導(dǎo)讀
城市“四線”作為一種“劃線”的管控方式，在國(guó)土空間規(guī)劃體系下應(yīng)發(fā)揮更大作用。文章回顧了城市“四線”的由來(lái)、內(nèi)涵和重要作用，分析了城市“四線”在城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施中的“老”問(wèn)題以及在當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系下面臨的“新”問(wèn)題，進(jìn)而提出應(yīng)厘清城市“四線”與國(guó)土三線、分區(qū)的關(guān)系，明晰與對(duì)應(yīng)的管理全職，完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，同時(shí)加強(qiáng)剛性和彈性，建立分時(shí)序的管控機(jī)制和動(dòng)態(tài)的信息平臺(tái)維護(hù)機(jī)制，以更好地發(fā)揮城市“四線”的管控實(shí)效性。
本文字?jǐn)?shù)：8953字
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作者 | 楊鄭鑫，肖新穎
天津市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院有限公司
關(guān)鍵詞
國(guó)土空間規(guī)劃 “藍(lán)線” “綠線” “紫線” “黃線”
#1
背 景
1.1 城市“四線”的由來(lái)
城市“四線”作為一種“劃線”的管控方式，其由來(lái)伴隨著城市規(guī)劃編制中對(duì)于強(qiáng)制性內(nèi)容的重視。2002年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》要求在城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃中規(guī)定強(qiáng)制性內(nèi)容?！冻鞘幸?guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容暫行規(guī)定》(2002年)所確定的強(qiáng)制性內(nèi)容，已涵蓋城市“四線”的相關(guān)內(nèi)容。《城市總體規(guī)劃編制審批管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》（2016年），明確了城市“四線”正式成為各級(jí)城市規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。 2002年-2006年，原住建部相繼頒布了《城市綠線管理辦法》（2002年）、《城市紫線管理辦法》（2004年）、《城市黃線管理辦法》（2006年）和《城市藍(lán)線管理辦法》（2006年）部門(mén)規(guī)章，并由城市規(guī)劃建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)規(guī)劃管理工作，將“城市四線”納入城市規(guī)劃編制和管理。城市“四線”中，“黃線”是從促進(jìn)發(fā)展的角度，提出的基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)控線，“綠線”“藍(lán)線”“紫線”則更多的是從保護(hù)角度提出的防護(hù)線。
在原城市總體規(guī)劃框架下，《城市規(guī)劃編制辦法》明確了總體規(guī)劃中在中心城區(qū)層面要?jiǎng)澏ňG線、藍(lán)線和紫線，并確定電信、供水、排水、供電、燃?xì)?、供熱、環(huán)衛(wèi)重大設(shè)施總體布局，確定主要對(duì)外交通設(shè)施和主要道路交通設(shè)施布局。同時(shí)，各城市根據(jù)自身發(fā)展需要，在此基礎(chǔ)上有所調(diào)整，如城市“五線”、城市“七線”等說(shuō)法。如北京市建立了城市“五線”管理體系，包括市政交通基礎(chǔ)設(shè)施、綠化、河湖水系、歷史文化街區(qū)及文物保護(hù)單位等，在城市“四線”基礎(chǔ)上增加了道路“紅線”的管控。深圳在近期建設(shè)規(guī)劃中提出實(shí)施“五線”管理。
長(zhǎng)期以來(lái)，在實(shí)際規(guī)劃管理中城市“四線”在規(guī)劃編制中存在劃定內(nèi)容不清、剛性與彈性不足等“老”問(wèn)題。在“多規(guī)合一”特征的國(guó)土空間體系背景下，城市“四線”有必要繼續(xù)發(fā)揮其管控作用，也面臨更多的“新”問(wèn)題，特別是城市“四線”如何納入國(guó)土空間規(guī)劃體系，如何進(jìn)一步厘清與三區(qū)三線、規(guī)劃管控分區(qū)等的關(guān)系，以及在各層級(jí)各類型國(guó)土空間規(guī)劃中的劃定范圍、深度、內(nèi)容以及管控規(guī)則等尚無(wú)統(tǒng)一共識(shí)，仍需深入研究。
