來源：《求是》2025/09
更加積極財政政策的科學(xué)設(shè)計與成功實踐
藍佛安
財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。新時代以來，面對錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境，習(xí)近平總書記高度重視財政工作，為財政工作定調(diào)指向，親自決策、親自部署一系列重大財政政策，有力促進了經(jīng)濟穩(wěn)定運行，維護了社會大局穩(wěn)定。新時代我國財政政策的設(shè)計與實踐，是習(xí)近平經(jīng)濟思想在財政領(lǐng)域的生動體現(xiàn)。在財政政策實踐中，我們深刻體會到，堅持以習(xí)近平經(jīng)濟思想為指引，堅決貫徹落實好黨中央決策部署，我國經(jīng)濟發(fā)展就沒有邁不過去的坎、闖不過去的關(guān)，必須加力實施更加積極的財政政策，推動中國經(jīng)濟巨輪破浪前行。
一、財政等一攬子增量政策成效顯著
2024年，我國發(fā)展歷程很不平凡，特別是二季度、三季度一度面臨經(jīng)濟下行壓力較大的局面。在緊要關(guān)頭，習(xí)近平總書記主持召開中央政治局會議，果斷部署一攬子增量政策，推動經(jīng)濟明顯回升，社會信心有效提振，既促進了全年目標(biāo)實現(xiàn)，也為今年發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。財政部門認(rèn)真貫徹落實黨中央決策部署，在加力實施存量政策的同時，出臺了一批有針對性的增量政策，為有效應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)、順利完成全年經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標(biāo)任務(wù)提供了有力支撐。
一次性增加6萬億元地方專項債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)，加力支持地方化解債務(wù)風(fēng)險。目前2024年的2萬億元置換額度已全部發(fā)行、基本置換完畢，2025年的置換額度發(fā)行進度超過70%，“一石多鳥”政策效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。從2024年發(fā)行的置換債券看，利率水平下降平均超過2.5個百分點，預(yù)計5年利息支出減少2000億元以上。推動隱性債務(wù)顯性化，既提高了地方債務(wù)透明度，又有利于加強債務(wù)統(tǒng)一管理，還能夠加快推動融資平臺改革轉(zhuǎn)型。更重要的是，給地方騰出更多資金資源和政策空間，可以撬動解開地方債鏈條，推動破解“三角債”、“連環(huán)債”以及其他涉訴涉眾債務(wù)等，改善了發(fā)展環(huán)境，增強了發(fā)展動能。
研究發(fā)行特別國債支持國有大型商業(yè)銀行補充核心一級資本，提升服務(wù)實體經(jīng)濟能力。國有大型商業(yè)銀行是我國金融體系中服務(wù)實體經(jīng)濟的主力軍，也是維護金融穩(wěn)定的壓艙石。當(dāng)前，我國主要國有大型商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量穩(wěn)定、經(jīng)營情況良好，這次注資是具有前瞻性的主動作為，目的是推動建立健全國有大型商業(yè)銀行資本補充機制，通過更高的資本充足率，增強信貸投放能力，更好服務(wù)實體經(jīng)濟。
我國投資潛力和空間依然巨大，今年政府投資規(guī)模繼續(xù)擴大。圖為2025年4月21日，江西省新余市智慧繞城建設(shè)工程國道G533仰天崗隧道段，工人正在安裝智慧交通設(shè)施。 人民圖片 趙春亮/攝
疊加運用地方政府專項債券、稅收政策等工具，推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)。加大住房交易環(huán)節(jié)契稅優(yōu)惠力度，降低土地增值稅預(yù)征率下限，對取消普通住宅和非普通住宅標(biāo)準(zhǔn)涉及的增值稅、土地增值稅政策進行明確，同時配合相關(guān)部門出臺專項債券支持土地儲備和收購存量商品房用作保障性住房等政策。在財政、金融、土地等政策協(xié)同發(fā)力下，房地產(chǎn)市場出現(xiàn)積極變化，呈現(xiàn)止跌回穩(wěn)勢頭。
