3月4日，特朗普抵達(dá)華盛頓特區(qū)美國國會大廈眾議院會議廳，準(zhǔn)備向國會聯(lián)席會議發(fā)表講話時(shí)，與美國最高法院大法官們握手。
從1月20日到4月30日，美國總統(tǒng)特朗普在第二任期的前100天揮舞著總統(tǒng)權(quán)力大棒，以名目繁多的行政令和公然與法院對抗的方式，重塑美國政治。
從羅斯福時(shí)期開始，總統(tǒng)上臺前100天便成為衡量總統(tǒng)執(zhí)政水平的標(biāo)準(zhǔn)。特朗普本屆執(zhí)政的百日內(nèi)，鮮少簽署任何經(jīng)國會批準(zhǔn)的法律，而是頒布了多達(dá)210項(xiàng)行政命令 ，創(chuàng)下歷史之最。從廢除出生公民權(quán)、裁撤政府機(jī)構(gòu)、驅(qū)逐移民，再到發(fā)動(dòng)關(guān)稅戰(zhàn)，這些行政令迎合了民粹主義者的訴求，也在不斷試探總統(tǒng)行政權(quán)力的邊界。
在國會多數(shù)共和黨人的保駕護(hù)航下，特朗普的行政令并未在立法上遭遇過多掣肘。相比之下，美國各級聯(lián)邦法院似乎更愿意充當(dāng)憲法堡壘，阻止特朗普政府攫取過多權(quán)力。目前，圍繞特朗普的多項(xiàng)行政令，新的法院裁決和訴訟正不斷涌現(xiàn)。
今年2月初，華盛頓州一名聯(lián)邦法官裁定特朗普廢除“出生公民權(quán)”已涉及違憲。4月，12個(gè)州就特朗普加征的額外關(guān)稅向法院發(fā)起訴訟，指控特朗普未經(jīng)國會授權(quán)而越權(quán)行使憲法權(quán)力，威脅美國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。截至4月25日，至少有122項(xiàng)裁決至少暫時(shí)叫停了特朗普的部分舉措，正在審理的案件數(shù)量為211起（其中4起已結(jié)案）。
然而，特朗普政府似乎試圖無視甚至拒不遵守法院的命令。針對一名聯(lián)邦法院法官要求當(dāng)局停止驅(qū)逐數(shù)百名移民至薩爾瓦多的裁決，特朗普政府堅(jiān)持執(zhí)行遣返計(jì)劃并且煽動(dòng)彈劾法官的舉動(dòng)引發(fā)爭議，甚至招致美國最高法院首席大法官約翰·羅伯茨罕見的公開譴責(zé)。
與此同時(shí)，特朗普正通過一系列行動(dòng)對司法界展開清洗。不僅任命極右翼人士帕姆·邦迪為司法部長，同時(shí)解雇或降職了數(shù)十名負(fù)責(zé)調(diào)查“國會山騷亂”事件的檢察官。今年3月，美國政府對多家知名律所發(fā)出行政命令，撤銷相關(guān)律師的安全許可并限制其與聯(lián)邦政府的業(yè)務(wù)往來，此舉被視為特朗普對曾參與其刑事訴訟案件調(diào)查的律師所發(fā)起的報(bào)復(fù)行動(dòng)。
這一系列舉動(dòng)的背后，呼應(yīng)了保守派長期主張的“單一行政”理論，這一理念最早可追溯至里根時(shí)期，主張根據(jù)憲法第二條賦予總統(tǒng)對行政機(jī)構(gòu)的絕對控制權(quán)。然而，在不少法律界人士看來，特朗普凍結(jié)國會已通過的聯(lián)邦撥款以及貸款、試圖解散獨(dú)立機(jī)構(gòu)等種種極端舉動(dòng)，已經(jīng)逾越了“單一行政”理論的邊界。
“縱觀美國憲政史，確實(shí)難以找出第二個(gè)在執(zhí)政百日之內(nèi)就如此激進(jìn)、如此迅速地?cái)U(kuò)張行政權(quán)力的政府?！?密歇根大學(xué)迪爾伯恩分校政治學(xué)教授米切爾·索倫伯格（Mitchel Sollenberger）在接受澎湃新聞（www.thepaper.cn）專訪時(shí)坦言。針對特朗普過去100天的執(zhí)政以及種種爭議性行為，主攻憲法、立法（包括聯(lián)邦預(yù)算）、地方政府法和公共福利法研究的喬治城大學(xué)法學(xué)院教授大衛(wèi)·蘇佩爾（David A. Super）則表示，美國實(shí)際上“正急速滑向一場舉世矚目的憲政危機(jī)”。
前所未有激進(jìn)的百日新政
澎湃新聞：與特朗普第一任期相比，鑒于他在第二任期前100天內(nèi)發(fā)布的行政命令數(shù)量以及針對這些命令提起的訴訟數(shù)量（指對行政命令提起的訴訟數(shù)量），行政權(quán)力濫用是否變得更加系統(tǒng)化了呢？
米切爾·索倫伯格：特朗普執(zhí)政初期百日新政的激進(jìn)嘗試可謂前所未有。我們看到政府在多條戰(zhàn)線同時(shí)發(fā)力：一方面重啟《外國敵人法》（Alien Enemies Act）框架下的移民驅(qū)逐政策；另一方面，特朗普成為首位動(dòng)用《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案》實(shí)施關(guān)稅措施的美國總統(tǒng)。（總統(tǒng)）行政權(quán)力被不斷推向極限——從試圖突破公務(wù)員制度凍結(jié)的人事任免權(quán)，到大刀闊斧的政府機(jī)構(gòu)重組，乃至對公民身份憲法解釋的重新界定。