1.2 城市“四線”的內(nèi)涵和意義
（1）城市紫線
20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)在越來(lái)越受到重視。1982年頒布了我國(guó)第一文物保護(hù)法；2002年《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》重新修訂并實(shí)施；2003年制定了《城市紫線管理辦法》，產(chǎn)生了城市紫線。城市紫線，是指國(guó)家歷史文化名城內(nèi)的歷史文化街區(qū)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府公布的歷史文化街區(qū)的保護(hù)范圍界線，以及歷史文化街區(qū)外經(jīng)縣級(jí)以上人民政府公布保護(hù)的歷史建筑的保護(hù)范圍界線。城市紫線的劃定以保護(hù)歷史文化資源為主要目的。
（2）城市藍(lán)線
一直以來(lái)，城市水面率下降、防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)壓力增大、濱水岸線被侵占等“城水”矛盾成為城鄉(xiāng)建設(shè)中的問(wèn)題之一。在生態(tài)文明和韌性安全背景下，通過(guò)全要素藍(lán)線劃定，重點(diǎn)系統(tǒng)保護(hù)城市水系的安全、生態(tài)、工程的空間。城市藍(lán)線是城市水域保護(hù)的管理線，既包括了需要保護(hù)的水域，還包括了一定寬度的陸地空間。《城市藍(lán)線管理辦法》里提出，藍(lán)線是城市規(guī)劃確定的城市地表水系(江、河、湖、庫(kù)、渠和濕地等)保護(hù)和控制的地域界線。《城市水系規(guī)劃規(guī)范（GB 50513-2009）》中提出城市藍(lán)線介于水域控制線與濱水綠化控制線之間,包括水域及一定寬度的陸域范圍。藍(lán)線劃定有利于落實(shí)城市防洪排澇和供水安全，落實(shí)海綿城市、生態(tài)修復(fù)等新要求，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。
（3）城市綠線
在城市建設(shè)中，城市綠地保護(hù)與建設(shè)用地緊張的矛盾不斷突出，城市綠地被侵占和改變性質(zhì)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，城市綠地不僅是城市人居環(huán)境的重要內(nèi)容，也是維護(hù)城市生態(tài)安全的主要因素之一。《城市綠線管理辦法》明確了“綠線”是各類綠地范圍的控制線，其劃定是以城市綠地管理為目的，通過(guò)建立城市綠線管理制度，加強(qiáng)城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)，創(chuàng)造良好的人居環(huán)境，保障城市可持續(xù)發(fā)展。
（4）城市黃線
城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市發(fā)展的“生命線”，關(guān)系到城市功能與社會(huì)公共利益和城市健康可持續(xù)發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施選址難、落地難，各類設(shè)施之間各自為政，存在種種空間沖突和矛盾，因此，劃定城市“黃線”十分必要。保障城市基礎(chǔ)設(shè)施順利建設(shè)，建設(shè)部于2005年通過(guò)《城市黃線管理辦法》，自2006年3月1日起施行。根據(jù)《城市黃線管理辦法》，城市黃線是指對(duì)城市發(fā)展全局有影響的、城市規(guī)劃中確定的、必須控制的城市基礎(chǔ)設(shè)施用地的控制界線。根據(jù)《城市黃線管理辦法》，黃線規(guī)劃的對(duì)象分為11 大專業(yè)44 類設(shè)施。
#2
城市“四線”在國(guó)土空間規(guī)劃中
落實(shí)的問(wèn)題及成因分析
2.1“四線”內(nèi)容與范圍：涵蓋不全，傳導(dǎo)不明
（1）城市“四線”的范圍界定有待拓展
城市“四線”一般只針對(duì)規(guī)劃區(qū)或中心城區(qū)，在市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中要求在中心城區(qū)劃定城市“四線”，但缺乏對(duì)全域空間內(nèi)“四線”的統(tǒng)籌考慮，與國(guó)土總規(guī)全域全覆蓋的核心宗旨不相符合。如《城市紫線管理辦法》中明確的紫線對(duì)象為歷史文化街區(qū)和歷史建筑，一般在全域范圍均會(huì)分布；《城市黃線管理辦法》中確定的黃線基礎(chǔ)設(shè)施也會(huì)在全域甚至線性設(shè)施跨區(qū)域布局。