加大對重點群體的支持保障力度，強化基本民生保障。實施學(xué)生資助政策體系建立以來力度最大、范圍最廣的一次調(diào)整，提高國家獎助學(xué)金資助標(biāo)準(zhǔn)并擴大政策覆蓋面，上調(diào)國家助學(xué)貸款額度、調(diào)減貸款利率，惠及學(xué)生3400多萬人次。國慶節(jié)前向特困人員、孤兒等困難群眾發(fā)放一次性生活補助，惠及1100多萬人。
包括財政增量政策在內(nèi)的一攬子增量政策，出臺實施后穩(wěn)增長效果明顯。去年四季度國內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長5.4%，比三季度加快0.8個百分點，全年國內(nèi)生產(chǎn)總值達到134.9萬億元、增長5%，對全球經(jīng)濟增長的貢獻率保持在30%左右。今年，政策效應(yīng)還在持續(xù)釋放，一季度我國規(guī)模以上工業(yè)增加值、社會消費品零售總額、固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）同比分別增長6.5%、4.6%和4.2%，均高于去年全年增速，經(jīng)濟運行實現(xiàn)良好開局。
二、深刻領(lǐng)悟黨中央當(dāng)家理財?shù)乃悸泛筒呗苑椒?/strong>
這次財政增量政策設(shè)計與實踐，體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央謀篇布局、運籌帷幄的高超智慧和嫻熟能力，是我國財政宏觀調(diào)控史上的一次重大創(chuàng)新。我們要從理論和實踐的結(jié)合上，深刻領(lǐng)悟黨中央當(dāng)家理財?shù)乃悸泛筒呗苑椒ā?/p>
一是堅持系統(tǒng)設(shè)計，在多重目標(biāo)中加強政策統(tǒng)籌。綜合考慮穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等目標(biāo)，處理好當(dāng)前與長遠、需要與可能、存量與增量、供給與需求、一域與全局等關(guān)系，用改革的思路謀劃實施財政政策，以更強的管理效能保障財政政策落實，統(tǒng)籌兼顧、前后貫通，推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。
二是注重集成創(chuàng)新，多措并舉形成政策合力。組合運用政府債券、財政貼息、專項資金、稅費優(yōu)惠等各類財稅工具，打好政策組合拳。在落實好結(jié)構(gòu)性減稅降費政策、加大重點領(lǐng)域資金保障力度的同時，新增安排國債和地方政府債券，支持國有大型商業(yè)銀行補充核心一級資本、回收閑置土地和存量商品房、實施消費品以舊換新等，加強與貨幣、產(chǎn)業(yè)等政策的協(xié)同配合，果斷出手、同向發(fā)力，形成最優(yōu)政策組合，提升政策整體效能。
三是突出精準(zhǔn)施策，以重點突破帶動全局循環(huán)暢通。找準(zhǔn)當(dāng)前制約經(jīng)濟發(fā)展的重點問題，抓住要害，集中資源，謀劃實施牽引性強、撬動性強的工作舉措，力爭實現(xiàn)“一子落而滿盤活”的效果。緊盯地方政府化債這一難題，從根本上轉(zhuǎn)變化債工作思路，堅持整體設(shè)計和機制重構(gòu)，在主動化解風(fēng)險的同時，支持地方解決經(jīng)濟發(fā)展堵點，培育新的增長點，為高質(zhì)量發(fā)展蓄勢賦能。
四是把握力度時機，增強宏觀調(diào)控的前瞻性、針對性和有效性。力度上，用好用足政策空間，對確定的領(lǐng)域，看準(zhǔn)了就一次性給足，集中財力辦大事。時機上，把握時間窗口，主動靠前發(fā)力，及時下達撥付資金，加快債券發(fā)行使用，推動政策早落地、早見效。節(jié)奏上，謀劃到位，分步實施，因時因勢加大逆周期調(diào)節(jié)力度，持續(xù)用力、久久為功。同時，密切跟蹤形勢變化，加強政策儲備，打好提前量，備足工具箱。
三、準(zhǔn)確把握實施更加積極財政政策的工作要求
當(dāng)前，推進中國式現(xiàn)代化進入關(guān)鍵時期，我國發(fā)展面臨的國內(nèi)外環(huán)境更加嚴(yán)峻復(fù)雜。從國際看，單邊主義、貿(mào)易保護主義抬頭，特別是美國推出所謂“對等關(guān)稅”，嚴(yán)重沖擊全球經(jīng)濟秩序穩(wěn)定，世界經(jīng)濟增長動能不足。從國內(nèi)看，有效需求不足特別是消費不振，國內(nèi)經(jīng)濟持續(xù)回升向好的基礎(chǔ)還需要進一步穩(wěn)固，一些地方基層財政比較困難。
