在鄉(xiāng)村，出嫁的女性如何保障在村集體中的權(quán)益不受侵害？進(jìn)城又返鄉(xiāng)的青年，能否獲得集體經(jīng)濟(jì)分紅和收益？振興鄉(xiāng)村的新農(nóng)人，能否真的融入鄉(xiāng)村？
2025年5月1日，《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》正式實(shí)施，新法明確規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份、權(quán)益及救濟(jì)渠道。新京報(bào)記者采訪中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬，詳解新法制定的背景及實(shí)施后的影響。
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授任大鵬。受訪者供圖
集體財(cái)產(chǎn)權(quán)誰來行使？新法背后的需求
新京報(bào)：我國一直有集體經(jīng)濟(jì)，但為何現(xiàn)在會(huì)制定這樣一部法律，背后有怎樣的需求？
任大鵬：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是我國社會(huì)主義公有制的重要組成部分，也是發(fā)展壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的重要力量。制定和實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，是因?yàn)榘l(fā)展到今天的集體經(jīng)濟(jì)，確實(shí)遇到了一系列問題，也產(chǎn)生了許多新的需求，而新法的制定和實(shí)施，滿足的就是這些新需求。第一，明確了農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)行使主體，包括土地承包關(guān)系中的發(fā)包權(quán)，農(nóng)村宅基地的分配權(quán)，農(nóng)村“三資”的管理權(quán)等，根據(jù)本法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使。第二，明確了集體成員的認(rèn)定條件和程序，多年來農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的不斷變化，諸如農(nóng)民進(jìn)城落戶、婦女出嫁、戶籍遷移、青年人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等，都對(duì)成員身份認(rèn)定帶來了挑戰(zhàn)，需要明確的法律依據(jù)。第三，明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位和發(fā)展路徑，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，不同于一般的市場(chǎng)主體，在以集體所有的財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)時(shí)，如何在經(jīng)營活動(dòng)中既能適應(yīng)市場(chǎng)需求，又能防止集體財(cái)產(chǎn)流失，迫切需要通過立法明確其主要經(jīng)營方式。
新京報(bào)：隨著城市化進(jìn)程走到下半程，鄉(xiāng)村的空心化問題，已經(jīng)引發(fā)廣泛關(guān)注，這樣的情況下，一部法律對(duì)鄉(xiāng)村振興有怎樣的意義？
任大鵬：推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，需要相應(yīng)的組織保障。組織振興，也是鄉(xiāng)村全面振興的重要組成部分。要實(shí)現(xiàn)組織振興，就需要鞏固農(nóng)村基層黨組織，強(qiáng)化其對(duì)鄉(xiāng)村振興的全面領(lǐng)導(dǎo)，需要強(qiáng)化村民自治組織的功能，高效有序完善鄉(xiāng)村治理體系和公共服務(wù)體系，需要培育農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)，激發(fā)鄉(xiāng)村市場(chǎng)活力，也需要發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體資產(chǎn)的管理職能。概括而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的制定和實(shí)施。一是有助于完善鄉(xiāng)村振興的法治保障體系。二是有利于管好用好集體資產(chǎn)，防止集體資產(chǎn)流失，提高集體財(cái)產(chǎn)利用效率。三是可以有效維護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。四是有助于妥善解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間、成員相互之間的矛盾糾紛，促進(jìn)鄉(xiāng)村善治。五是有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。六是有利于鞏固中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的執(zhí)政根基。
返鄉(xiāng)青年能重新落戶嗎？并非無條件接受
新京報(bào)：新法第十一條、第十八條中規(guī)定，戶籍曾經(jīng)在農(nóng)村但進(jìn)城的人員，不因進(jìn)城等原因而喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，是否意味著進(jìn)城人口也可以將戶口遷回鄉(xiāng)村，重新成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員？
任大鵬：我不認(rèn)為這種理解是正確的。集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定，與其享有的成員權(quán)益具有非常密切的聯(lián)系。實(shí)踐中，各地關(guān)于集體成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，有的是按戶籍關(guān)系界定，有的是以土地承包關(guān)系確定，有的是以對(duì)集體的貢獻(xiàn)認(rèn)定。法律第十一條規(guī)定的制度，明確了成員認(rèn)定的三個(gè)基本條件。一是戶籍關(guān)系，二是穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，三是以集體土地等財(cái)產(chǎn)作為基本生活保障。這三個(gè)條件是相互依存的，其中的戶籍關(guān)系是成員身份認(rèn)定的重要基礎(chǔ)，一般而言，戶籍在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，就可以享有承包本集體土地的權(quán)利，因而可以與集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也意味著其承包的土地等財(cái)產(chǎn)形成的收益可以作為其基本的生活保障。戶籍曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，包括因各種原因諸如進(jìn)城落戶等情形，其作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份應(yīng)當(dāng)依法保留。第十八條規(guī)定的內(nèi)容，是關(guān)于成員身份保留的列舉式規(guī)定，即在法律規(guī)定的各類情形下，不得剝奪其依法享有的成員身份。這與進(jìn)城之后，重新把戶籍遷回鄉(xiāng)村，或者失去集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份后，重新獲得身份，是不一樣的。