（2）城市“四線”本身內(nèi)容存在界定不清和不全的問(wèn)題
一是城市“四線”尚未覆蓋較為全面的管控線。如從當(dāng)前城市“四線”及管理規(guī)定來(lái)看，尚未涉及城市安全控制線等；一些城市出臺(tái)了如“黑線”管理規(guī)定，部分城市將這部分納入“黃線”統(tǒng)一管理。二是城市“四線”歸類有待進(jìn)一步明確。如堤防工程包括沿河、沿海的防洪堤、防潮堤等，既可以算作重大的基礎(chǔ)設(shè)施，被劃入城市“黃線”，又可以被納入城市“藍(lán)線”。其中，?？谑性邳S線專項(xiàng)規(guī)劃中將堤防工程劃入了“黃線”。三是城市“四線”自身體系內(nèi)管控內(nèi)容覆蓋不全。如《城市黃線管理辦法》中提到的11類劃定黃線的內(nèi)容主要集中在設(shè)施場(chǎng)站，對(duì)于線性的空間僅提到了軌道交通線、熱力線走廊，但從城市“黃線”的定義來(lái)看，還應(yīng)涉及交通、市政等線性基礎(chǔ)設(shè)施，特別是區(qū)域性的交通和市政廊道，是城市發(fā)展的“生命線”，應(yīng)當(dāng)予以空間保障。特別是區(qū)域交通和市政綜合管廊的提前謀劃與布局，可以在有限的空間實(shí)現(xiàn)物流、人流的高效流動(dòng)，盡可能減少對(duì)城市的分隔并節(jié)約集約利用土地，減少實(shí)施中的土地拆遷等問(wèn)題。再比如，按照《城市紫線管理辦法》，紫線規(guī)劃對(duì)象包括歷史文化街區(qū)和歷史建筑，而文物保護(hù)單位作為歷史文化資源的重要內(nèi)容確沒(méi)有涵蓋，因此導(dǎo)致各個(gè)地區(qū)對(duì)城市紫線的理解和劃定會(huì)有所差異。如大連市城市紫線規(guī)劃對(duì)象包括歷史文化街區(qū)、歷史建筑，其中市級(jí)以上文物保護(hù)單位被納入歷史建筑劃入紫線；南昌市將市級(jí)以上文保單位和部分不可移動(dòng)文物納入紫線；蘇州市紫線劃定范圍包括了歷史街區(qū)、文保單位以及古構(gòu)筑物、歷史文化名鎮(zhèn)、古鎮(zhèn)、古村落和地下文物埋藏區(qū)。
（3）城市“四線”在不同層級(jí)規(guī)劃中劃定與管控內(nèi)容不明確
對(duì)照“五級(jí)三類”國(guó)土空間體系，當(dāng)前的城市“四線”管理辦法缺乏對(duì)“四線”在總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃之間的關(guān)系以及上層次總體規(guī)劃向下位規(guī)劃傳導(dǎo)的原則和具體規(guī)定。如藍(lán)線中“一級(jí)河道”“二級(jí)河道”若按照層層深入原則需要分別應(yīng)在市級(jí)、區(qū)縣級(jí)總規(guī)層面落實(shí)，若按照“上下一樣粗”的原則應(yīng)需要在市級(jí)總規(guī)層面全部落實(shí)。另外在鎮(zhèn)級(jí)層面如何細(xì)化落實(shí)“四線”及是否有權(quán)限增加“四線”值得商榷。再比如，根據(jù)《黃線管理辦法》，黃線劃定的設(shè)施主要包括重大的城市基礎(chǔ)設(shè)施。但實(shí)際上基礎(chǔ)設(shè)施自身的重要性與空間規(guī)模并不是完全對(duì)應(yīng)關(guān)系，一些重要的小型設(shè)施如泵站同樣需要進(jìn)行空間管控與保障。
因此，在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，有必要對(duì)城市“四線”或者城市“X線”的內(nèi)容和范圍進(jìn)行統(tǒng)一的基本界定，在此基礎(chǔ)上為省市留有一定拓展空間。
2.2“四線”與其他管控：關(guān)系不清，銜接不足
（1）城市“四線”與“三區(qū)三線”關(guān)系有待明晰。
城鄉(xiāng)規(guī)劃體系背景下城市“四線”與當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系中的三區(qū)三線關(guān)系尚未厘清，存在相互疊加的問(wèn)題。如城市藍(lán)線可能部分在生態(tài)紅線中，城市綠線可能部分在生態(tài)紅線中，部分在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，城市紫線和城市黃線則部分在開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，部分在開(kāi)發(fā)邊界外。
（2）城市“四線”與規(guī)劃分區(qū)、規(guī)劃用地的關(guān)系如何銜接有待明確。
