協(xié)同監(jiān)管格局，著眼于全面提升市場準(zhǔn)入監(jiān)管能力，打破將監(jiān)管中的政府與市場關(guān)系簡單等同于“政府與經(jīng)營主體”的簡化思維，樹立政府、企業(yè)、行業(yè)、社會協(xié)同監(jiān)管理念，以高效能準(zhǔn)入監(jiān)管保障準(zhǔn)入規(guī)則“立得起來”“落得下去”
文 | 宋愛嫻
市場準(zhǔn)入是市場經(jīng)濟(jì)活動的起點(diǎn)，明確了國家對經(jīng)營主體進(jìn)入不同行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)的管理模式，是推動有效市場和有為政府更好結(jié)合的關(guān)鍵?！霸趺催M(jìn)”與“怎么管”是市場準(zhǔn)入制度中辯證統(tǒng)一的兩個方面，“進(jìn)”為“管”設(shè)定框架、明確目標(biāo)，“管”是“進(jìn)”的重要補(bǔ)充、有力保障，二者形成一個有機(jī)聯(lián)系的整體。
黨的二十屆三中全會《決定》提出，“完善市場準(zhǔn)入制度，優(yōu)化新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域市場準(zhǔn)入環(huán)境”。2024年8月，《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善市場準(zhǔn)入制度的意見》（簡稱《意見》）印發(fā)，首次提出要建立“政府監(jiān)管、企業(yè)自覺、行業(yè)自律、社會監(jiān)督”的協(xié)同監(jiān)管格局。
近日，《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單（2025年版）》（簡稱《清單（2025年版）》）公開發(fā)布，其中專門提出綜合監(jiān)管要求，再次明確要推動構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管格局，指明了未來一個時期加強(qiáng)市場準(zhǔn)入全流程服務(wù)和全鏈條監(jiān)管的基本方向，為進(jìn)一步營造穩(wěn)定可預(yù)期發(fā)展環(huán)境，著力擴(kuò)大國內(nèi)有效需求，充分激發(fā)經(jīng)營主體活力提供有力制度保障。
科學(xué)確定市場準(zhǔn)入規(guī)則
市場準(zhǔn)入的本質(zhì)是資源稀缺條件下的資源配置，市場和政府構(gòu)成了兩大主要資源配置方式。市場準(zhǔn)入制度是政府與市場關(guān)系的集中體現(xiàn)，具有彌補(bǔ)市場失靈和規(guī)范政府行為的二重功能。
一方面，通過市場準(zhǔn)入管理實(shí)現(xiàn)對經(jīng)營主體進(jìn)入行為的規(guī)制，以實(shí)現(xiàn)資源高效配置目標(biāo)，更好維護(hù)市場秩序、彌補(bǔ)市場失靈。另一方面，明確政府職責(zé)邊界，壓縮自由裁量空間，釋放行政資源用于事中事后監(jiān)管，有效解決因政府失靈產(chǎn)生的行政權(quán)力越位、錯位、缺位行為，不斷推進(jìn)監(jiān)管制度化、規(guī)范化、程序化。
完善市場準(zhǔn)入制度的底層邏輯是實(shí)現(xiàn)有效市場、有為政府更好結(jié)合，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用，推動資源配置實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。在此基礎(chǔ)上，市場準(zhǔn)入規(guī)則的確定分為三個層次。
一是堅(jiān)持充分發(fā)揮市場作用，把市場能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)營主體準(zhǔn)入行為交給市場。放開充分競爭領(lǐng)域準(zhǔn)入，最大限度減少政府直接干預(yù)，大幅減少對經(jīng)營主體的準(zhǔn)入限制，秉持寬進(jìn)嚴(yán)管的思路，以完善事中事后監(jiān)管實(shí)現(xiàn)市場準(zhǔn)入規(guī)范化發(fā)展，促進(jìn)企業(yè)有效競爭和優(yōu)勝劣汰。以有序放寬服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入限制為抓手，對不涉及國家安全、社會穩(wěn)定，可以依靠市場充分競爭提升供給質(zhì)量的服務(wù)業(yè)行業(yè)領(lǐng)域逐步取消準(zhǔn)入限制，充分發(fā)揮服務(wù)業(yè)擴(kuò)大收入與就業(yè)、穩(wěn)定消費(fèi)的多重功能。
二是堅(jiān)持前瞻性與引領(lǐng)性相結(jié)合，構(gòu)建新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域體系性準(zhǔn)入安排。面向世界科技創(chuàng)新前沿，服務(wù)國家重大需求，在新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域打通產(chǎn)業(yè)體系、創(chuàng)新資源、資本要素、應(yīng)用場景、政策約束等多重準(zhǔn)入限制，推動形成市場準(zhǔn)入體系性制度安排，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)體系迭代升級，形成一批在全球范圍內(nèi)具有競爭優(yōu)勢的新產(chǎn)業(yè)體系。