新京報(bào)：新法第十五條規(guī)定，不是本村成員，也可以經(jīng)過一定程序享受部分權(quán)益，這一條也被解讀為給下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的人群創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，是否如此？應(yīng)該怎樣理解？
任大鵬：第十五條的規(guī)定，是對(duì)雖然不具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，但卻對(duì)集體做出貢獻(xiàn)的人的賦權(quán)性規(guī)定。因其不具備成員身份，不能享有集體成員才能享有的全部權(quán)利，但經(jīng)成員大會(huì)依法同意，可以享有部分成員權(quán)利，包括依據(jù)其貢獻(xiàn)份額參與集體收益分配，享受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供的服務(wù)和福利，以及法律法規(guī)和章程規(guī)定的其他權(quán)利。對(duì)于返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的人群，可以依據(jù)第十五條的規(guī)定享有成員享有的部分權(quán)利，有助于鼓勵(lì)其以資金、技術(shù)、市場(chǎng)等優(yōu)勢(shì)貢獻(xiàn)于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。
嫁出去的女兒潑出去的水？女性權(quán)益不容侵害
新京報(bào)：婦女權(quán)益是新法中備受關(guān)注的問題，在過去，女性在集體經(jīng)濟(jì)組織中，存在哪些被歧視的現(xiàn)象？
任大鵬：我國始終高度重視農(nóng)村婦女的權(quán)益保護(hù)，相關(guān)立法如農(nóng)村土地承包法、婦女權(quán)益保障法，都對(duì)農(nóng)村婦女的土地權(quán)益和其他權(quán)益做出了相應(yīng)規(guī)定。實(shí)踐中，個(gè)別地方出現(xiàn)的侵害婦女土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)等現(xiàn)象，在相關(guān)立法中都有明確規(guī)定。這些侵害農(nóng)村婦女權(quán)益的現(xiàn)象，都與婦女的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份直接相關(guān)，為此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法做出相應(yīng)規(guī)定，確立了維護(hù)婦女作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益的制度基礎(chǔ)，是非常必要的。比如第八條第三款，婦女享有與男子平等的權(quán)利，不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶、戶無男性等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)益。該法還進(jìn)一步提出，確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份時(shí)侵害婦女合法權(quán)益，導(dǎo)致社會(huì)公共利益受損的，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出檢察建議或者依法提起公益訴訟。
新京報(bào)：過去，有一些地方通過村規(guī)民約規(guī)定，本村婦女一旦出嫁，就不再享有與本村其他村民同等的村集體經(jīng)濟(jì)分配權(quán)益。也有一些地方，嫁入的女性也不享受同等權(quán)益，這是否意味著這些女性實(shí)際上不僅無法享受權(quán)益，甚至也無法獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份？
任大鵬：侵害農(nóng)村婦女權(quán)益的現(xiàn)象有各種不同的表現(xiàn)形式，但都是針對(duì)婦女作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的權(quán)利，進(jìn)行剝奪或者限制。所以這一次實(shí)施的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法第八條第三款，明確禁止侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)益，包括第十三條規(guī)定的所有十項(xiàng)成員權(quán)利。第五十六條第二款的規(guī)定，則是在原有維護(hù)農(nóng)村婦女權(quán)益的基礎(chǔ)上，賦予檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議或者提起公益訴訟的職權(quán)，有助于農(nóng)村婦女權(quán)益的多元化保護(hù)。
集體經(jīng)濟(jì)究竟該怎么發(fā)展？法治是根基
新京報(bào)：我國集體經(jīng)濟(jì)一直存在且經(jīng)歷了多個(gè)發(fā)展階段，在過去，集體經(jīng)濟(jì)也在發(fā)展，這一次制定和實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的意義是什么？
任大鵬：確實(shí)，我國的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有著漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程，并逐步成為我國農(nóng)村社會(huì)主義公有制實(shí)現(xiàn)的組織載體，并在不同歷史階段發(fā)揮著不同的作用。在新時(shí)期，發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟(jì)，離不開法治保障。而實(shí)踐中，也確實(shí)遇到了許多新的問題，比如集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位不明、成員邊界模糊、財(cái)產(chǎn)權(quán)屬不清，找不到與其組織屬性相適應(yīng)的經(jīng)營管理方式等問題，嚴(yán)重制約著集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法有助于破解這些困境，有助于實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大和集體成員的共同富裕。例如，法律的第三十六條明確了集體財(cái)產(chǎn)的范圍，第三十七條明確了集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營管理權(quán)，第四十一條規(guī)定了發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的多樣化途徑等。
新京報(bào)：集體經(jīng)濟(jì)往往比較弱小，在大市場(chǎng)中生存更難，新法對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行全面的規(guī)定，這些規(guī)定中，是否會(huì)出現(xiàn)一些約束或制約集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題？如二十六條最后一款，需由成員大會(huì)審議決定的重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、街道黨工委或者村黨組織研究討論。