例如，城市藍(lán)線作為水務(wù)部門(mén)的管理線，其在規(guī)劃分區(qū)和規(guī)劃用地中不能簡(jiǎn)單的用“水域”來(lái)表示，而往往在藍(lán)線里具有綠地與開(kāi)場(chǎng)空間、公用設(shè)施用地等。再比如，依據(jù)《城市綠線管理辦法》，城市綠線是指城市各類綠地范圍的控制線，包含了城市建設(shè)用地范圍內(nèi)用于綠化的土地以及城市建設(shè)用地之外，對(duì)城市生態(tài)、景觀和居民休閑生活具有積極作用、綠化環(huán)境較好的區(qū)域兩個(gè)層次的內(nèi)容?！冻鞘芯G線劃定技術(shù)規(guī)范》中明確了綠線劃定應(yīng)包括現(xiàn)狀綠線、規(guī)劃綠線和生態(tài)控制線，將綠線劃定的空間范疇從中心城區(qū)擴(kuò)展到規(guī)劃區(qū)，其中“生態(tài)控制線”則是針對(duì)規(guī)劃區(qū)中非建設(shè)用地需要進(jìn)行生態(tài)管控的區(qū)域，具體包括了城市生態(tài)保障區(qū)域、基礎(chǔ)設(shè)施防護(hù)隔離區(qū)域、休閑游憩區(qū)和其他區(qū)域，應(yīng)涵蓋《城市綠地分類標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T85-2002）中規(guī)定的“其他綠地”及保障城市基本生態(tài)安全的城市生態(tài)空間。實(shí)際上這部分“生態(tài)控制線”與國(guó)土空間規(guī)劃體系下的生態(tài)保護(hù)區(qū)和生態(tài)控制區(qū)語(yǔ)義相當(dāng)，這部分空間是否劃入綠線值得商榷。
圖1 城市“四線”與生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的疊加關(guān)系示意圖
2.3“四線”法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)：體系不全，標(biāo)準(zhǔn)不新
城市“四線”在相關(guān)政策法規(guī)管理制度的更新上相對(duì)滯后，2007年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布以及當(dāng)前國(guó)土空間國(guó)土空間規(guī)劃體系建立以來(lái)，城市“四線”的管理辦法尚未的得到與時(shí)俱進(jìn)的更新及修正。
（1）城市“四線”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架本身不夠完善，缺乏管控細(xì)則。
當(dāng)前，城市“四線”具有各自單獨(dú)的管理辦法，配套城市“四線”管理辦法的劃定技術(shù)規(guī)范并不完善，目前只出臺(tái)了《城市綠線劃定技術(shù)規(guī)范》（GB/T 51163-2016）。當(dāng)前城市“四線”管理辦法涉及的管理主要是原則性的規(guī)定，缺乏具體的細(xì)則。比如《城市黃線管理辦法》只對(duì)黃線范圍內(nèi)建設(shè)活動(dòng)及用地作了原則性的管理規(guī)定，但對(duì)尚未實(shí)施的黃線中涉及現(xiàn)狀建筑物及用地管理及相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)管理沒(méi)有作具體說(shuō)明，對(duì)于這些空間內(nèi)是否能臨時(shí)占用也沒(méi)有具體說(shuō)明。
（2）在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，缺乏統(tǒng)籌性新標(biāo)準(zhǔn)新規(guī)范。
在融入“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，缺乏城市“四線”統(tǒng)一的新標(biāo)準(zhǔn)新規(guī)范。由于城市“四線”的管理主體和功能不同，依托各專項(xiàng)規(guī)劃劃定的“四線”難免有交叉的問(wèn)題，主要涉及藍(lán)線與紫線疊加，藍(lán)線和綠線疊加，藍(lán)線和黃線疊加，綠線和紫線疊加集中情況。目前尚沒(méi)有統(tǒng)一的管理規(guī)定明確城市“四線”是否能重疊交叉以及涉及該類型問(wèn)題如何管控。比如，位于河流邊的歷史文化點(diǎn)位，可能涉及既被劃入紫線，又被劃入藍(lán)線。在城市綠線、紫線和藍(lán)線中，也可能涉及建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，比如布局給水廠，這類增加城市“黃線”的問(wèn)題，是否需要調(diào)整其他控制線尚無(wú)統(tǒng)一定論?！冻鞘芯G線劃定技術(shù)規(guī)范》進(jìn)一步明確了劃定內(nèi)容、內(nèi)涵和如何劃定，提出綠線劃定應(yīng)與城市紅線、城市黃線的劃定相銜接，與城市藍(lán)線、城市紫線的劃定相結(jié)合，但對(duì)于是否能存在疊加以及涉及疊加如何管控等問(wèn)題并沒(méi)明確。