“困難挑戰(zhàn)年年有，但我們從來都是在風(fēng)雨洗禮中發(fā)展、在歷經(jīng)考驗中壯大的?！边@些年來，我們成功應(yīng)對了國際金融危機沖擊、中美貿(mào)易摩擦、新冠疫情等一系列重大風(fēng)險挑戰(zhàn)。與過去相比，如今中國的經(jīng)濟實力、科技實力、綜合國力進一步增強，經(jīng)濟運行內(nèi)在穩(wěn)定性更加堅實，經(jīng)濟發(fā)展多重優(yōu)越性更加突出，宏觀調(diào)控和經(jīng)濟治理經(jīng)驗更加豐富。為應(yīng)對可能出現(xiàn)的沖擊，財政始終留有后手。2023年末，我國政府全口徑債務(wù)總額85萬億元，政府負債率67.5%，明顯低于G20、G7國家的平均政府負債率118.2%、123.4%，有較大舉債空間。這些年，地方政府債務(wù)特別是專項債支持建設(shè)了一大批交通、水利、能源等項目，形成了大量有效資產(chǎn)，很多能夠產(chǎn)生持續(xù)性收益，還本付息有來源、有保障。充足的儲備工具，巨大的政策空間，特別是在實踐中形成的財政宏觀調(diào)控科學(xué)方法論，是我們做好當(dāng)前財政工作的信心和底氣所在。
中央經(jīng)濟工作會議提出，2025年要實施更加積極的財政政策，持續(xù)用力、更加給力。這是黨中央從戰(zhàn)略和全局高度作出的重大決策部署，既充分考慮實現(xiàn)年度預(yù)期目標(biāo)需要，又著力增強中長期發(fā)展動能，體現(xiàn)了宏觀調(diào)控的針對性和前瞻性。這也要求我們在抓好去年一攬子增量政策落地見效基礎(chǔ)上，進一步出臺新的更有力度的財政政策，前后貫通，持續(xù)發(fā)力。當(dāng)前，實施更加積極的財政政策，要把握好幾個方面的工作要求。
近年來，我國投資建設(shè)了一大批交通、水利、能源等項目，形成了大量有效資產(chǎn)，將產(chǎn)生持續(xù)性收益。2024年11月8日，國家電投集團黃河上游水電開發(fā)有限責(zé)任公司羊曲水電站首臺機組正式并網(wǎng)發(fā)電。該電站位于青海省海南藏族自治州境內(nèi)，是國家規(guī)劃建設(shè)的重點水電工程和國家電投“十四五”重大能源保供項目。圖為當(dāng)日拍攝的羊曲水電站一角。 新華社記者 解統(tǒng)強/攝
在政策目標(biāo)上，將經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)作為有機整體統(tǒng)籌把握，加大超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)力度，提高赤字率，保持必要的支出強度，同時大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，精打細算、有保有壓，在多重目標(biāo)中實現(xiàn)動態(tài)平衡。今年赤字率按4%安排，比去年提高1個百分點，赤字規(guī)模達到5.66萬億元，比去年增加1.6萬億元，都是近年來最高的。
在工具安排上，統(tǒng)籌用好政府債券、財政貼息、專項資金、稅費優(yōu)惠等政策工具，加強財政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策協(xié)同，強化取向一致性，打出政策組合拳。今年新增政府債券11.86萬億元，比去年增加2.9萬億元，其中既有用于促投資的地方政府專項債券，又有支持“兩重”、“兩新”的超長期特別國債，還有支持國有大型商業(yè)銀行補充核心一級資本的特別國債，多管齊下防患于未然。
在發(fā)力重點上，聚焦制約高質(zhì)量發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和經(jīng)濟循環(huán)的堵點難點，加大對惠民生、促消費、增后勁的支持力度，全國一般公共預(yù)算教育支出、科學(xué)技術(shù)支出、社會保障和就業(yè)支出、衛(wèi)生健康支出安排增幅均在5%以上。同時，中央財政加大對地方轉(zhuǎn)移支付力度，安排10.34萬億元、同口徑增長8.4%，其中均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金分別安排2.73萬億元、4795億元，切實增強地方財力保障。
在節(jié)奏把握上，堅持蹄疾步穩(wěn)，與各種不確定因素搶時間，已確定的政策和資金安排，能早則早、寧早勿晚，以時不我待的精神抓好落實；尚未出臺的政策，加緊研究準(zhǔn)備，與相關(guān)部門做好溝通，一旦需要適時推出，使政策實施與市場預(yù)期更加匹配、各方面更有獲得感。
此外，在做好財政政策設(shè)計的同時，要堅持不懈練好“內(nèi)功”，通過深化改革、加強管理，進一步提高資金使用效益和財政政策效能。當(dāng)前的重點是結(jié)合貫徹落實黨的二十屆三中全會關(guān)于深化財稅體制改革的部署，圍繞加強財政資源和預(yù)算統(tǒng)籌、落實黨政機關(guān)過緊日子要求、深化零基預(yù)算改革、加大財會監(jiān)督力度等任務(wù)，組織實施財政科學(xué)管理試點，全面提升財政管理系統(tǒng)化、精細化、標(biāo)準(zhǔn)化、法治化水平。
