　陶希東（上海社會(huì)科學(xué)院智庫(kù)研究中心副主任、研究員）：進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著極端天氣災(zāi)害、重大傳染病、網(wǎng)絡(luò)威脅等“黑天鵝”“灰犀?！笔录l發(fā)多發(fā)，加快建設(shè)韌性城市已成為全球各大中城市安全治理的共同選擇。

韌性城市建設(shè)是一項(xiàng)針對(duì)自然災(zāi)害、人為災(zāi)害等多風(fēng)險(xiǎn)，涉及政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多主體，設(shè)施韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性、制度韌性等多目標(biāo)的綜合性系統(tǒng)工程。綜觀歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，既實(shí)施規(guī)律性、普遍性的具體舉措，旨在構(gòu)筑韌性城市建設(shè)的基本政策框架體系，也根據(jù)城市發(fā)展特點(diǎn)和需求，因地制宜制定針對(duì)性、個(gè)性化的韌性提升策略。發(fā)達(dá)國(guó)家韌性城市建設(shè)舉措主要包括以下幾方面。

一是提供有力的體制保障。韌性城市建設(shè)是一項(xiàng)涉及政府多個(gè)部門的典型跨部門集體行動(dòng)，需消除各自為政，形成合力。紐約設(shè)有專門的城市韌性建設(shè)辦公室、應(yīng)對(duì)氣候變化城市委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，其中城市韌性建設(shè)辦公室承擔(dān)著關(guān)鍵項(xiàng)目實(shí)施及評(píng)估的職能，包括加快損失補(bǔ)償審查和建設(shè)項(xiàng)目啟動(dòng)，有助于韌性城市建設(shè)新政策制定和項(xiàng)目持續(xù)推進(jìn)。美國(guó)洛克菲勒基金創(chuàng)立的“全球100韌性城市”項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)建立城市首席韌性官，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全市的韌性建設(shè)行動(dòng)。

二是建立和完善法律保障。制定具有法律約束力的韌性建設(shè)規(guī)劃，是發(fā)達(dá)國(guó)家韌性城市建設(shè)的普遍性舉措。進(jìn)入新世紀(jì)以來，紐約相繼制定《更加強(qiáng)壯、更富韌性的紐約》（2013）、《一座城市，一起重建》（2014）、《“一個(gè)紐約”規(guī)劃：建設(shè)一個(gè)富強(qiáng)而公正的紐約》（2015）等規(guī)劃方案，提出韌性城市建設(shè)項(xiàng)目清單，依法推動(dòng)韌性建設(shè)。東京制定《東京都國(guó)土強(qiáng)韌化地域規(guī)劃》《東京都地域防災(zāi)規(guī)劃》等專項(xiàng)規(guī)劃文件，全方位預(yù)防不確定性風(fēng)險(xiǎn)。歐盟“綠色新政”要求成員國(guó)將氣候韌性納入城市規(guī)劃法定框架。

三是構(gòu)筑城市風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)字化感知預(yù)警系統(tǒng)。充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技手段，在全面收集城市多部門多領(lǐng)域數(shù)據(jù)、實(shí)時(shí)互通共享的基礎(chǔ)上，自動(dòng)監(jiān)測(cè)并感知風(fēng)險(xiǎn)源，為科學(xué)決策、及時(shí)響應(yīng)、快速恢復(fù)提供科技支撐?！皞惗?cái)?shù)據(jù)存儲(chǔ)中心”、紐約“洪水災(zāi)害映射器”智能工具、洛杉磯智能化氣候服務(wù)工具等，為市民參與和多方協(xié)作提供了有效平臺(tái)。

面對(duì)不同類型的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，各城市采取的策略不盡一致、各具特色。從中外比較視野看，有以下特色策略值得借鑒。為應(yīng)對(duì)洪水災(zāi)害，前瞻性、高規(guī)格規(guī)劃建設(shè)巨型地下防洪設(shè)施。東京為有效防控城市洪水，從1993年到2006年耗時(shí)13年、耗資近30億美元，建成世界上最大的地下洪水分流設(shè)施——東京防洪通道，全長(zhǎng)6.3公里，由5個(gè)豎井組成，收集來自5條河流的徑流，有效保護(hù)了東京免受洪水侵襲。為應(yīng)對(duì)疫情、氣候變化和服務(wù)公平三大挑戰(zhàn)，探索實(shí)施以居民為中心的城市規(guī)劃治理新方略。巴黎2020年提出打造“15分鐘城市”，即將決策權(quán)下放給各行政區(qū)的區(qū)長(zhǎng)，通過城市規(guī)劃，讓居民可以在15分鐘內(nèi)通過無污染的交通方式，在可及范圍內(nèi)獲得就業(yè)機(jī)會(huì)以及零售、醫(yī)療和文化等方面的基本服務(wù)。各個(gè)轄區(qū)的居民都有機(jī)會(huì)參與社區(qū)層面的規(guī)劃，如綠化美化、道路微改造等，既促進(jìn)韌性發(fā)展，又兼顧可持續(xù)和城市包容。為應(yīng)對(duì)極端天氣事件，設(shè)立專門的氣候避難所為居民提供緊急幫助和服務(wù)。西班牙巴塞羅那在全市開設(shè)350個(gè)氣候避難所，使90%以上面臨風(fēng)險(xiǎn)的居民可以在10分鐘內(nèi)到達(dá)避難所。這些避難所位于圖書館、博物館和市民中心等室內(nèi)區(qū)域以及公園等室外區(qū)域，設(shè)有舒適的休息區(qū)、提供免費(fèi)飲用水、配備無障礙設(shè)施，在極端災(zāi)害性天氣期間為居民提供緊急性庇護(hù)。（本文來源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)）