移民政策引發(fā)的司法對抗尤為突出：聯(lián)邦法院頻繁簽發(fā)全國性禁制令阻撓行政令實(shí)施。雖然特朗普政府并非首個(gè)遭遇此類司法挑戰(zhàn)的行政分支（奧巴馬和拜登政府同樣面臨過類似困境），但當(dāng)前最高法院已著手審查這種全國性禁制令的合憲性與合法性邊界。此外，行政擴(kuò)權(quán)現(xiàn)象還體現(xiàn)在諸多其他領(lǐng)域。
縱觀美國憲政史，確實(shí)難以找出第二個(gè)在執(zhí)政百日之內(nèi)就如此激進(jìn)、如此迅速地?cái)U(kuò)張行政權(quán)力的政府。
澎湃新聞：你之前在接受其他媒體采訪時(shí)提到，你對特朗普政府發(fā)布行政命令的策略復(fù)雜性和全面性感到“驚嘆”。你認(rèn)為特朗普“以全新、令人震驚”的方式推進(jìn)了共和黨人關(guān)于行政權(quán)力甚至移民問題的舊有理念?？梢跃唧w解釋這種全新方式是什么嗎？
米切爾·索倫伯格：在移民政策領(lǐng)域，特朗普政府的核心在于將移民問題徹底“軍事化”——這種將人口流動(dòng)定性為“戰(zhàn)爭行為”的敘事框架，與既往共和黨政府的處理范式形成鮮明對比。小布什任內(nèi)曾尋求與國會合作推動(dòng)綜合性移民改革；而共和黨陣營中真正實(shí)現(xiàn)移民法案通過的里根總統(tǒng)，其政策取向更是與當(dāng)前路線大相徑庭。民主黨方面自然更無此種先例，這也正是特朗普競選時(shí)抨擊拜登對移民“軟弱”的論據(jù)基礎(chǔ)。
這種軍事化思維的制度體現(xiàn)令人矚目：（特朗普）執(zhí)政首周即密集簽署移民相關(guān)行政令，近期更動(dòng)用《外國敵人法》這一終極政策工具。需知該法案在美國歷史上僅啟用過3次（1812年美英戰(zhàn)爭、一戰(zhàn)及二戰(zhàn)期間），其立法本意明確限定于戰(zhàn)爭狀態(tài)。即便援引9·11事件后的《軍事授權(quán)法案》，其適用范圍也僅針對基地組織等交戰(zhàn)實(shí)體。而今將委內(nèi)瑞拉等非交戰(zhàn)國納入該法管轄范圍，這種法律解釋的擴(kuò)張性已明顯突破傳統(tǒng)認(rèn)知邊界。
這種政策突進(jìn)背后實(shí)有深層的制度設(shè)計(jì)：通過構(gòu)建“戰(zhàn)爭狀態(tài)”敘事，激活國會兩百年前授予總統(tǒng)的戰(zhàn)爭權(quán)力。特朗普的執(zhí)政團(tuán)隊(duì)（如美國國土安全顧問和白宮副幕僚長斯蒂芬·米勒等核心幕僚）顯然經(jīng)過精心謀劃，絕非臨時(shí)起意。這種將歷史性授權(quán)“物盡其用”的戰(zhàn)略思維，折射出美國憲政體系中行政權(quán)力擴(kuò)張的新范式。
澎湃新聞：如果總統(tǒng)發(fā)布了違反法律慣例的行政令并造成一定傷害，任何后置措施似乎都是無濟(jì)于事的。對此，在美國法學(xué)界，是否存在任何針對如何制約總統(tǒng)發(fā)布行政令的討論？
米切爾·索倫伯格：談到制衡總統(tǒng)濫發(fā)行政令這個(gè)問題時(shí)，我們必須結(jié)合當(dāng)時(shí)的政治背景——目前是共和黨掌控的“統(tǒng)一政府”時(shí)期。以關(guān)稅為例：雖然憲法第一條明確規(guī)定關(guān)稅權(quán)屬于國會，但國會通過一系列法律將這項(xiàng)權(quán)力下放給總統(tǒng)。盡管有像如參議院臨時(shí)議長查克·格拉斯利這樣的國會共和黨人提出法案，試圖限制特朗普制定關(guān)稅的權(quán)力，但共和黨領(lǐng)導(dǎo)層（如眾議院議長邁克·約翰遜和參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖約翰·圖恩）明確表示不會讓該法案通過。這說明在共和黨控制國會的情況下，通過立法限制總統(tǒng)權(quán)力幾乎不可能。
這種制衡缺失體現(xiàn)在多個(gè)方面：國會共和黨人沒有就公民身份定義修改、關(guān)稅政策等議題啟動(dòng)任何委員會調(diào)查。而只有當(dāng)民主黨在中期選舉奪回眾議院后（如特朗普第一任期時(shí)），才出現(xiàn)了真正的國會監(jiān)督——比如在特朗普首個(gè)任期之時(shí)，國會民主黨人要求公開穆勒報(bào)告（注：由時(shí)任美國特別檢察官羅伯特·穆勒所發(fā)布的有關(guān)俄羅斯政府干涉2016年美國大選以及特朗普政府是否妨礙司法公正的調(diào)查報(bào)告）、推動(dòng)藐視國會決議等方式施壓，最終迫使時(shí)任司法部長威廉·巴爾公布報(bào)告。
另一個(gè)制衡渠道是司法系統(tǒng)。法院可以要求政府就其政策提供合理解釋，若理由不充分甚至可判處“藐視法庭”（如華盛頓和馬里蘭州聯(lián)邦地區(qū)法院在一些案件中表現(xiàn)出的傾向）。例如在獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)官員免職問題上，法院可能最終裁定總統(tǒng)無權(quán)單方面撤換這些依法設(shè)立機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。