今年中央財政拿出“真金白銀”，推出促消費政策“大禮包”。安排超長期特別國債資金3000億元支持消費品以舊換新，資金規(guī)模比去年翻了一番。截至2025年3月18日，我國電動自行車以舊換新共交售舊車、換購新車各204.4萬輛，帶動新車銷售56.1億元。 新華社發(fā) 程碩/制圖
四、充分釋放財政推動高質(zhì)量發(fā)展的政策效能
凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。當(dāng)前，美國對所有貿(mào)易伙伴實施所謂“對等關(guān)稅”正在持續(xù)引發(fā)全球市場動蕩，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的不利影響加深，經(jīng)濟運行面臨新情況新挑戰(zhàn)，需要深入實施更加積極的財政政策，有效對沖外部風(fēng)險對我國經(jīng)濟的不利沖擊。財政部門要深入貫徹落實中央經(jīng)濟工作會議精神和今年《政府工作報告》部署，聚焦高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)，加強財稅政策支持和資金保障，精準(zhǔn)施策、持續(xù)用力，充分釋放財政政策效能。
大力提振消費。消費是擴內(nèi)需的重要內(nèi)容、惠民生的重要抓手，對經(jīng)濟具有持久拉動力。今年中央財政拿出“真金白銀”，供需兩側(cè)協(xié)同發(fā)力，推出促消費政策“大禮包”。安排超長期特別國債資金3000億元支持消費品以舊換新，資金規(guī)模比去年翻了一番，進一步擴大補貼范圍，直接降低消費者購物成本。注重惠民生和促消費結(jié)合，適當(dāng)提高養(yǎng)老金水平，提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財政補助標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放育兒補貼，擴大學(xué)生資助補助規(guī)模，增強消費能力和消費意愿。與金融政策聯(lián)動，對重點領(lǐng)域個人消費貸款和消費領(lǐng)域相關(guān)經(jīng)營主體貸款給予貼息，拓展消費空間。安排獎補資金，支持地方推廣消費新業(yè)態(tài)新模式新場景，打造更多消費新熱點。
積極擴大有效投資。我國投資潛力和空間依然巨大，關(guān)鍵是緊扣高質(zhì)量發(fā)展需要，把“投資于物”與“投資于人”結(jié)合起來。今年政府投資規(guī)模繼續(xù)擴大，不同渠道資金統(tǒng)籌安排、各有側(cè)重。發(fā)行超長期特別國債，其中8000億元用于更大力度支持“兩重”建設(shè)，2000億元用于加力擴圍支持設(shè)備更新。新增地方政府專項債務(wù)限額4.4萬億元，建立專項債券管理新機制，包括對投向領(lǐng)域?qū)嵭小柏撁媲鍐巍惫芾?、開展“自審自發(fā)”試點等，讓地方有更多自主權(quán)。同時，通過政府投資引導(dǎo)和政策激勵，調(diào)動民間投資積極性。
加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的基本路徑。今年中央財政進一步加大科技投入，中央本級科技支出安排比去年增長10%，資金分配向基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究、國家戰(zhàn)略科技任務(wù)聚焦，全力支持關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)等重大任務(wù)。完善中央財政科技經(jīng)費分配和管理使用機制，持續(xù)提升科技投入效能。深入實施首臺（套）、首批次保險補償政策，推動重大技術(shù)裝備和新材料產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。統(tǒng)籌運用政府采購、投資基金等政策工具，大力推進“人工智能+”行動，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)，賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
