全球援助產(chǎn)業(yè)的終結(jié)
美國國際開發(fā)署的倒閉是優(yōu)先發(fā)展工業(yè)化而非慈善事業(yè)的機(jī)會。
若全球發(fā)展的支持者將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型確立為行動核心，他們將更有可能協(xié)助各國人口擺脫貧困，同時避免引發(fā)政治反彈。工業(yè)化一旦在貧困國家實現(xiàn)，將為全球帶來實質(zhì)性利益。唯有當(dāng)全球發(fā)展不再僅被視為慈善項目，它才最有可能在新時代中存續(xù)與奏效。
作者：扎伊納布·烏斯曼
編輯：阿K
大約每十年，全球援助體系便會面臨一次深刻轉(zhuǎn)型的壓力。在這些變革周期中，捐助國往往會重組其對外援助機(jī)構(gòu)，調(diào)整援助預(yù)算的規(guī)模，并推動設(shè)立或終止一兩個聯(lián)合國倡議。通常情況下，只要援助體系順應(yīng)捐助國的政策重心，便能避免系統(tǒng)性危機(jī)，維持業(yè)務(wù)的正常運作。
自唐納德·特朗普開始其第二個總統(tǒng)任期以來，全球援助體系再次站上轉(zhuǎn)折點。特朗普政府對全球最大的對外發(fā)展機(jī)構(gòu)——美國國際開發(fā)署（USAID）進(jìn)行了大規(guī)模重組，終止了其86%的項目，關(guān)閉總部，并解雇了幾乎全部約一萬名員工。與此同時，該政府還顯著削減了對氣候變化、全球公共衛(wèi)生和教育等多邊倡議的資金支持。
然而，此輪危機(jī)與過往不同：這一次，援助體系可能面臨根本性終結(jié)。數(shù)十年來，全球發(fā)展——即改善和拯救貧困人口生活的各類努力——主要依賴富裕國家政府提供的對外援助來推動。盡管部分學(xué)者與評論者批評這一模式為“援助產(chǎn)業(yè)綜合體”，但即使是對援助持肯定態(tài)度的人士，也逐漸將其視為一個產(chǎn)業(yè)體系，其弊端常被等同于商業(yè)運行中的效率問題。
今天，隨著眾多發(fā)達(dá)國家政治右移，對外援助正遭遇前所未有的政治抵制，該體系正面臨崩解的風(fēng)險。這不僅將導(dǎo)致大量慈善從業(yè)者、研究人員與學(xué)者的失業(yè)，更將使全球數(shù)以百萬計的貧困人口處于更加脆弱的境地。
全球發(fā)展的倡導(dǎo)者如今面臨一個關(guān)鍵選擇：是繼續(xù)等待捐助國態(tài)度轉(zhuǎn)變，期望未來恢復(fù)對援助的支持，還是主動重塑全球發(fā)展的理念，擺脫對援助的依賴，將其根植于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的路徑之中。所謂產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，指的是推動各國經(jīng)濟(jì)從自給自足的農(nóng)業(yè)、非正規(guī)就業(yè)和初級產(chǎn)品依賴，向制造業(yè)和服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。
事實上，援助體系早已偏離初衷。其干預(yù)措施零散、目標(biāo)分散，往往無法解決貧困國家在技能培訓(xùn)、能源與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場準(zhǔn)入等方面所面臨的核心障礙。
協(xié)助非洲、南亞和拉丁美洲等地區(qū)擺脫貧困，不僅有助于改善當(dāng)?shù)孛癖娚睿矊榘l(fā)達(dá)國家開辟新興市場，進(jìn)而維持其自身的經(jīng)濟(jì)活力。而且，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型在推動經(jīng)濟(jì)增長方面已具有明確成效。如果全球發(fā)展領(lǐng)域的支持者無法及時調(diào)整思路，其努力將難以為繼，對富國與窮國而言，皆將失去其存在的意義。
幫助和教唆？
外援行業(yè)的核心商品是“官方發(fā)展援助”（Official Development Assistance，簡稱 ODA），即捐助方向貧困國家的政府、個人或組織提供的資金支持。這些資金既可能以直接援助的形式發(fā)放，例如對陷入困境的政府提供預(yù)算支持，也可能通過救助兒童會、樂施會或 FHI 360 等組織所開展的項目進(jìn)行分配。在ODA的提供者中，富裕國家政府占據(jù)主導(dǎo)地位。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）數(shù)據(jù)，2023年，各國政府在發(fā)展援助上的支出總計達(dá)2300億美元，而私人基金會則貢獻(xiàn)了110億美元。