大衛(wèi)·蘇佩爾：總統(tǒng)權(quán)力主要由法律制約，法律的執(zhí)行則依靠聯(lián)邦法院的訴訟。當(dāng)前針對政府的訴訟數(shù)量龐大，結(jié)果喜憂參半，但許多最過分的濫用職權(quán)行為已被法院禁止。所以我認(rèn)為我們看到的是通過訴訟來阻止總統(tǒng)的努力。目前還不清楚總統(tǒng)是否會遵守法院的命令。他一直不遵守很多命令。如果他繼續(xù)拒絕遵守法院命令，那么就會出現(xiàn)一個(gè)問題，即法院能采取什么措施來迫使他遵守這些命令。如果答案是法院無法迫使他遵守命令，那么特朗普就成功了，這個(gè)國家也將走上獨(dú)裁的道路。
與特朗普契合的最高法院
澎湃新聞：從政府援引1798年通過的《外國敵人法》，大規(guī)模驅(qū)逐委內(nèi)瑞拉黑幫成員并且無視法院裁決的做法來看，特朗普的司法部門似乎已形成了一種“法律邊緣試探——司法介入——搶先執(zhí)行”的操作模式。那么這種做法是否證明美國已經(jīng)出現(xiàn)新的“行政權(quán)擴(kuò)張范式”？
米切爾·索倫伯格：我覺得加西亞案（注，2019年下半年，一名移民法官授予阿布雷戈·加西亞一項(xiàng)名為“暫緩遣返”的移民保護(hù)，使其免于被遣返回薩爾瓦多，并留在美國）和委內(nèi)瑞拉案可以說明這個(gè)情況，兩案本質(zhì)相似。在這兩個(gè)案件中，特朗普政府都在設(shè)置各種障礙：比如聲稱法院無權(quán)查看驅(qū)逐決定的依據(jù)材料。馬里蘭州地區(qū)法院法官直接駁回了這種說法，認(rèn)為根本不存在什么國家機(jī)密。
委內(nèi)瑞拉案的情況更為惡劣——從一開始政府就在公然違抗聯(lián)邦法院命令。事情是這樣的：華盛頓地區(qū)法院發(fā)現(xiàn)政府正將聯(lián)邦監(jiān)獄中的委內(nèi)瑞拉人集中運(yùn)往得州準(zhǔn)備驅(qū)逐出境。當(dāng)這些委內(nèi)瑞拉人的律師發(fā)現(xiàn)后，立即向法院申請了緊急暫緩令，并在飛機(jī)離境前成功獲得批準(zhǔn)。
但問題在于，最高法院已要求政府協(xié)助這些人員返回，而地區(qū)法院現(xiàn)在要求政府給出合理解釋，否則將以藐視法庭罪論處。政府的對策是提出上訴，辯稱根據(jù)《外國敵人法》，這是涉及國家安全的戰(zhàn)爭行為，法院無權(quán)干涉。第四巡回法院的威爾金森法官4月17日的裁決明確表示這些人應(yīng)享有正當(dāng)程序權(quán)利，這給了馬里蘭州法院繼續(xù)施壓的底氣。雖然政府在地區(qū)法院節(jié)節(jié)敗退，但他們寄希望于上訴法院甚至最高法院能翻盤。
目前最嚴(yán)重的問題是，政府正在公然違反相當(dāng)明確的司法指令。但他們自信上訴理由充分——畢竟近年來最高法院在“特朗普訴美國案”（圍繞特朗普涉嫌干預(yù)2020年選舉）等判決中展現(xiàn)出明顯的親行政權(quán)傾向，甚至賦予總統(tǒng)刑事豁免權(quán)。這種司法傾向讓政府敢于“賭”上訴結(jié)果。
大衛(wèi)·蘇佩爾：在我國歷史上，我們從未見過這樣的情況。最接近的先例可能要追溯到林肯總統(tǒng)在內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期的做法。但必須強(qiáng)調(diào)的是，那是在國家處于內(nèi)戰(zhàn)狀態(tài)、南北分裂相互攻伐的特殊時(shí)期。林肯總統(tǒng)確實(shí)大幅擴(kuò)展了行政權(quán)力，但即便如此，其權(quán)力擴(kuò)張程度仍不及當(dāng)下的特朗普總統(tǒng)。因此這確實(shí)是史無前例的。他所采取的諸多行動(dòng)中，任何單獨(dú)一項(xiàng)都足以稱得上空前絕后、令人震驚。而他現(xiàn)在竟同時(shí)推行所有這些舉措，這表明他正在試圖從根本上改變我們的政治體制。
澎湃新聞：最高法院可以如何制約特朗普呢？最高法院法官對全國性禁令的謹(jǐn)慎態(tài)度是出于什么考量？在美國三權(quán)制衡的制度設(shè)計(jì)中，最高法院扮演什么角色？
米切爾·索倫伯格：從歷史傳統(tǒng)來看，最高法院在制衡總統(tǒng)權(quán)力方面確實(shí)發(fā)揮過關(guān)鍵作用。即便在9·11事件后的反恐戰(zhàn)爭中，最高法院在“哈姆丹訴拉姆斯菲爾德案”（Hamdan v. Rumsfeld）裁定小布什政府為審判關(guān)塔那摩灣拘留營的被拘留者而設(shè)立的軍事委員會是非法的，因?yàn)樗鼈內(nèi)狈Α度諆?nèi)瓦公約》和《統(tǒng)一軍事司法法典》所要求的保護(hù)，堅(jiān)持要求保障被拘留者的基本正當(dāng)程序權(quán)利。更早追溯到朝鮮戰(zhàn)爭時(shí)期，法院也曾明確否決杜魯門總統(tǒng)以戰(zhàn)爭需要為由征用鋼鐵廠的行政命令，維護(hù)了私有產(chǎn)權(quán)不可侵犯的憲法原則。
在當(dāng)前的移民案件中，最高法院雖然作出要求特朗普政府配合司法程序的裁決，顯示出對正當(dāng)程序的尊重，但其是否愿意繼續(xù)制約總統(tǒng)擴(kuò)權(quán)仍存疑問。特別是在獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)官員免職問題上，政府已公開拒絕遵循“漢弗萊執(zhí)行人”案（注：該案確立了總統(tǒng)不得僅因政策分歧解雇獨(dú)立機(jī)構(gòu)官員的原則，解職需基于法定事由，如瀆職或失職等，此判例長期保障了美聯(lián)儲、聯(lián)邦貿(mào)易委員會等機(jī)構(gòu)的非政治化運(yùn)作）先例——副總檢察長莎拉·哈里斯甚至致函國會明確表示不再維護(hù)該判例的合憲性。隨著一些最新判決不斷削弱獨(dú)立機(jī)構(gòu)的地位，“漢弗萊執(zhí)行人”案確立的約束機(jī)制可能已時(shí)日無多。
