長期外出務(wù)工的“空掛”戶、高收入人群、出嫁女、公職人員能享受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益嗎？“新媳婦”等新增人口的成員身份又當(dāng)如何認(rèn)定？如何避免“兩頭占”和“兩頭空”？
2025年5月1日起，《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》（以下簡稱為“新法”）正式施行。成員是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最核心的要素，新法中對(duì)此的相關(guān)規(guī)定引發(fā)社會(huì)各界關(guān)注。
按照新法第11條規(guī)定，成員認(rèn)定需具備三個(gè)要素：一是戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；二是與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；三是以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障。
這些條件應(yīng)當(dāng)如何理解和衡量？按照規(guī)定，哪些人應(yīng)當(dāng)具備成員資格，哪些人又當(dāng)被排除在外？南方農(nóng)村報(bào)記者采訪了中共中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授徐祥臨、北京千千律所婦女土地權(quán)益項(xiàng)目負(fù)責(zé)人林麗霞，兩人從政策與法律角度進(jìn)行了分析。
過去缺乏相關(guān)法律
成員資格與權(quán)益糾紛難以厘清
成員身份界定關(guān)系到村民的切身利益，是基層實(shí)踐中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)。過去，我國對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定標(biāo)準(zhǔn)和救濟(jì)途徑缺乏明確統(tǒng)一的法律規(guī)定，成員資格糾紛是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益分配相關(guān)訴訟中常見的糾紛。
“這些年在代理案件的過程中，我們有個(gè)很深刻的感受，出嫁女維權(quán)的案子很難勝訴，就是因?yàn)殛P(guān)于成員身份問題沒有明確法律規(guī)定?！睆氖罗r(nóng)村婦女權(quán)益保障相關(guān)工作十多年，林麗霞所在的團(tuán)隊(duì)接到過超過3000位農(nóng)村女性的求助。
為更好推動(dòng)問題解決，早在2006年，林麗霞團(tuán)隊(duì)與河北、湖南、江蘇等地的婦聯(lián)、民政、法院等部門合作開展試點(diǎn)，推動(dòng)出臺(tái)相關(guān)地方政策。但這一做法也面臨著尷尬的處境，“這些規(guī)定對(duì)糾紛的解決是有好處的，但上位法沒有規(guī)定，他們出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，就好像是越界了一樣?！?/p>
如今新法中對(duì)于成員身份初始確認(rèn)、新增取得、自愿退出、法定喪失均作出了明確規(guī)定，一些問題也隨之迎刃而解。
誰能享有成員資格？
認(rèn)定需滿足三大要素
新法第11條明確，成員認(rèn)定需具備三個(gè)要素。對(duì)此，林麗霞認(rèn)為還有進(jìn)一步細(xì)化、完善的空間，尤其是除戶籍因素外的兩大要素，即什么樣的情況才算形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系？什么情況、什么樣的人才算以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障？若嚴(yán)格地按照“以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障”這一標(biāo)準(zhǔn)，符合條件的僅有少數(shù)低收入群體?！耙虼耍枰芯唧w的、明確的司法解釋，有更為明確、符合實(shí)際情況、簡單可操作的標(biāo)準(zhǔn)和原則?！?/p>
對(duì)于如何理解上述兩大要素，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授宋志紅在一篇文章中作出了具體解釋。對(duì)是否存在“穩(wěn)定權(quán)利義務(wù)關(guān)系”的判斷，她指出，從實(shí)踐操作看，通?？疾斓囊蛩匕ㄊ欠駥儆诙喅邪某邪?、是否參與集體組織的共同勞動(dòng)、是否參與集體重大事項(xiàng)的表決等。
此外，新法之所以將“與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”作為成員身份確認(rèn)的考量因素，是因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員本身早已存在，這些成員事實(shí)上一直與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
宋志紅還強(qiáng)調(diào)，這一考量因素只適用于對(duì)歷史成員的確認(rèn)，至于因生育、結(jié)婚、收養(yǎng)、政策性移民等原因而新增取得成員身份的情形，無需也不應(yīng)考慮該因素，否則將陷入“雞生蛋還是蛋生雞”的悖論。