加強對企業(yè)的紓困支持。圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的主要關(guān)切，扎扎實實落實促進民營經(jīng)濟發(fā)展的政策措施，推進清理地方政府拖欠企業(yè)賬款，推動政府性融資擔(dān)保擴面增量，加大對受外部沖擊、生產(chǎn)經(jīng)營困難的企業(yè)支持力度。著眼增強企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展能力，深入實施專精特新中小企業(yè)財政獎補政策，組織開展中小企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型城市試點，支持企業(yè)牽頭或參與國家重大科技項目。持續(xù)推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，在財政補助、稅費優(yōu)惠、政府采購等方面對各類企業(yè)一視同仁、平等對待。健全涉企收費監(jiān)管長效機制，堅決防止和糾正亂收費、亂罰款、亂攤派等問題。
加大保障和改善民生力度。把更多資金用于普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)。堅持就業(yè)優(yōu)先，用足用好穩(wěn)崗返還、稅費減免、就業(yè)補貼等政策，促進充分就業(yè)，提高就業(yè)質(zhì)量。推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，逐步推行免費學(xué)前教育，支持高?！半p一流”建設(shè)。繼續(xù)提高基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費人均財政補助標(biāo)準(zhǔn)，健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系。積極應(yīng)對人口老齡化，支持增加普惠托育、普惠養(yǎng)老服務(wù)供給。加強困難群眾基本生活保障，完善分層分類社會救助體系。支持打好污染防治攻堅戰(zhàn)，加強生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)，加快生產(chǎn)生活方式綠色低碳轉(zhuǎn)型。
支持城鄉(xiāng)區(qū)域融合發(fā)展。完善農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)業(yè)保險政策，啟動實施糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償，支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、種業(yè)振興和農(nóng)機裝備研發(fā)應(yīng)用，增強糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供能力。保持中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金力度不減，支持發(fā)展聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)產(chǎn)業(yè)，鞏固拓展脫貧攻堅成果。增加獎勵資金規(guī)模，引導(dǎo)常住地強化基本公共服務(wù)投入，解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育、住房保障、社會保險等問題。落實好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展空間。
防范化解重點領(lǐng)域風(fēng)險。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，既立足當(dāng)前解決燃眉之急，又著眼長遠推動標(biāo)本兼治。按照科學(xué)分類、精準(zhǔn)置換原則，督促指導(dǎo)地方做好隱性債務(wù)置換，早發(fā)力、早見效。同時，加快推進地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型，強化政府支出事項和政府投資項目預(yù)算管理，堅決防止新增隱性債務(wù)。抓緊發(fā)行首批特別國債5000億元，積極支持國有大型商業(yè)銀行補充核心一級資本，鞏固提升銀行穩(wěn)健經(jīng)營能力。堅持市場化、法治化原則，協(xié)同推進中小金融機構(gòu)風(fēng)險處置和轉(zhuǎn)型發(fā)展。推進專項債券用于回收閑置存量土地和收購存量商品房用作保障性住房，助力房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)。
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