至于關(guān)稅權(quán)爭議，基于1970年代聯(lián)邦法院對《對敵貿(mào)易法》類似條款的寬泛解釋，以及《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案》本身的模糊措辭，司法系統(tǒng)在此領(lǐng)域制約總統(tǒng)權(quán)力的可能性更為有限。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)涉及對外貿(mào)易和國家安全議題時(shí)，法院往往傾向于尊重行政裁量權(quán)。
大衛(wèi)·蘇佩爾：按理說，最高法院應(yīng)當(dāng)有權(quán)否決總統(tǒng)或國會任何違憲越權(quán)的行為?，F(xiàn)在，與大多數(shù)國家相比，我們的憲法篇幅很短，憲法中規(guī)定的權(quán)利和限制相對較少。但憲法中究竟有哪些權(quán)利和限制呢？這得由最高法院來執(zhí)行。這就是目前的情況。實(shí)際上，他們正在試圖執(zhí)行這些規(guī)定。碰巧的是，眼下我們有一個(gè)極其保守的最高法院，其意識形態(tài)與特朗普總統(tǒng)非常契合。所以我認(rèn)為，大法官們寧愿按照特朗普總統(tǒng)的想法行事，按照他想要的方式去做。只要合法就行。問題是，他所做的很多事情都是不合法的。
我認(rèn)為我們所看到的情況是，起初最高法院通過程序性手段避免對總統(tǒng)作出裁決，要求人們必須挑戰(zhàn)總統(tǒng)，且必須達(dá)到非常非常高的程序正確性標(biāo)準(zhǔn)（procedural correctness）才能被考慮。而總統(tǒng)卻沒有認(rèn)真對待他們的警告。如今，許多法官們的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變，不再信任總統(tǒng)，并且更愿意發(fā)布禁令來阻止這種情況的發(fā)生。
形同虛設(shè)的國會監(jiān)督機(jī)制
澎湃新聞：國會現(xiàn)有制衡工具（如藐視國會罪、預(yù)算審查權(quán)）為何在現(xiàn)實(shí)中失效？
米切爾·索倫伯格：當(dāng)前的政治環(huán)境是關(guān)鍵因素——我們正處于共和黨同時(shí)控制白宮和國會的“統(tǒng)一政府”時(shí)期。這與特朗普第一個(gè)任期（2017-2021年）的情況高度相似：在他執(zhí)政的前兩年，由于共和黨掌控國會，幾乎沒有對政府進(jìn)行任何實(shí)質(zhì)性的調(diào)查監(jiān)督。如今歷史重演，在新政府上任的前100天里，共和黨議員們基本都在支持總統(tǒng)，沒有啟動(dòng)任何調(diào)查程序。
國會調(diào)查權(quán)是制衡總統(tǒng)權(quán)力的重要手段。在特朗普第一個(gè)任期內(nèi)，當(dāng)民主黨控制眾議院后，他們通過威脅“藐視國會”迫使司法部長巴爾公布了穆勒報(bào)告。在人口普查“公民身份問題”爭議中，商務(wù)部長羅斯和司法部長巴爾確實(shí)被判定藐視國會。
但在當(dāng)前的政治環(huán)境下，立法制約幾乎不可能——雖然已有議員提出限制總統(tǒng)關(guān)稅權(quán)的法案，但這些法案很難獲得通過。另外，總統(tǒng)否決權(quán)難以被推翻：即便民主黨在中期選舉后奪回國會，也不太可能獲得推翻總統(tǒng)否決所需的三分之二多數(shù)。我們也要注意到，目前的國會監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)，沒有任何國會委員會在對政府進(jìn)行調(diào)查，而調(diào)查是啟動(dòng)“藐視國會”程序的前提條件。
大衛(wèi)·蘇佩爾：我想我能給出幾個(gè)相關(guān)的回答。其中一個(gè)答案是：我們的憲法是在我們有了政治階層之前就制定好的。
制憲者們考慮過很多問題，但他們從未想到國會出現(xiàn)當(dāng)前政黨的這種現(xiàn)象。他們一直認(rèn)為國會會關(guān)心民眾或者關(guān)心各州，總統(tǒng)會有不同的利益訴求，而他們各自也會尊重各自的制度利益。但實(shí)際情況卻是怎樣的呢？事實(shí)上，多年來，政黨變得越來越強(qiáng)大。如今，國會議員們忠于自己的政黨，而非忠于國會、忠于所在州、忠于當(dāng)初投票支持他們上任的民眾，因?yàn)樘乩势湛偨y(tǒng)在國會兩院都占據(jù)多數(shù)席位，那些眾議員和參議員們忠于他，不愿與他唱反調(diào)。
此外，特朗普對共和黨的掌控力極為強(qiáng)大。而且，如果共和黨內(nèi)部有人與他意見相左，他們認(rèn)為他就會迫使這些人下臺。而如果這些人想要繼續(xù)任職，他們覺得就得滿足特朗普總統(tǒng)的要求。這就是說，在一個(gè)黨派色彩極為濃厚、一方掌控白宮和國會兩院的環(huán)境中，制衡機(jī)制發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，這是其中一部分原因。