針對當(dāng)前新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域監(jiān)管空白，除必需的外，其余不宜再用傳統(tǒng)的行政審批方式進(jìn)行準(zhǔn)入管理，應(yīng)堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)先行，以標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)建立適應(yīng)新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域發(fā)展需要的管理模式，切實(shí)提高監(jiān)管適應(yīng)性與專業(yè)性。比如，在海陸空全空間智能無人體系和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面，除民用無人駕駛航空器適航認(rèn)證需要進(jìn)行審批管理外，更多的是要明確數(shù)據(jù)、技術(shù)、認(rèn)證、接入環(huán)境、運(yùn)營管理等領(lǐng)域準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，逐步推動在城市道路、高速公路、低空空域、港口碼頭、區(qū)域配送等場景應(yīng)用。
三是堅(jiān)決守住國家安全底線、防范市場準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)，合理嚴(yán)格必要領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的準(zhǔn)入管理。對關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈和涉及重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)、重大公共利益的領(lǐng)域，兼顧社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，有序放寬和規(guī)范市場準(zhǔn)入。比如，規(guī)范金融領(lǐng)域準(zhǔn)入方面，完善金融領(lǐng)域準(zhǔn)入框架，加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管和綜合監(jiān)管，依法實(shí)施金融基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)入管理，依法實(shí)施金融機(jī)構(gòu)、金融業(yè)務(wù)和高管人員資質(zhì)準(zhǔn)入管理。再如，在規(guī)范自然壟斷環(huán)節(jié)準(zhǔn)入方面，堅(jiān)持對自然壟斷環(huán)節(jié)實(shí)行準(zhǔn)入管理，穩(wěn)妥放寬競爭性業(yè)務(wù)準(zhǔn)入，建立經(jīng)營主體獲得能源、公用事業(yè)等重要安全和民生領(lǐng)域準(zhǔn)入資格與履行戰(zhàn)略儲備、供應(yīng)、服務(wù)保障等社會責(zé)任的約束機(jī)制。
來訪者在位于廣州市南沙區(qū)創(chuàng)享灣大樓內(nèi)的中國企業(yè)“走出去”綜合服務(wù)基地展廳參觀（2024 年 7 月 23 日攝） 李賀攝 / 本刊
樹立準(zhǔn)入監(jiān)管新理念新模式
監(jiān)管與準(zhǔn)入相互作用、相互支撐，加強(qiáng)監(jiān)管體制改革是科學(xué)準(zhǔn)入、規(guī)范準(zhǔn)入的重要基礎(chǔ)，是完善準(zhǔn)入制度體系的重要內(nèi)容，是優(yōu)化準(zhǔn)入環(huán)境、提升準(zhǔn)入效能的重要保障?！兑庖姟贰肚鍐危?025年版）》等一系列文件開創(chuàng)性提出構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管格局，著眼于全面提升市場準(zhǔn)入監(jiān)管能力，打破將監(jiān)管中的政府與市場關(guān)系簡單等同于“政府與經(jīng)營主體”的簡化思維，樹立政府、企業(yè)、行業(yè)、社會協(xié)同監(jiān)管理念，以高效能準(zhǔn)入監(jiān)管保障準(zhǔn)入規(guī)則“立得起來”“落得下去”。
一是確保監(jiān)管有效，真正做到“把監(jiān)管的事情交給監(jiān)管”。在傳統(tǒng)準(zhǔn)入監(jiān)管中，政府作為唯一責(zé)任主體，監(jiān)管資源和監(jiān)管權(quán)力都具有有限性，導(dǎo)致事中事后監(jiān)管容易跑偏走樣，要么以“嚴(yán)監(jiān)管”之名設(shè)置準(zhǔn)入障礙，產(chǎn)生“卷簾門”“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”“彈簧門”等隱性壁壘；要么“以批代管”“以入代管”，靠審批或準(zhǔn)入環(huán)節(jié)代替履行監(jiān)管責(zé)任，使真正的事中事后監(jiān)管缺失。
