武丹/制圖
作者|鄧定遠(yuǎn)
責(zé)編|薛應(yīng)軍
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《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》將于2025年5月1日起正式施行。該法共8章67條，包括總則、成員、組織登記、組織機(jī)構(gòu)、財產(chǎn)經(jīng)營管理和收益分配、扶持措施、爭議的解決和法律責(zé)任、附則。
集體所有制經(jīng)濟(jì)是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的重要實(shí)現(xiàn)形式。制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，為進(jìn)一步鞏固農(nóng)村土地集體所有制、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度提供法治保障，有利于有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益、規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其運(yùn)行管理。
明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位、范圍、特征和法律地位。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法第二條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是指以土地集體所有為基礎(chǔ)，依法代表成員集體行使所有權(quán)，實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、組級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。這明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定位和范圍，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投資或參股的企業(yè)等農(nóng)村基層自治組織或農(nóng)村的其他經(jīng)濟(jì)組織區(qū)分開來。結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法第二條與第十一條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有與集體土地所有制相適應(yīng)的社區(qū)性、內(nèi)部封閉性等基本特征，與中央此前頒布的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革文件對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定的特征保持了一致。同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法第五條和第六條明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體資產(chǎn)所有權(quán)的行使主體和特別法人的法律地位，可以對外獨(dú)立進(jìn)行民事活動，可以對外進(jìn)行投資或參股其他經(jīng)營主體并以出資為限承擔(dān)有限責(zé)任。此外，因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需要以集體土地等集體財產(chǎn)為其成員提供最后的生存保障，所以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法還特別規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得破產(chǎn)。這些規(guī)定對于鞏固和完善農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村基本經(jīng)營制度，維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的根本利益提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。
以立法形式初步確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員制度，尤其是成員身份確認(rèn)制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法在第二章規(guī)定了確認(rèn)集體成員身份的基本規(guī)則和確認(rèn)程序，明確了新增成員及成員身份的喪失、退出、保留等相關(guān)制度，還詳細(xì)列舉了集體成員享有的各項(xiàng)成員權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的成員義務(wù)。這順應(yīng)了戶籍制度改革之后大量農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)城落戶的現(xiàn)實(shí)國情，不再強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的戶籍一定要保留在原籍所在的農(nóng)村地區(qū)，更加突出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財產(chǎn)對集體成員提供的基本生活保障作用，尤其是兜底保障作用。這在社會保障還不夠健全的情況下有利于消除進(jìn)城落戶農(nóng)民的后顧之憂，讓他們在進(jìn)城落戶以后有“進(jìn)得了城，回得了村”的獲得感和安全感。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法通過規(guī)定集體成員身份喪失和應(yīng)當(dāng)予以保留的各種情形，重申以往各地在處理成員身份爭議時所堅(jiān)持的既要避免成員身份“兩頭占”，也要避免“兩頭空”的基本原則。這些規(guī)定為今后解決成員身份確認(rèn)爭議和成員權(quán)益糾紛提供了基本法律依據(jù)。
規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法第四章參考《中華人民共和國公司法》規(guī)定的股東會、董事會、監(jiān)事會的內(nèi)部治理機(jī)制，明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會（成員代表大會）和理事會、監(jiān)事會的組成、職權(quán)、議事規(guī)則和決策程序等，體現(xiàn)了一定的分工和制約，也兼顧了決策的民主性和效率性?？紤]到集體成員可能分散居住或外出務(wù)工、經(jīng)商的現(xiàn)實(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法第二十七條規(guī)定了集體成員在線參加會議和戶內(nèi)委托投票等投票方式。這有利于保障集體成員對于集體事務(wù)的知情權(quán)和民主參與權(quán)。這些規(guī)定從法律制度上健全了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理機(jī)制，有助于保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的民主管理和民主決策，加上農(nóng)村“四議兩公開”和財務(wù)公開、審計監(jiān)督等制度的推行，將進(jìn)一步有效防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被少數(shù)人控制的局面。
確立集體財產(chǎn)經(jīng)營管理和收益分配的基本制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法第五章界定了農(nóng)村集體財產(chǎn)（資產(chǎn)）的主要范圍，明確了集體所有權(quán)的行使主體和集體財產(chǎn)不得分割給成員個人的原則。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對集體資源性財產(chǎn)、經(jīng)營性財產(chǎn)、非經(jīng)營性財產(chǎn)（公益性資產(chǎn)）實(shí)行分類管理，并確定了集體收益分配的原則和順序，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法用立法形式鞏固了此前集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成果，對于集體經(jīng)營性財產(chǎn)的收益權(quán)允許以份額形式量化到成員，作為參與集體收益分配的基本依據(jù)。
明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部相關(guān)爭議的糾紛解決途徑和對相關(guān)人員違法瀆職行為的問責(zé)機(jī)制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法第七章規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭議可以通過行政調(diào)解、仲裁、訴訟等多元化的解決途徑予以化解，這在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一了此類糾紛的解決途徑。針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部運(yùn)作的特點(diǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法明確了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度、成員撤銷訴訟制度和成員代位訴訟制度等更具針對性的訴訟制度，還規(guī)定了理事會、監(jiān)事會成員以及基層國家干部相關(guān)違法瀆職行為的法律責(zé)任。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利義務(wù)和成員確認(rèn)規(guī)則，規(guī)范農(nóng)村集體財產(chǎn)的經(jīng)營管理和收益分配制度，依法保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財產(chǎn)權(quán)益，有利于推動構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，形成既體現(xiàn)集體組織優(yōu)越性，又調(diào)動農(nóng)民個體積極性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，有利于讓廣大農(nóng)民分享改革發(fā)展成果，促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕。但是我們也應(yīng)看到，全國各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度不一樣，開展股份合作制改革并實(shí)際運(yùn)作農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的時間也先后不一。比如，我國珠三角、長三角等經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村股份合作制改革較早的一些地區(qū)，以往頒布的地方性法規(guī)政策在成員身份確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、民主表決機(jī)制、糾紛的解決途徑等方面和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的規(guī)定可能存在一定差異。因此，各地應(yīng)充分認(rèn)識這些立法規(guī)定與地方性立法的差異，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法在當(dāng)?shù)氐玫接行鋵?shí)，同時也應(yīng)采取有效舉措避免農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的實(shí)施帶來一些不必要的矛盾糾紛。對此，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)依法對一些亟待明確的具體制度及時出臺相關(guān)的具體規(guī)定或?qū)嵤┺k法，為基層應(yīng)對疑難復(fù)雜問題提供一定指導(dǎo)和依據(jù)。
（作者單位：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)地方法制研究中心）
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