成員確認(rèn)是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的特別程序，據(jù)徐祥臨介紹，我國涉農(nóng)地區(qū)已完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，這也意味著，我國絕大部分農(nóng)村地區(qū)已完成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的確認(rèn)工作。據(jù)公開數(shù)據(jù)，截至2022年底，全國確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員約9億人，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門登記的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織約98萬個(gè)。
徐祥臨認(rèn)為，未來的成員確認(rèn)工作，主要針對(duì)新增成員，而在過去的成員確認(rèn)工作中，不被確認(rèn)為成員，但按照新法應(yīng)當(dāng)具備成員資格的，也可重新進(jìn)行主張。
對(duì)“是否以集體土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障”的判斷，宋志紅認(rèn)為，不能依據(jù)農(nóng)民實(shí)際收入高低和收入結(jié)構(gòu)，例如，是否有穩(wěn)定的非農(nóng)收入，非農(nóng)收入占總收入的比例等，而應(yīng)當(dāng)以是否獲得穩(wěn)定且平等的城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障待遇為判斷標(biāo)準(zhǔn)。
徐祥臨也表達(dá)了相似的觀點(diǎn)，他認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)這一因素，是由于鄉(xiāng)村對(duì)農(nóng)民的生存發(fā)揮著保障性功能。即使部分農(nóng)民能夠通過創(chuàng)業(yè)、就業(yè)等方式獲得更高的收入，但為保障其在遭遇創(chuàng)業(yè)失敗、進(jìn)城失敗等情況時(shí)，依然可以退回農(nóng)村生產(chǎn)生活，獲得基本生存保障。“只要農(nóng)民未能獲得穩(wěn)定且平等的城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障待遇，就不應(yīng)將其排除在成員范圍之外，避免其遭遇‘兩頭空’的困境。”
對(duì)于林麗霞提出的當(dāng)前法律的“模糊性”問題，徐祥臨認(rèn)為，這是為發(fā)揮村民自治的作用保留了空間，但村民自治的方式，需要通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程來進(jìn)行約定。章程的制定也受到一定的監(jiān)管，按照新法，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程應(yīng)當(dāng)報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門備案。
誰應(yīng)被排除在成員范圍外？
明確公務(wù)員（除聘用制）喪失成員身份
城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)加速的背景下，大量進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民不在本村生產(chǎn)生活，其中少部分長期未履行成員義務(wù)，只在形式上、戶籍因素上與村莊存在弱關(guān)聯(lián)。對(duì)于這類“外（空）掛戶”等僅具備形式上戶籍關(guān)聯(lián)因素的人員，宋志紅主張將他們排除在成員范圍之外。
徐祥臨基本支持這一觀點(diǎn)，他認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)成員對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的義務(wù)，也是對(duì)在村發(fā)展、參與村莊日常公共事務(wù)和建設(shè)的村民的尊重，肯定其付出的價(jià)值，保護(hù)其權(quán)益，也符合農(nóng)業(yè)強(qiáng)國和鄉(xiāng)村振興的要求。但他認(rèn)為，這不意味著要永久性地取消這類人群的成員資格和權(quán)益，當(dāng)這類村民返回鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活，盡相應(yīng)義務(wù)后，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)其成員資格和權(quán)益。
新法第17條明確規(guī)定，將公務(wù)員排除在成員范圍之外（聘任制公務(wù)員除外），有觀點(diǎn)認(rèn)為，排除的范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大，包含聘任制公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員、國企員工三類人員，理由是這類人群已經(jīng)享受由國家提供的生存保障，不應(yīng)“兩頭占”。