與其他行業(yè)類似，外援領(lǐng)域也存在“中間人”角色，但在此行業(yè)中，這一角色尤為突出。這些被稱為“執(zhí)行伙伴”的第三方機(jī)構(gòu)包括國際非政府組織、大型私人承包商及咨詢公司。例如，若美國政府計劃向孟加拉國的小農(nóng)戶分發(fā)化肥，可能會選擇與美國開發(fā)承包商Chemonics簽訂合同。事實上，在2023年，Chemonics從美國國際開發(fā)署（USAID）獲得的合同金額在所有承包商中排名第一，超過10億美元。
為了發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，執(zhí)行伙伴通常集中設(shè)立于主要援助國的首都——如柏林、日內(nèi)瓦、倫敦、巴黎、羅馬和華盛頓。因此，來自貧困國家的組織或個人直接分配援助的情況相對少見。根據(jù)全球發(fā)展中心研究員查爾斯·肯尼和斯科特·莫里斯的研究，2020年，美國僅有不到9%的對外援助由受援國政府或本地企業(yè)負(fù)責(zé)管理。長期以來，富裕國家中間機(jī)構(gòu)的高度可見性，成為批評者指責(zé)援助行業(yè)效率低下、運作不公的依據(jù)。這一批評并非毫無根據(jù)。根據(jù)新聞機(jī)構(gòu)Devex的分析，美國國際開發(fā)署排名前50的承包商中，有47家總部位于美國。
以往旨在糾正外援行業(yè)失衡現(xiàn)象的改革努力，主要集中在減少資源浪費，并提高援助資金直接惠及受益者的比例。2005年，包括90個國家在內(nèi)的政府簽署了《巴黎援助有效性宣言》，呼吁推動援助改革，例如使捐助方目標(biāo)與受援國優(yōu)先事項保持一致，協(xié)調(diào)各類發(fā)展干預(yù)措施，并吸納更多本地合作伙伴。
特朗普政府第一任期內(nèi)，美國國際開發(fā)署署長馬克·格林提出，應(yīng)通過提升受援國在發(fā)展規(guī)劃、融資與管理方面的能力，逐步減少其對外援的依賴。其繼任者薩曼莎·鮑爾則設(shè)定目標(biāo)：到2025年，將由受援國本地組織管理的資金比例提升至25%。
關(guān)于援助應(yīng)占國民總收入比重及其優(yōu)先事項，各國共識歷經(jīng)演變。1970年，一項聯(lián)合國決議建議，各國應(yīng)將其國民總收入的0.7%用于官方發(fā)展援助。然而，截至2023年，僅有五國實現(xiàn)該目標(biāo)：丹麥、德國、盧森堡、挪威和瑞典。
在美國，歷屆民主、共和兩黨政府雖均曾就對外援助作出廣泛承諾，但即使在援助行業(yè)內(nèi)部，對于援助目標(biāo)的合理性與優(yōu)先順序，爭論始終不斷。自2000年189個國家通過聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)以來，扶貧一直是該行業(yè)的主要方向；而在2015年《巴黎協(xié)定》簽署之后，越來越多政府開始認(rèn)可，將應(yīng)對氣候變化納入援助目標(biāo)的必要性。
供應(yīng)危機(jī)
但近期有關(guān)援助的爭論背后，實則反映出一場深刻的政治與公共規(guī)范轉(zhuǎn)變——正是這些變化支撐了該行業(yè)的延續(xù)。如果將援助視為慈善行為，富國便是慷慨的捐助者，窮國則是被動的受益者；而若將其視為一個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，則富國是項目與規(guī)范的供應(yīng)方，窮國則是發(fā)展工具與制度架構(gòu)的接受者。
在此邏輯下，富國通過發(fā)展援助輸出項目、標(biāo)準(zhǔn)與流程，旨在改善發(fā)展中國家的基礎(chǔ)條件，進(jìn)而服務(wù)自身的經(jīng)濟(jì)利益與安全目標(biāo)——或者在最低限度上，至少讓捐助國“感覺”自身為全球發(fā)展做出了實質(zhì)貢獻(xiàn)。而受援國則扮演項目“消費者”的角色，希冀達(dá)成上述目標(biāo)；即便未能實現(xiàn)，也需維持一種可能性認(rèn)知：即終有一日能夠達(dá)致這些成果。
然而，這一市場正遭遇前所未有的“供給危機(jī)”。長期以來，富裕國家的民眾與政界普遍認(rèn)為對外援助具有道義價值與戰(zhàn)略意義。但目前，這種共識正在動搖。援助行業(yè)曾多次經(jīng)歷因援助國國內(nèi)政治更替而帶來的周期性波動，但本輪變局的根本不同在于，公眾對既有經(jīng)濟(jì)模式及其衍生的援助范式愈發(fā)不滿。
自2008年全球金融危機(jī)以來，多個援助國面臨經(jīng)濟(jì)停滯、生產(chǎn)率增長乏力、全球競爭力下滑以及國內(nèi)不平等加劇的挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)不確定性上升的背景下，越來越多富裕國家的公民開始質(zhì)疑：在本國仍有大量社會需求未被滿足的情況下，是否合理將寶貴的公共資源用于境外援助。