我們真正需要國會介入的情況是，他有些行為是違法的以及是非常不明智的，要是國會能通過相關(guān)法律予以制止就好了。不過，由于他掌控著共和黨，而共和黨又掌控著國會，所以目前這種情況是不可能實(shí)現(xiàn)的。不過我要說的是，由于他的貿(mào)易戰(zhàn)，美國經(jīng)濟(jì)目前處境很艱難。而且，如果真的陷入經(jīng)濟(jì)衰退，根據(jù)我所看到的報(bào)道，衰退幾乎是板上釘釘?shù)氖?，我認(rèn)為很多人會把責(zé)任完全歸咎于特朗普。那共和黨籍的國會議員們將會覺得他們必須與特朗普總統(tǒng)劃清界限。如果經(jīng)濟(jì)狀況迅速惡化，我認(rèn)為他的權(quán)力也會迅速下降。
澎湃新聞：如果一個(gè)總統(tǒng)所在的政黨掌控了國會，是否意味著無人可以制衡他了？
大衛(wèi)·蘇佩爾：傳統(tǒng)上來說，情況并非如此。我認(rèn)為，在過去的50年里，有很多總統(tǒng)都能掌控參眾兩院，這種情況確實(shí)比以往更為常見。小布什總統(tǒng)在其8年任期內(nèi)掌控國會兩院達(dá)5年之久。拜登和克林頓在其首個(gè)任期內(nèi)也是如此，奧巴馬同樣。但不同的是，特朗普總統(tǒng)現(xiàn)在對共和黨的掌控力比以往任何一位總統(tǒng)都要強(qiáng)得多，甚至比里根總統(tǒng)還要強(qiáng)。要知道，里根總統(tǒng)在任期間共和黨掌控著國會兩院，而特朗普總統(tǒng)的掌控程度之深，這在歷史上還是前所未有的。
而且沒有哪位民主黨的總統(tǒng)能對民主黨擁有這種程度的掌控力。當(dāng)克林頓總統(tǒng)在任時(shí)，很多民主黨人不愿談?wù)撍?，對他毫無好感，根本不支持他，很多人對他非常反感。
所以他們會受到本黨成員更多的限制。而且兩黨（民主黨與共和黨）的前任領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為他們必須遵守法律。有時(shí)他們會稍微放寬法律的限制，有時(shí)他們會提議修改法律，但他們總體上認(rèn)為自己不能違抗法律。特朗普總統(tǒng)采取了一種非常激進(jìn)的立場，他認(rèn)為自己不必遵循很多法律。過去，任何政黨（無論是民主黨還是共和黨）都不會容忍這種做法，但現(xiàn)在共和黨容忍了這種做法。
特朗普的行政擴(kuò)權(quán)
澎湃新聞：特朗普的做法與羅斯?！靶抡睍r(shí)期的行政權(quán)擴(kuò)張有何本質(zhì)區(qū)別？
米切爾·索倫伯格：羅斯?？偨y(tǒng)上任后立即宣布全國銀行“休假”，當(dāng)時(shí)正值大蕭條時(shí)期，民眾對銀行系統(tǒng)完全失去信心，出現(xiàn)了大規(guī)模擠兌現(xiàn)象——要知道那時(shí)還沒有聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）的保障機(jī)制。面對銀行接連倒閉的危機(jī)，羅斯福援引《對敵貿(mào)易法》宣布銀行假日。但值得注意的是，這部法律本是戰(zhàn)時(shí)特別授權(quán)法案，而1930年代初美國并未處于戰(zhàn)爭狀態(tài)。這一做法在法律上存在嚴(yán)重爭議，以至于國會事后不得不通過特別法案予以追認(rèn)。
不過新政時(shí)期與當(dāng)前情況存在本質(zhì)區(qū)別。羅斯福推行新政主要依靠與國會合作。無論是《社會保障法》的出臺，還是各類新政機(jī)構(gòu)的設(shè)立，都是通過國會正式立法程序完成的。這些改革舉措嚴(yán)格遵循憲法規(guī)定的政策制定流程，并非總統(tǒng)單方面擴(kuò)權(quán)。此外，當(dāng)時(shí)行政權(quán)力的擴(kuò)張是通過國會明確授權(quán)實(shí)現(xiàn)的。國會主動(dòng)將大量權(quán)力委托給行政部門，總統(tǒng)則在國會框架內(nèi)行使這些權(quán)力。
而如今我們看到的是，特朗普政府的行政部門通過政府機(jī)構(gòu)重組、資金調(diào)配等行政手段自行擴(kuò)權(quán)，缺乏國會立法的明確授權(quán)基礎(chǔ)。這種模式缺少新政時(shí)期那種通過民主立法程序獲得的正當(dāng)性。
大衛(wèi)·蘇佩爾：我想說，大多數(shù)情況下，我得承認(rèn)這一點(diǎn)，羅斯?？偨y(tǒng)在其任期內(nèi)所推行的許多重要舉措都受到了最高法院的影響而未能成功推行。羅斯?？偨y(tǒng)上任時(shí)，最高法院在很多問題上與他政見不合，但其大多數(shù)舉措至少在理論上是合法的；而特朗普總統(tǒng)上任時(shí)，最高法院在多數(shù)問題上與他的政見是一致的，且很多舉措顯然是沒有法律作為支撐依據(jù)的，我們也不太確定這些舉措是否會遭到推翻。
澎湃新聞：特朗普政府啟用“沉睡法案”的策略與尼克松時(shí)期“帝王總統(tǒng)”理論有何異同？