對(duì)此，全國人大常委會(huì)法工委民法室副主任馬正平在此前釋法時(shí)曾表示，國家立法宜保持適當(dāng)?shù)陌菪?，不?duì)事業(yè)單位工作人員、國有企業(yè)員工喪失成員身份問題在法律上作統(tǒng)一規(guī)定，根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法第17條第1款第5項(xiàng)的授權(quán)，可以由地方立法或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程根據(jù)實(shí)際情況確定?！皩?shí)際上，真正有‘鐵飯碗’的，也只有這些非聘任制的公務(wù)員?！毙煜榕R補(bǔ)充道。
實(shí)際上，在本次立法前，為避免公職人員與民爭利，部分地區(qū)已經(jīng)作出了相關(guān)規(guī)定。如浙江市在2006年發(fā)布了《浙江省貫徹實(shí)施〈中華人民共和國公務(wù)員法〉工作方案》，明文規(guī)定，對(duì)使用國家行政編制，經(jīng)縣（市、區(qū)）組織、人事部門批準(zhǔn)，并已辦理人員過渡手續(xù)，享受公務(wù)員相關(guān)待遇的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)聘用制干部，在辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非手續(xù)后，符合公務(wù)員登記條件的予以登記，享受公務(wù)員相關(guān)待遇，不得再享受原農(nóng)業(yè)戶口相關(guān)待遇。
截至2020年6月，寧波市已排查17.6萬余名公職人員，7785名公職人員完成股份分紅清退工作，共清退股份125.98萬股、分紅3544.65萬元，整改違規(guī)占用農(nóng)村集體土地問題79起。
農(nóng)村婦女權(quán)益保障成亮點(diǎn)
規(guī)定婦女享有與男子平等的權(quán)利
“一些基層政府和干部還沒有形成一個(gè)法律概念，就是女性作為獨(dú)立的個(gè)體，她擁有獨(dú)立的尊嚴(yán)、獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，不需要依附于丈夫、父母?！绷蛀愊颊J(rèn)為，新法的一個(gè)進(jìn)步之處在于，對(duì)于農(nóng)村婦女權(quán)益的肯定和保障。在新法的總則和成員身份相關(guān)的規(guī)定中，都對(duì)這一思想有所體現(xiàn)。
其中，新法總則第8條第3款明確，婦女享有與男子平等的權(quán)利，不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶、戶無男性等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)益。這與《婦女權(quán)益保障法》第56條第1款基本一致。
林麗霞指出，將其寫入新法本身也是一種進(jìn)步?！啊秼D女權(quán)益保障法》的這一條款在實(shí)踐中法官很少使用，他們會(huì)認(rèn)為這是原則性的、倡導(dǎo)性的規(guī)定，不是法，不是具體的法律，不能在司法實(shí)踐中被適用?！?/p>
新法還規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不因就學(xué)、服役、務(wù)工、經(jīng)商、離婚、喪偶、服刑等原因而喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員結(jié)婚，未取得其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得取消其成員身份。
“這就很具體，不需要村民來表決，法院直接依據(jù)法律規(guī)定來判就行了，或者行政部門依據(jù)這一條規(guī)定直接作出一個(gè)行政決定就行了。很關(guān)鍵的就在于地方政府和法院如何能夠智慧地適用這個(gè)法條?！绷蛀愊颊f道。
徐祥臨表示，在婦女權(quán)益保障中，除了出嫁女外，“新媳婦”的權(quán)益也應(yīng)當(dāng)關(guān)注。一些地區(qū)在進(jìn)行成員資格認(rèn)定的時(shí)候，參考了家庭承包經(jīng)營時(shí)所提倡的承包戶內(nèi)“增人不增地、減人不減地”的做法，采取“生不增死不減”的原則，導(dǎo)致嫁入當(dāng)?shù)氐男孪眿D等新增人口無法獲得與歷史成員同等的成員資格和權(quán)益。
而如今新法中明確規(guī)定，對(duì)因成員生育而增加的人員，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。對(duì)因成員結(jié)婚、收養(yǎng)或者因政策性移民而增加的人員，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一般應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。這有效保障了幾類新增人口的權(quán)益。
采寫：南方農(nóng)村報(bào)記者 鄧寶盈
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