這種疑慮并非特朗普政府時期的孤例。美國并不是唯一一個收緊對外援助的國家。2024年，經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會（DAC）排名前十的捐助國中，有八個宣布削減援助預(yù)算，并提出要使國際發(fā)展項目更緊密地服務(wù)本國利益，例如要求項目優(yōu)先采購本國商品與服務(wù)。當(dāng)年，世界第二大雙邊援助國德國宣布削減53億美元的援助預(yù)算。英國則于2月決定削減40%的援助支出，將資源優(yōu)先投向國防領(lǐng)域。2025年3月，荷蘭政府表示將在五年內(nèi)削減37%的雙邊援助預(yù)算，并減少對部分聯(lián)合國機(jī)構(gòu)的財政支持。
目前，在多國政壇右傾趨勢日益明顯的背景下，對外援助被不少選民視為資源浪費，且認(rèn)為其過度聚焦于諸如氣候行動、性別平等、民主推廣等與左翼議程關(guān)聯(lián)緊密的事務(wù)。
公眾對援助政策背后的技術(shù)官僚、政策專家與學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)也愈加抱持懷疑態(tài)度。即便是如英國工黨政府這樣傾向左翼的政黨，也在輿論壓力下開始調(diào)整援助政策方向。根據(jù)YouGov于2025年2月發(fā)布的民調(diào)數(shù)據(jù)，65%的英國受訪者支持在壓縮對外援助的基礎(chǔ)上提高國防開支。
流血不止
政策變化的速度與規(guī)模，使援助行業(yè)正面臨一場生死攸關(guān)的系統(tǒng)性危機(jī)。捐助國政府正在以迅猛且可能不可逆的方式瓦解該行業(yè)賴以生存的市場結(jié)構(gòu)。今年1月，美國前總統(tǒng)特朗普簽署行政命令，凍結(jié)全部對外援助資金，表面理由是要求國務(wù)卿重新審查援助項目是否符合國家利益。該命令發(fā)布數(shù)周后，全球最大雙邊發(fā)展機(jī)構(gòu)——美國國際開發(fā)署（USAID）陷入癱瘓，并迅速瓦解，隨之引發(fā)一系列連鎖反應(yīng)。
大量中小型非政府組織因資金中斷而被迫關(guān)閉。為美國國際開發(fā)署實施項目的大型承包商，例如FHI 360、Chemonics及DAI Global，已終止多個國家項目，關(guān)閉駐外辦公室，并在全球范圍內(nèi)裁員數(shù)百人。多邊機(jī)構(gòu)也受到波及。例如，國際移民組織、聯(lián)合國艾滋病毒和艾滋病聯(lián)合規(guī)劃署、聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員公署及世界衛(wèi)生組織等聯(lián)合國機(jī)構(gòu)，有20%至40%的資金來源于美國，這些組織現(xiàn)正被迫縮減運作規(guī)模。
高校研究經(jīng)費的削減可能進(jìn)一步加劇援助體系的動蕩。特朗普政府已取消或凍結(jié)對哥倫比亞大學(xué)、約翰·霍普金斯大學(xué)及普林斯頓大學(xué)等頂尖高校在發(fā)展研究領(lǐng)域的數(shù)十億美元資助。這些削減將直接減少接受發(fā)展援助相關(guān)培訓(xùn)的專業(yè)人才數(shù)量，迫使多個用于評估援助成效的項目終止，并削弱各機(jī)構(gòu)在援助項目設(shè)計、執(zhí)行與評估方面積累的制度性知識。全球健康、氣候行動、性別平等及民主推廣等一系列學(xué)術(shù)與倡議領(lǐng)域的基礎(chǔ)，亦面臨系統(tǒng)性崩潰風(fēng)險。
援助行業(yè)衰退的短期影響已初見端倪，其長期影響則尚未可知。在約25個國家，官方發(fā)展援助占國民總收入的比重極高，包括布隆迪、利比里亞、馬拉維、瑙魯、索馬里、南蘇丹和也門等。這些國家中，多項關(guān)鍵的教育與醫(yī)療項目已被迫叫停。而私人捐助者難以彌補(bǔ)這一財政缺口——根據(jù)經(jīng)合組織的數(shù)據(jù)，私人慈善在全球年度外援資金流中占比不足10%。此外，鑒于美國政府的潛在打壓，全球排名前40的大型私人捐助者中占多數(shù)的美國個人與企業(yè)慈善家，也可能選擇收縮活動范圍，進(jìn)一步削弱援助體系的補(bǔ)充能力。
快速致富