米切爾·索倫伯格：“帝王總統(tǒng)”（imperial presidency）這個(gè)概念由歷史學(xué)家阿瑟·施萊辛格（Arthur Meier Schlesinger Jr.）提出，最初是用來描述二戰(zhàn)后總統(tǒng)權(quán)力擴(kuò)張的現(xiàn)象——特別是戰(zhàn)爭權(quán)方面。從杜魯門開始，總統(tǒng)們就經(jīng)常未經(jīng)國會授權(quán)對外用兵：杜魯門以聯(lián)合國決議為由出兵朝鮮；尼克松更是將越戰(zhàn)擴(kuò)大到柬埔寨，盡管《東京灣決議》（注：1964年美國國會批準(zhǔn)總統(tǒng)采取所有必要的措施抵抗任何針對美國軍隊(duì)的武裝襲擊）從未授權(quán)這樣的戰(zhàn)爭升級。
這個(gè)概念后來逐漸擴(kuò)展到總統(tǒng)在其他領(lǐng)域的擴(kuò)權(quán)行為。尼克松的“水門事件”敗露，表面看是因?yàn)楦`聽政敵辦公室的非法行為，但本質(zhì)上也是這種不受約束的總統(tǒng)權(quán)力惡性發(fā)展的結(jié)果。
特朗普的擴(kuò)權(quán)行為與這個(gè)模式有相似之處——但需要指出的是，過去一百年來幾乎每位總統(tǒng)都在某種程度上擴(kuò)張了行政權(quán)力。特朗普的特殊性在于其擴(kuò)權(quán)的速度和系統(tǒng)性：在很短時(shí)間內(nèi)通過行政命令、機(jī)構(gòu)重組等方式大幅強(qiáng)化總統(tǒng)權(quán)力。
不過要形成真正的“帝王總統(tǒng)”危機(jī)，通常需要某個(gè)導(dǎo)火索事件。對尼克松來說是“水門事件”，對特朗普來說可能是“國會山騷亂”，但最高法院去年在“干預(yù)2020年選舉”案中讓特朗普享有一定程度刑事起訴豁免權(quán)的裁決，又讓局勢回到了原點(diǎn)。下一個(gè)危機(jī)點(diǎn)或許不是刑事問題，而可能是經(jīng)濟(jì)危機(jī)：比如關(guān)稅政策若對美國經(jīng)濟(jì)造成足夠嚴(yán)重的傷害，就可能引發(fā)政治反彈，進(jìn)而制約總統(tǒng)權(quán)力。
大衛(wèi)·蘇佩爾：尼克松總統(tǒng)是一位極具影響力、地位顯赫的總統(tǒng)。他對這個(gè)國家進(jìn)行了重大變革，但他在很大程度上是通過說服兩黨議員支持他的想法來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的。他還通過說服國會支持多項(xiàng)國內(nèi)政策而改變了這些政策，比如我們與中國的關(guān)系。在他執(zhí)政的最后階段，當(dāng)他被發(fā)現(xiàn)有腐敗行為時(shí)，他試圖大幅擴(kuò)大總統(tǒng)權(quán)力，我認(rèn)為主要是為了保住自己的職位，但最終未能成功。而且其中一些行動(dòng)被法院否決了。但總的來說，他都在法律框架內(nèi)行事。尼克松總統(tǒng)是位律師，是一位非常出色的律師。而特朗普總統(tǒng)不是律師，似乎也不怎么花時(shí)間聽取律師的意見。
澎湃新聞：“單一行政”理論與“三權(quán)分立”原則的根本沖突點(diǎn)何在？
米切爾·索倫伯格：這是個(gè)非常深刻的問題。要理解這個(gè)問題，我們需要回溯美國行政分支的歷史演變。制憲會議期間，建國先賢們確實(shí)確立了“單一行政”制度架構(gòu)——當(dāng)時(shí)曾有設(shè)立多人行政機(jī)構(gòu)的提議，但最終選擇了單一總統(tǒng)制。
然而問題的核心不在于組織結(jié)構(gòu)，而在于權(quán)力邊界。雖然憲法第二條確立總統(tǒng)作為行政首腦的地位，但其授權(quán)條款相當(dāng)模糊。歷史上，這些條款常被用來擴(kuò)張行政權(quán)力，但這種擴(kuò)張往往脫離了我們政治傳統(tǒng)的歷史語境。
“單一行政”理論的支持者聲稱，總統(tǒng)作為行政首長可以任意罷免官員。這種觀點(diǎn)不僅違背最高法院判例（比如我之前提到的“漢弗萊案”），更與歷史傳統(tǒng)相悖。自19世紀(jì)末以來，國會通過立法設(shè)立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)時(shí)，就刻意在這些機(jī)構(gòu)與總統(tǒng)之間設(shè)置了獨(dú)立性保障——這是為了讓監(jiān)管決策能夠超越黨派政治，基于專業(yè)考量做出（比如當(dāng)年鐵路時(shí)刻表的制定）。
我還認(rèn)為，關(guān)鍵在于國會授權(quán)方式的本質(zhì)差異，國會通常將權(quán)力授予行政部門的具體機(jī)構(gòu)，而非總統(tǒng)個(gè)人。另外，這些授權(quán)明確區(qū)分了“自由裁量責(zé)任”（discretionary）與“執(zhí)行性責(zé)任”（ministerial responsibilities，指既無需官員裁量也無需其判斷、帶有強(qiáng)制性的絕對義務(wù)）的區(qū)別。什么是“執(zhí)行性責(zé)任”呢？打個(gè)比方，假設(shè)法律規(guī)定，社會保障管理局需要從聯(lián)邦財(cái)政部提取一定數(shù)額的資金給70歲以上的美國公民，那么這筆錢就必須發(fā)放。
然而，激進(jìn)的“單一行政”理論完全顛覆了這個(gè)傳統(tǒng)，它不僅主張總統(tǒng)可以無視法律單方面改變法律執(zhí)行方式，還將“法治”扭曲為“人治”，使行政決策完全取決于時(shí)任總統(tǒng)的個(gè)人意志。這種做法從根本上破壞了分權(quán)制衡體系，使國會立法權(quán)和司法審查權(quán)形同虛設(shè)。