比如，一些地方承諾制審批事項(xiàng)缺乏公開透明的核準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大大增加。
對此，協(xié)同監(jiān)管新理念打破傳統(tǒng)監(jiān)管思路，建立政府、行業(yè)、企業(yè)、社會信息共享、功能互補(bǔ)、責(zé)任共擔(dān)的立體式“監(jiān)管網(wǎng)”，以多元監(jiān)管提高監(jiān)管效能，避免出現(xiàn)違規(guī)增設(shè)行政許可、違規(guī)增設(shè)許可準(zhǔn)入條件、違規(guī)使用行政手段干預(yù)市場等不當(dāng)監(jiān)管行為。同時，依法規(guī)范政府市場準(zhǔn)入管理和全流程監(jiān)管行為，推動市場準(zhǔn)入相關(guān)中介服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上公開辦理，使涉企第三方服務(wù)公開化、透明化，有效避免通過中介服務(wù)違規(guī)設(shè)置準(zhǔn)入限制的行為。
二是提升監(jiān)管韌性，為新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域發(fā)展護(hù)航。新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域的準(zhǔn)入監(jiān)管與傳統(tǒng)領(lǐng)域有很大不同，要求實(shí)現(xiàn)容錯與審慎的有機(jī)統(tǒng)一，僅靠行政化的政府監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)。對此，協(xié)同監(jiān)管強(qiáng)調(diào)發(fā)揮行業(yè)自律作用。
行業(yè)自律兼具引導(dǎo)性和一定的強(qiáng)制性，通過授予行業(yè)成員資格、表彰獎勵等激勵行為實(shí)現(xiàn)對經(jīng)營主體的柔性引導(dǎo)；通過行業(yè)規(guī)制，即制定明確的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和要求，確保經(jīng)營主體行為具有統(tǒng)一性和規(guī)范性，以達(dá)到交流合作、監(jiān)督管理的目的，具有緩沖性、包容性優(yōu)勢，有利于充分釋放新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域發(fā)展?jié)摿Α?/p>
比如，推動行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、標(biāo)準(zhǔn)組織等建立健全行業(yè)經(jīng)營自律規(guī)范、自律公約，及時推動計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證認(rèn)可、檢驗(yàn)檢測等要素共建共享、綜合運(yùn)用。
三是強(qiáng)化監(jiān)管剛性，以高水平安全保障高質(zhì)量準(zhǔn)入。為更好兼顧發(fā)展與安全，準(zhǔn)入監(jiān)管的重要使命之一即防范化解重大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)。對此，協(xié)同監(jiān)管新理念一方面堅(jiān)持底線思維，明確對可能造成經(jīng)濟(jì)運(yùn)行突發(fā)重大風(fēng)險(xiǎn)的，履行相應(yīng)程序后可采取臨時性市場準(zhǔn)入管理措施，為加強(qiáng)涉數(shù)據(jù)、金融、糧食、能源、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源等方面的準(zhǔn)入后監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)防范提供支撐，即設(shè)立“安全閥”機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)更加有力有效的監(jiān)管。
另一方面，立足規(guī)范行政裁量權(quán)，明確市場準(zhǔn)入管理措施新增或調(diào)整前，行業(yè)主管部門應(yīng)按照“誰制定、誰負(fù)責(zé)”原則開展必要性、安全性、有效性評估，評估通過后，依法定程序提請制定或修訂法律法規(guī)規(guī)章等，尤其強(qiáng)調(diào)采取臨時性市場準(zhǔn)入管理措施必須報(bào)經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，避免政府部門和地方隨意設(shè)置準(zhǔn)入審批。
在準(zhǔn)入監(jiān)管新理念的指導(dǎo)下，準(zhǔn)入監(jiān)管形成“政府監(jiān)管、企業(yè)自覺、行業(yè)自律、社會監(jiān)督”的新模式。新模式下，各主體權(quán)責(zé)清晰、協(xié)同高效。