2.4“四線”劃定與管理：權(quán)責(zé)不清，協(xié)同不夠
在國(guó)土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”背景下，加強(qiáng)“四線”劃定與管控，厘清“誰(shuí)來(lái)畫(huà)”“誰(shuí)來(lái)管”“誰(shuí)主要誰(shuí)輔助”既必要又重要。
（1）“四線”劃定與管控中，規(guī)劃部門(mén)與行業(yè)部門(mén)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明確。
根據(jù)城市“四線”管理辦法，“四線”劃定由市、縣人民政府組織的總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃劃定?！八木€”的管理和實(shí)施監(jiān)督由規(guī)劃和建設(shè)行政主管部門(mén)承擔(dān)?？傮w規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃一般由規(guī)劃部門(mén)牽頭，專項(xiàng)規(guī)劃則一般由其他專業(yè)部門(mén)牽頭，在“四線”劃定中總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃的話語(yǔ)權(quán)沖突實(shí)則反應(yīng)的是“四線”劃定與管理主體多部門(mén)之間的權(quán)責(zé)問(wèn)題。城市“四線”涉及的規(guī)劃和其他行業(yè)部門(mén)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系并不明確，導(dǎo)致“四線”劃定和實(shí)施缺乏聯(lián)動(dòng)性和實(shí)效性。城市“四線”涉及多專業(yè)部門(mén)的事權(quán)，比如“紫線”應(yīng)結(jié)合歷史街區(qū)和歷史建筑劃定，離不開(kāi)文保部門(mén)的認(rèn)定。《文物保護(hù)法》第十五條第一款規(guī)定：“各級(jí)文物保護(hù)單位，分別由省、自治區(qū)、直轄市人民政府和市、縣級(jí)人民政府劃定必要的保護(hù)范圍，作出標(biāo)志說(shuō)明，建立記錄檔案，并區(qū)別情況分別設(shè)置專門(mén)機(jī)構(gòu)或者專人負(fù)責(zé)管理。全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍和記錄檔案，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門(mén)報(bào)國(guó)務(wù)院文物行政部門(mén)備案”。但法律法規(guī)中對(duì)于城市紫線由誰(shuí)來(lái)畫(huà)，由誰(shuí)來(lái)管尚不十分明確。同理，“黃線”則需要結(jié)合交通、市政專項(xiàng)規(guī)劃和主管部門(mén)統(tǒng)籌劃定；藍(lán)線由水務(wù)部門(mén)在專項(xiàng)規(guī)劃中劃定；綠線在規(guī)劃部門(mén)會(huì)同園林綠化及環(huán)境部門(mén)統(tǒng)籌劃定。
（2）城市“四線”可能涉及多行政主體，需要協(xié)同解決各種問(wèn)題。
如城市黃線中，涉及區(qū)域性的交通和市政走廊涉及到相鄰的市縣，同時(shí)涉及到國(guó)土、交通、電力、環(huán)保、水利等多個(gè)部門(mén)，需要破除行政壁壘和部門(mén)之間管理的矛盾，從省級(jí)、市級(jí)層面進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。
2.5“四線”管控與實(shí)施：剛性不剛，彈性不彈
雖然城市“四線”被納入城市規(guī)劃編制體系中，但由于各地標(biāo)準(zhǔn)不一，劃定內(nèi)容、深度和管控規(guī)則不一，導(dǎo)致實(shí)際管控缺乏系統(tǒng)性和可操作性，具有“剛性不剛”“彈性不彈”的問(wèn)題，權(quán)威性和實(shí)效性均不足。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施、綠地空間、河湖水系和歷史文化地區(qū)的保護(hù)長(zhǎng)久以來(lái)往往滯后于城市的發(fā)展，且存在空間被占用或改變用途，與周邊環(huán)境不協(xié)調(diào)、難以設(shè)施等問(wèn)題。另一方面，“一刀切”的管控模式，導(dǎo)致管理中過(guò)于機(jī)械缺乏彈性，使得河道藍(lán)線本身具有的自然生態(tài)保育、文化景觀提升與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展多重功能未能充分發(fā)揮，城市紫線具有歷史保護(hù)、文化彰顯與兼顧旅游等功能不能充分體現(xiàn)。同時(shí)，由于“一經(jīng)劃定難以調(diào)整”的管控要求導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施中彈性不足，變相導(dǎo)致部分城市在規(guī)劃中對(duì)于城市“四線”盡可能少畫(huà)或者不畫(huà)，進(jìn)一步造成了有些必要的空間缺少了相應(yīng)的保護(hù)和管控，給相關(guān)設(shè)施的建設(shè)帶來(lái)了很大的難度，不利于良性的城市建設(shè)。