這種理論最危險(xiǎn)的形態(tài)，實(shí)質(zhì)上消解了美國憲政體系中最根本的權(quán)力制衡機(jī)制。當(dāng)總統(tǒng)可以隨意解釋法律、罷免官員時(shí)，我們面臨的不僅是行政擴(kuò)權(quán)，更是憲政秩序的危機(jī)。
大衛(wèi)·蘇佩爾：三權(quán)分立原則寫進(jìn)了我們的憲法，這始于1787年，此后我們雖做了些小改動(dòng)，但大體不變，而單一行政權(quán)理論則是相對較新的概念。
原則上，單一行政理論并不與三權(quán)分立原則相沖突。它只是說，無論行政部門擁有何種權(quán)力，這些權(quán)力完全由總統(tǒng)掌控。這意味著行政部門之外的任何人都沒有權(quán)力，除了總統(tǒng)本人可能擁有的權(quán)力之外，這一點(diǎn)在建國初期可能并不重要，因?yàn)楫?dāng)時(shí)我們是一個(gè)小國、貧窮的國家，聯(lián)邦政府規(guī)模較小，所做的工作并不多。
但如今，聯(lián)邦政府擁有巨大的權(quán)力。它之所以能夠獲得這些權(quán)力，很大程度上是因?yàn)槿藗兠靼祝蓪I(yè)且不偏袒任何一方的政府官員來做出許多日常決策會更好。白宮管理和預(yù)算辦公室主任羅素·沃特所做的事，幫助特朗普實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)，即消除那些不偏袒任何一方的專業(yè)決策者，并讓行政部門的所有決策都帶有政治色彩。
這種政策如今是由保守派在推行。但最初推動(dòng)這一理論的最重要人物之一是埃琳娜·卡根，她目前是自由派的最高法院大法官。她在擔(dān)任法學(xué)教授時(shí)曾撰寫過相關(guān)論述——“總統(tǒng)行政管理（Presidential Administration）”。所以，當(dāng)然有民主黨人至少部分認(rèn)同單一行政部門這一理論，但他們一直認(rèn)為總統(tǒng)會遵守法律，不會試圖從國會和法院手中奪走權(quán)力。
所以我認(rèn)為，眼下這種局面是這樣一種情況：總統(tǒng)及其政治盟友在不斷鞏固自身所擁有的全部行政權(quán)力，而與此同時(shí)，法院和國會的權(quán)力卻在不斷削弱。這樣一來，被集中起來的行政權(quán)力就更大了。
澎湃新聞：里根或尼克松的擴(kuò)權(quán)都是圍繞著“單一行政”理論，但沒有出現(xiàn)如此多的法律爭議或者違憲行為。我很好奇，特朗普目前是否在打著“單一行政”理論的名號，想要借此謀取政治利益？
大衛(wèi)·蘇佩爾：我認(rèn)為特朗普總統(tǒng)不太在意什么才是合法行為。事實(shí)上，他所做的事情當(dāng)中有些就是違法的。他原本可以采取合法手段來達(dá)到同樣的目的，只是他沒有這么做。所以他故意違反法律，目的是證明自己有能力違法，證明沒有人能夠阻止他，以此來彰顯自己的強(qiáng)大。
而且這一點(diǎn)并非往屆總統(tǒng)們常有的做法。即便他們有所嘗試，通常也只是想借此在法庭上檢驗(yàn)一下效果。比如里根總統(tǒng)就認(rèn)為自己有權(quán)扣留國會撥出的資金，但他只是拿某個(gè)項(xiàng)目做試驗(yàn)，沒有提供小額款項(xiàng)，那些本應(yīng)獲得這筆資金的人就提起了訴訟。結(jié)果當(dāng)然是里根敗訴了，他也立即就放棄了這一做法。而特朗普總統(tǒng)也有同樣的做法，他在扣留了數(shù)十億美元的資金之后在法庭上敗訴，但他并未改變立場。
這之間存在本質(zhì)區(qū)別：前者是在制衡框架內(nèi)尋求特定領(lǐng)域權(quán)力的有限擴(kuò)張，后者則是將權(quán)力制衡機(jī)制徹底棄如敝屣，企圖將所有權(quán)力盡數(shù)集中于一人之手。
還有一點(diǎn)，里根總統(tǒng)從未認(rèn)真嘗試過罷免職業(yè)公務(wù)員。他非常依賴這些人。實(shí)際上，他們大多數(shù)時(shí)候?qū)λ己苤艺\，因?yàn)樗麄兓ハ喽紝Ρ舜吮硎咀鹬?。特朗普總統(tǒng)本可以走同樣的道路。很多聯(lián)邦工作人員都投票支持他競選總統(tǒng)，而他本應(yīng)該善待并尊重他們。我相信他們會努力執(zhí)行他的計(jì)劃。但羅素·沃特卻說所有聯(lián)邦工作人員都是敵人，所以特朗普解雇了很多聯(lián)邦雇員。相應(yīng)的一些人的想法也就發(fā)生了變化。而剩下的那些人對他們的工作感到非常緊張。他們會表面上對他們保持忠誠，但我認(rèn)為他們不會再支持他了。他們已經(jīng)不再支持他了。
恐懼與掌控
澎湃新聞：特朗普怎么可以做到掌控這么龐大的行政體系呢？
大衛(wèi)·蘇佩爾：我認(rèn)為部分原因在于解雇了數(shù)以萬計(jì)的員工，這樣一來所有人都擔(dān)心自己的工作會受到影響。他解雇的這些員工大多在華盛頓，而此時(shí)有數(shù)以萬計(jì)的人同時(shí)都在尋找新工作。對于這些人來說，工作崗位實(shí)在是供不應(yīng)求。因此，很多人將會面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)，無法保住自己的住房，甚至可能不得不搬離家鄉(xiāng)，與親友失去聯(lián)系。所以我認(rèn)為有很多人確實(shí)會感到非常害怕，而這種恐懼在一定程度上能夠讓你掌控局面。