對外援助正迅速淪為一個“夕陽產(chǎn)業(yè)”。然而，這并不意味著富裕國家應(yīng)當(dāng)放棄全球減貧的責(zé)任。在應(yīng)對移民壓力和維護(hù)國際穩(wěn)定的背景下，富國依然有必要推動非洲、拉丁美洲和南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會安定。為此，政策專家、學(xué)者、倡導(dǎo)者、慈善家與人道主義工作者應(yīng)當(dāng)推動將“全球發(fā)展”從傳統(tǒng)援助產(chǎn)業(yè)中剝離出來，轉(zhuǎn)而將其錨定于推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略框架之中，以此挽救全球發(fā)展的核心目標(biāo)。
歷史表明，一個國家實現(xiàn)工業(yè)化的路徑通常包括技術(shù)引進(jìn)、機(jī)械化與數(shù)字化能力的提升，以及由此帶來的生產(chǎn)率提高和勞動力技能升級。工業(yè)化過程中的勞動力轉(zhuǎn)移——從低生產(chǎn)率的自給農(nóng)業(yè)向電子、制藥、綠色技術(shù)與數(shù)字服務(wù)等高生產(chǎn)率產(chǎn)業(yè)過渡——不僅顯著提升了就業(yè)與收入水平，也促進(jìn)了社會結(jié)構(gòu)的深刻變革，如女性勞動力參與度上升、女童入學(xué)率提高以及童婚現(xiàn)象的減少。
工業(yè)化已使眾多國家擺脫貧困、實現(xiàn)繁榮——從英國、德國、美國、到日本、韓國、新加坡、波蘭和中國，皆是典范。當(dāng)前，泰國與越南正借助制造業(yè)外資、互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施、受過培訓(xùn)的勞動力和擴(kuò)大中的出口市場，逐步邁向工業(yè)化。
援助行業(yè)的結(jié)構(gòu)性問題之一在于，其資源過于分散，未能系統(tǒng)性地聚焦于提升生產(chǎn)率的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)。因此，全球發(fā)展的倡導(dǎo)者應(yīng)致力于為較貧窮國家爭取廉價發(fā)展融資，用于對電力、電信與公共交通等基礎(chǔ)性行業(yè)的定向投資。這些投資應(yīng)以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)連接性和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)增長為目標(biāo)。同時，發(fā)展融資亦須納入遏制非法資金流動的制度安排。
非洲國家每年因精英腐敗、非法資本外逃及跨國企業(yè)避稅所流失的資金高達(dá)900億美元，遠(yuǎn)超富國政府每年提供給非洲的約600億美元援助。若富裕國家能加強(qiáng)對避稅天堂與離岸金融中心的監(jiān)管，并加快落實2023年達(dá)成的全球稅收協(xié)定（該協(xié)定設(shè)定跨國企業(yè)最低稅率并由138國簽署），上述資本流失的局面有望改善。
當(dāng)前由貧困國家本土組織或個人直接管理的援助項目依然極為有限。
貧窮國家若要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，還需一個穩(wěn)定、開放的國際貿(mào)易環(huán)境，確保其產(chǎn)品與服務(wù)能夠進(jìn)入富裕國家市場。多項研究與長期經(jīng)驗表明，無論對于貧國還是富國，保護(hù)主義與自給自足均不足以帶來繁榮。尤其在人工智能、電池技術(shù)、無人機(jī)與可再生能源硬件等高增長領(lǐng)域，富國企業(yè)有必要將目光投向非洲、拉丁美洲與南亞等新興市場，以實現(xiàn)增長與互利。
因此，從事全球發(fā)展的專業(yè)人士需重新確立指導(dǎo)方針，以更有效地支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。這或許意味著制定全新規(guī)則，用于規(guī)范富裕國家對關(guān)鍵信源的爭奪——例如剛果（金）的鈷或贊比亞的銅。同時，全球的倫理學(xué)家與社會科學(xué)家也應(yīng)參與制定技術(shù)發(fā)展規(guī)制，特別是在人工智能、無人作戰(zhàn)系統(tǒng)及其他新興科技與人類社會交匯之處。
若全球發(fā)展的支持者將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型確立為行動核心，他們將更有可能協(xié)助各國人口擺脫貧困，同時避免引發(fā)政治反彈。工業(yè)化一旦在貧困國家實現(xiàn)，將為全球帶來實質(zhì)性利益。唯有當(dāng)全球發(fā)展不再僅被視為慈善項目，它才最有可能在新時代中存續(xù)與奏效。
作者
扎伊納布·烏斯曼是華盛頓特區(qū)卡內(nèi)基國際和平基金會高級研究員兼非洲項目主任
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