#3
城市“四線”在國(guó)土空間規(guī)劃中的
落實(shí)的初步思路
國(guó)土空間規(guī)劃的根本是“一張圖”多規(guī)合一，城市“四線”之間的問(wèn)題正體現(xiàn)的是行業(yè)部門(mén)之間不交圈，管理權(quán)限不統(tǒng)一的問(wèn)題，因此在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，應(yīng)該以“一張圖”為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)好各種關(guān)系。
3.1 完善標(biāo)準(zhǔn)，明確多層次多尺度空間規(guī)劃中 “四線”劃定內(nèi)容與管控規(guī)則
當(dāng)前，對(duì)于城市“四線”缺乏國(guó)家層面統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則。應(yīng)盡快構(gòu)建相關(guān)法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系，按照“總—分”的思路，在原有單獨(dú)城市綠線、城市紫線、城市藍(lán)線、城市藍(lán)線管理規(guī)定的基礎(chǔ)上結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃的要求進(jìn)行修訂，并增加出臺(tái)城市“四線”統(tǒng)籌性的管理規(guī)定，補(bǔ)充完善城市“四線”在各層級(jí)規(guī)劃中劃定“四線”的內(nèi)容、深度、需要執(zhí)行的管控要求，以及是否單獨(dú)編制“四線”專項(xiàng)規(guī)劃的具體要求。按照“五級(jí)三類”的要求， 應(yīng)在總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃及詳細(xì)規(guī)劃層面區(qū)分城市“四線”深度且明確傳導(dǎo)的方式。
一方面，要研究拓展“四線”內(nèi)涵和劃定范圍。在原有中心城區(qū)城市“四線”基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)“四線”不同內(nèi)容，拓展至開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)、市縣域甚至區(qū)域。筆者認(rèn)為，“綠線”的劃定范圍應(yīng)拓展至開(kāi)發(fā)邊界，“紫線”、“籃線”“黃線”則應(yīng)在市縣域內(nèi)統(tǒng)籌研究，并可以因地制宜明確劃定內(nèi)容和深度。以“黃線”為例，如可以根據(jù)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)外制定不同深度，開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)較為明確的市政設(shè)施按照畫(huà)線形式，開(kāi)發(fā)邊界外近期不明確的市政設(shè)施按照定規(guī)模列表的名錄管理模式納入黃線。另外，在各級(jí)總規(guī)中應(yīng)統(tǒng)籌研究區(qū)域級(jí)或跨地區(qū)的線性“黃線”，應(yīng)明確對(duì)建設(shè)控制地帶的具體要求，包括預(yù)留通道作為城市開(kāi)敞空間和綠帶空間，控制好通道與周邊的銜接空間，除了必要的臨時(shí)建設(shè)不允許新增建設(shè)項(xiàng)目，結(jié)合區(qū)域綠地實(shí)施統(tǒng)籌管理等，避免在黃線管控規(guī)則不細(xì)導(dǎo)致“畫(huà)而未管”的現(xiàn)象。
圖2 城市“四線”在“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系中劃定情況示意圖