任大鵬：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不同于一般的市場(chǎng)主體，作為特別法人，其發(fā)展目標(biāo)不是片面追求盈利能力的提高。法律第三條明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、鞏固社會(huì)主義公有制、促進(jìn)共同富裕的重要主體，是健全鄉(xiāng)村治理體系、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的重要力量，是提升中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織凝聚力、鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政根基的重要保障。這一組織功能定位，決定了其開展經(jīng)營活動(dòng)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須確保集體財(cái)產(chǎn)保值增值，必須維護(hù)全體成員的合法權(quán)益。因此，法律的相關(guān)規(guī)定，不是限制集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是要確保集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不偏離基本方向。同時(shí)，隨著國家對(duì)發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的高度重視，各級(jí)政府及有關(guān)部門對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織有越來越多的政策傾斜，包括財(cái)政直接補(bǔ)助等。加強(qiáng)對(duì)財(cái)政補(bǔ)助資金使用情況的監(jiān)督，是維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員利益，防止違規(guī)使用財(cái)政補(bǔ)助資金，尤其是防止集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人等相關(guān)人員貪腐的必然要求。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展難？發(fā)揮優(yōu)勢(shì)是重點(diǎn)
新京報(bào)：近年來，集體經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中，往往會(huì)遇到一些普遍的問題，比如用地的困境、融資的困境、人才的困境等，新法在這些方面是否有破解難題的途徑？
任大鵬：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法從四十九條到五十五條，分別從財(cái)政直接補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、信貸支持以及建設(shè)用地、人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，專章規(guī)定了對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的扶持措施，這些措施在解決集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸性問題方面，具有很強(qiáng)的針對(duì)性，可以有效助推集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。從實(shí)踐看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，普遍存在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，資源整合難度大，市場(chǎng)對(duì)接能力不強(qiáng)等突出問題。針對(duì)這些問題，一是各地方要針對(duì)本地實(shí)際完善對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的政策支持體系，二是要提升集體經(jīng)濟(jì)自我發(fā)展的能力，三是要堅(jiān)持因地制宜探索本集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展路徑?？陀^地講，與其他市場(chǎng)主體比較，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有一定的組織優(yōu)勢(shì)，也存在著相應(yīng)的組織劣勢(shì)，因此需要通過投資入股興辦公司等方式，與其他市場(chǎng)主體進(jìn)行合作等，實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展。
新京報(bào)：近年來，合作社、集體企業(yè)等新的經(jīng)濟(jì)體發(fā)展較快，但并不是每個(gè)地方都有合適的經(jīng)營機(jī)構(gòu)，沒有這些經(jīng)營機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)村，如何發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)？
任大鵬：基于歷史原因，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不健全，需要由村民自治組織代行其職能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法實(shí)施后，未設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的，也必須由相應(yīng)組織代行諸如發(fā)包農(nóng)村土地、審核宅基地使用權(quán)、使用財(cái)政補(bǔ)助資金、參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等集體財(cái)產(chǎn)的管理職能，而基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織在地域邊界、成員邊界上的高度重疊，村民委員會(huì)和村民小組是最適宜的代行職能的組織。事實(shí)上，村民委員會(huì)組織法已經(jīng)為村民自治組織代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能有了相應(yīng)規(guī)定，其第八條第二款規(guī)定，村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。同時(shí)規(guī)定，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、關(guān)聯(lián)戶或者合伙的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法實(shí)施后，已經(jīng)設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，相關(guān)職能應(yīng)當(dāng)移交農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立行使，未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村民自治組織繼續(xù)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。
新京報(bào)記者 周懷宗
編輯 張樹婧 校對(duì) 李立軍
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