特朗普此次執(zhí)政還有一個(gè)顯著變化：他任命了許多極不稱職的人擔(dān)任要職。這些官員大多完全不具備任職資格——有些是跳梁小丑，有些則是行為怪誕之徒。他們?nèi)狈Κ?dú)立聲望，根本無力制衡總統(tǒng)。比如我們的國防部長赫格塞斯，他毫無管理經(jīng)驗(yàn)，屢屢鬧出令人難堪的紕漏。這樣的官員怎敢違逆總統(tǒng)？他心知肚明：自己能保住職位全憑總統(tǒng)恩賜。即便被解雇，也不會有人為他鳴不平。反觀特朗普首個(gè)任期，其國防部長詹姆斯·馬蒂斯將軍德高望重，完全勝任職位。若遭解職必會引發(fā)輿論嘩然。兩相對比，高下立判。因此，特朗普在這一屆任期根本不會受到內(nèi)閣成員的制衡，而在上屆任期，他顯然遭到了不少來自國防部長（類似馬蒂斯這樣的）強(qiáng)勢人物的抵制。
澎湃新聞：如很多法律分析人士所言，美國現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)憲政危機(jī)，你同意這個(gè)觀點(diǎn)嗎？
大衛(wèi)·蘇佩爾：我同意這個(gè)觀點(diǎn)。憲政危機(jī)事實(shí)上已經(jīng)降臨?？偨y(tǒng)公然拒絕服從多項(xiàng)法院命令，且態(tài)度愈發(fā)表露無遺——副總統(tǒng)與司法部長在藐視司法裁決方面甚至更為激進(jìn)。我認(rèn)為我們正急速滑向一場舉世矚目的憲政危機(jī)。事實(shí)上，我國從未出現(xiàn)過如此公然違抗司法裁決的總統(tǒng)——更遑論是在如此眾多的議題上藐視數(shù)量如此之多的法院命令。他實(shí)質(zhì)上是在宣稱自己不受司法約束，這已然構(gòu)成了一場憲政危機(jī)。
我認(rèn)為某些評論者所表達(dá)的意思是，如果特朗普拒絕遵循哪怕是美國最高法院的裁決，那么這將會是一場明顯的憲法危機(jī)。他已經(jīng)拒絕遵循最高法院的兩項(xiàng)裁決了。我認(rèn)為問題的關(guān)鍵在于最高法院是否會站出來指責(zé)他違反了他們的裁決？如果是這樣，可能還不至于達(dá)到憲政危機(jī)的程度。
相關(guān)措施方面，我們已經(jīng)看到特朗普在強(qiáng)勢和弱勢之間反復(fù)切換，而且這種反復(fù)切換的情況相當(dāng)頻繁。他在上任不久后就對中國、加拿大和墨西哥征收了高額關(guān)稅，然后又對其中大部分國家（加拿大和墨西哥）取消了關(guān)稅，接著又重新征收關(guān)稅，之后對世界上大多數(shù)國家都征收了高額關(guān)稅。他還取消了大部分關(guān)稅，但對中國的關(guān)稅除外。
現(xiàn)在，他在如何對待中國的問題上搖擺不定。你可以看到他并不總是很清楚自己的信仰是什么。就像我認(rèn)為他開始害怕歐盟會對他做什么一樣，如果他繼續(xù)征收關(guān)稅，他可能會害怕最高法院會對他的征收關(guān)稅措施做什么。所以他有可能會讓步，開始遵守法院的命令。但我的感覺是，特朗普總統(tǒng)和他身邊的人正試圖徹底重塑我們的政治體系，他們不會放棄自己的地盤。
后話：特朗普為什么能這么控制共和黨？
大衛(wèi)·蘇佩爾：還有一件事我應(yīng)該早些說，你剛問的一個(gè)問題，你問為什么特朗普總統(tǒng)對共和黨有這么大的控制權(quán)，如果你沒有注意到，我會鼓勵(lì)你去看看一周前的一篇文章，我認(rèn)為《華盛頓郵報(bào)》引用了阿拉斯加參議員莉薩·穆爾科斯基的話，她和其他共和黨人不說話的原因是因?yàn)樗麄兒ε?。特朗普總統(tǒng)在第一個(gè)任期結(jié)束時(shí)使用暴力試圖繼續(xù)執(zhí)政。他的許多支持者對他們認(rèn)為不支持他的人進(jìn)行了非常暴力的威脅。穆爾科斯基承認(rèn)，許多共和黨人和她一樣，害怕抵制特朗普所帶來的政治性傷害。我還認(rèn)為，共和黨人這樣做可能是因?yàn)榭謶直┝Α?/p>
我想我們很多人都犯了同樣的錯(cuò)誤。特朗普的第一屆政府在很多方面都是一個(gè)巨大的失敗，違反了法律，對疫情的處理嚴(yán)重不當(dāng)。他對經(jīng)濟(jì)處理不當(dāng)，成就甚微。我們原以為公眾會對他感到厭煩，但在他下臺后的4年里，民主黨人沒有把事情處理好。所以他回來了，但這不是同一個(gè)總統(tǒng)。我認(rèn)為，第一屆特朗普政府是我們有史以來最糟糕的總統(tǒng)，但他仍然是一個(gè)傳統(tǒng)的總統(tǒng)。
這個(gè)國家?guī)缀跤幸话氲娜擞憛捥乩势?，幾乎另一半的人喜歡特朗普，還有少數(shù)人既不討厭他也不喜歡他。坦率地說，他們不怎么看新聞，他們知道的也不多。嗯。他們的投票很難預(yù)測。你可以改變一些東西，前副總統(tǒng)哈里斯可以輕松獲勝，但特朗普也可以輕松獲勝。
我想每個(gè)人都很驚訝特朗普贏了，而且他這么輕松地贏了很大程度可能是馬斯克的巨額支出。我們中的一些人甚至還認(rèn)為，這可能也有普京的巨額支出。但是，盡管如此，我們是一個(gè)如此分裂的國家，很難預(yù)測我們會做什么。特朗普總統(tǒng)在某方面非常極端，而拜登總統(tǒng)在某些問題上是我們有史以來最自由的總統(tǒng)。
熱門跟貼