另一方面，有必要進(jìn)一步明確涉及城市四線“疊加”問(wèn)題的劃定與處理方式。城市“四線”空間矛盾主要涉及藍(lán)線與紫線疊加，藍(lán)線和綠線疊加，藍(lán)線和黃線疊加，綠線和紫線疊加。對(duì)于城市“四線”疊加問(wèn)題，不應(yīng)一概而論，按照“不重疊”的一刀切原則劃定，應(yīng)按照實(shí)事求是的原則，改變以往各自為政的問(wèn)題，進(jìn)一步厘清“四線”疊加本身是否存在問(wèn)題，以及涉及疊加與沖突如何解決與管控的問(wèn)題，按照不同情景制定相應(yīng)的管理規(guī)定。如，河道藍(lán)線包括了水體和周邊的管控地區(qū)，本身就會(huì)存在一定的綠地，可同時(shí)納入“綠線”管理。
圖3 城市“藍(lán)線”與“綠線”疊加示例示意圖
筆者認(rèn)為，城市“四線”之間疊加沖突問(wèn)題應(yīng)以“重要性優(yōu)先”作為首要原則。從功能特征來(lái)看，紫線是人文保護(hù)型的控制線，黃線是發(fā)展保障型的控制線，藍(lán)線和綠線是生態(tài)保護(hù)型控制線，其中藍(lán)線還涉及防洪排澇等安全問(wèn)題。因此，涉及四線沖突與疊加問(wèn)題，應(yīng)按照重要性進(jìn)行整合，優(yōu)先劃定紫線和藍(lán)線，涉及重疊問(wèn)題按照“從嚴(yán)”的雙重管控方式，避免各自為政。如涉及已建成的歷史文化街區(qū)，在藍(lán)線編制如若涉及新增河道或者改道等應(yīng)合理避讓，對(duì)于原有臨河而建的文保單位涉及重疊的，重疊區(qū)域應(yīng)同時(shí)執(zhí)行紫線和藍(lán)線雙重規(guī)劃管控措施。
圖4 城市“四線”疊加情景與劃定要求建議示意
3.2 厘清功能，明晰“四線”與其他空間管控的關(guān)系
在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，城市“四線”仍要發(fā)揮重要的管控作用，作為耕地與基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線基礎(chǔ)上的專類要素控制線。作為一種“劃線”的管控手段，應(yīng)與“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系有機(jī)結(jié)合，在已有城市“四線”認(rèn)知基礎(chǔ)上，從“保護(hù)”與“發(fā)展”雙視角下，對(duì)應(yīng)規(guī)劃事權(quán)與管理事權(quán)，厘清與三線及功能分區(qū)的關(guān)系，分級(jí)分類，研究縱向傳導(dǎo)、層層深入、能管控能實(shí)施的“四線”劃定與管控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。
圖5 城市“四線”與三區(qū)三線及規(guī)劃分區(qū)、規(guī)劃用地對(duì)應(yīng)示意
其中，從“非建設(shè)”屬性來(lái)看主要包括城市“藍(lán)線”，主要對(duì)應(yīng)生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)控制區(qū)以及陸地水域、公用設(shè)施用地、草地、園地等；從“建設(shè)”屬性來(lái)看則包括“綠線”、“紫線”和“黃線”。“綠線”主要在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，對(duì)應(yīng)綠地休閑區(qū)和綠地與開(kāi)敞空間用地，開(kāi)發(fā)邊界外的郊野公園等可以按照生態(tài)控制區(qū)進(jìn)行管控；“紫線”可位于全域空間，會(huì)對(duì)應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)和生態(tài)控制區(qū)等一級(jí)規(guī)劃分區(qū)，一級(jí)特殊用地、公共管理與公共服務(wù)用地等一級(jí)地類；“黃線”主要位于開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，區(qū)域型的和尚未確定選址的會(huì)在開(kāi)發(fā)邊界外，主要對(duì)應(yīng)交通設(shè)施用地和公用設(shè)施用地。從“四線”與“三線”及分區(qū)、用地的對(duì)應(yīng)關(guān)系來(lái)看，并不是簡(jiǎn)單的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，因此，在制定功能“三線”及功能分區(qū)及用地功能布局中，應(yīng)將城市“四線”管控的訴求統(tǒng)籌考慮，兼顧管控與政策保障并留有彈性，需要考慮如開(kāi)發(fā)邊界外郊野公園（綠線）如何兼顧生態(tài)與休閑游憩功能，涉及歷史文保（紫線）的特別用途區(qū)如何細(xì)化管控規(guī)則，以及允許開(kāi)發(fā)邊界為基礎(chǔ)設(shè)施（黃線）的建設(shè)等方面內(nèi)容。
3.3 剛彈并濟(jì)，建立遠(yuǎn)近結(jié)合分時(shí)序的“四線”管控機(jī)制