政府有兩重準(zhǔn)入監(jiān)管職責(zé)，即堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行監(jiān)管和推進(jìn)市場準(zhǔn)入政務(wù)服務(wù)便利化，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)手段，推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域智慧監(jiān)管；企業(yè)定位于提高自我約束能力、合法經(jīng)營，對內(nèi)強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部合規(guī)管理和風(fēng)險(xiǎn)管理，對外積極履行社會責(zé)任、弘揚(yáng)企業(yè)家精神；行業(yè)為準(zhǔn)入監(jiān)管提供標(biāo)準(zhǔn)體系、認(rèn)證認(rèn)可、服務(wù)質(zhì)量、節(jié)能環(huán)保、安全衛(wèi)生等方面支撐。同時堅(jiān)持守法自律，不得實(shí)施排除、限制本行業(yè)經(jīng)營主體平等準(zhǔn)入和公平競爭行為；社會旨在充分發(fā)揮監(jiān)督作用，既是行政監(jiān)管的有效補(bǔ)充，也是促進(jìn)依法行政的重要保障。各個主體形成合力，共同營造更加穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的準(zhǔn)入環(huán)境。
地方先行先試作出探索
2023年12月，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持廣州南沙放寬市場準(zhǔn)入與加強(qiáng)監(jiān)管體制改革的意見》（以下簡稱《南沙意見》），明確了11條放寬市場準(zhǔn)入措施和4條優(yōu)化監(jiān)管措施，支持廣州南沙選取特定監(jiān)管場景，健全完善與放寬市場準(zhǔn)入相適應(yīng)的全鏈條監(jiān)管體系，為在全國范圍內(nèi)進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入與完善監(jiān)管作出有益探索。
在全鏈條監(jiān)管方面，創(chuàng)新監(jiān)管模式與工具，構(gòu)建“準(zhǔn)入+監(jiān)管”閉環(huán)管理體系；在跨部門準(zhǔn)入綜合監(jiān)管機(jī)制方面，推動南沙編制跨部門綜合監(jiān)管事項(xiàng)清單，完善相關(guān)機(jī)制；在重點(diǎn)領(lǐng)域準(zhǔn)入監(jiān)管方面，探索建立無人體系產(chǎn)品運(yùn)營違法和事故分級分類責(zé)任認(rèn)定機(jī)制，建立健全全球溯源體系標(biāo)準(zhǔn)體系和數(shù)據(jù)規(guī)則體系，確保電子處方中心數(shù)據(jù)安全和可追溯；在協(xié)同監(jiān)管方面，鼓勵引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、標(biāo)準(zhǔn)組織發(fā)揮資源鏈接優(yōu)勢，針對重點(diǎn)領(lǐng)域、新興產(chǎn)業(yè)建立健全行業(yè)自治與管理規(guī)則。
《南沙意見》實(shí)施以來，有關(guān)部門會同南沙開展了豐富的準(zhǔn)入監(jiān)管實(shí)踐。一方面，創(chuàng)新政府監(jiān)管手段。比如，推動監(jiān)管關(guān)口前移，通過推行經(jīng)營主體登記信用承諾制，在注冊環(huán)節(jié)即提醒指導(dǎo)企業(yè)建立合規(guī)管理體系，根據(jù)經(jīng)營主體的信用風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)實(shí)施分級分類監(jiān)管，推動事后處罰向事前指導(dǎo)、事中提醒轉(zhuǎn)變；持續(xù)推進(jìn)包容審慎監(jiān)管，各市級行政執(zhí)法部門制定并公布了一批行政執(zhí)法減免責(zé)清單，系統(tǒng)構(gòu)建跨部門、跨領(lǐng)域聯(lián)合檢查體系，全面推行涉企“綜合查一次”；運(yùn)用信息化手段，對于“一照多址”的經(jīng)營主體實(shí)行異地監(jiān)管，建立聯(lián)通行政機(jī)關(guān)與經(jīng)營主體之間的信息推送、反饋渠道。
另一方面，探索多主體協(xié)同監(jiān)管新模式。如選取電子元器件和集成電路、基礎(chǔ)軟件和工業(yè)軟件等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域，探索開展檢驗(yàn)檢測和認(rèn)證結(jié)果采信試點(diǎn)，優(yōu)化認(rèn)證認(rèn)可檢驗(yàn)檢測服務(wù)供給，服務(wù)企業(yè)降本增效提質(zhì)、產(chǎn)業(yè)建圈強(qiáng)鏈和區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；建立細(xì)胞治療技術(shù)臨床應(yīng)用專家委員會和倫理委員會，負(fù)責(zé)相關(guān)管理標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定等。
（作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所）■
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