按照“四線”管理辦法，城市“四線”一經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自調(diào)整，且大多數(shù)調(diào)整程序過(guò)于復(fù)雜，調(diào)整周期長(zhǎng)，不利于城市的發(fā)展。因此，為了保障“四線”的剛性和彈性兼顧，應(yīng)增強(qiáng)“四線”管控的動(dòng)態(tài)性，可以采用“定性+定規(guī)模+定位置+定邊界+定時(shí)序”等結(jié)合的方式，按照不同方式形成“四線”管控體系；同時(shí)建立數(shù)據(jù)庫(kù)動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，形成動(dòng)態(tài)完善的“四線”管控“一張圖”。其中，“紫線”劃定相對(duì)較為明確，若有調(diào)整，如對(duì)于后續(xù)認(rèn)定公布的文保單位按照要求應(yīng)及時(shí)納入數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)；對(duì)于“藍(lán)線”，應(yīng)區(qū)分現(xiàn)狀建成區(qū)和新增，涉及現(xiàn)狀不變的河道劃定較為明確的“藍(lán)線”，若涉及新建水體、暗渠化河道及需要開(kāi)展綜合整治的水體可以以虛線的形式劃入“藍(lán)線”并在動(dòng)態(tài)管理中進(jìn)行數(shù)據(jù)更新；對(duì)于“綠線”“黃線”則需要遠(yuǎn)近結(jié)合和留有彈性。如黃線中經(jīng)常遇到基礎(chǔ)設(shè)施和交通線位尚無(wú)法確定的問(wèn)題，綠線劃定中一般可以明確規(guī)劃期末的綠地建設(shè)規(guī)模，但實(shí)際綠線規(guī)模指標(biāo)需要結(jié)合人口情況，在時(shí)間和空間上統(tǒng)一管控更有意義。因此有必要建立具有時(shí)序性的指標(biāo)體系和劃線方式，對(duì)于現(xiàn)狀、近期和規(guī)劃明確的，落實(shí)劃線要求，對(duì)于不能落實(shí)矢量線的，明確總量規(guī)模，確保下層次規(guī)劃中落實(shí)。
3.4 智慧支撐，建立“四線”信息系統(tǒng)平臺(tái)及動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制
在國(guó)土空間總體規(guī)劃圖紙與數(shù)據(jù)庫(kù)中，僅包括了中心城區(qū)城市“四線”的數(shù)據(jù)信息。但是由于各城市“四線”劃定的原則不統(tǒng)一，設(shè)施點(diǎn)位多少不均，部分城市本著“應(yīng)少盡少”的原則，僅劃定了現(xiàn)狀和規(guī)劃中確定的一部分設(shè)施，往往不能與實(shí)際管理有機(jī)結(jié)合。這實(shí)際上通過(guò)建立城市“四線”信息系統(tǒng)平臺(tái)，能及時(shí)更新數(shù)據(jù)成果，并有效地用于日常規(guī)劃核查、規(guī)劃許可和規(guī)劃建設(shè)等業(yè)務(wù)中，更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)劃與管理有機(jī)結(jié)合。
#4
結(jié) 語(yǔ)
在首輪國(guó)土空間總體規(guī)劃編制中，各地城市劃定城市“四線”的標(biāo)準(zhǔn)不一、內(nèi)容不一、管控原則不一，很難實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”和與規(guī)劃管理實(shí)施有機(jī)結(jié)合的初心。究其原因，則是地方城市對(duì)管控剛性的擔(dān)憂。城市“四線”是一把雙刃劍，納入城市“四線”的空間既得到了空間保障，倒逼規(guī)劃的有效實(shí)施，同時(shí)也可能出現(xiàn)彈性不足難以調(diào)整的問(wèn)題，既不能缺少必要的剛性，又不能缺少一定的彈性。對(duì)于城市“四線”在各層面規(guī)劃中劃定什么、劃定多少、如何管控等問(wèn)題依然值得統(tǒng)一原則且因地制宜。因此，對(duì)于明晰城市“四線”“定性、定量、定狀態(tài)”的內(nèi)容制定，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和配套政策的研究以及動(dòng)態(tài)信息系統(tǒng)平臺(tái)的建設(shè)與更新顯得尤為重要且任重道遠(yuǎn)。
參考文獻(xiàn)（上滑查看全部）
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*本文為2024中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文
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