北京時間 2025 年 4 月 3 日凌晨，美國總統(tǒng)特朗普在白宮宣布所謂的“對等關(guān)稅”政策，該政策不僅引發(fā)國際社會對全球貿(mào)易秩序重構(gòu)的深度擔憂，更將美國貿(mào)易政策的歷史邏輯置于聚光燈下。
從建國之初周旋于英法之間到奉行孤立主義，從“美洲是美洲人的美洲”到“門戶開放”，從拒簽《凡爾賽和約》到籌組聯(lián)合國、重塑世界秩序，從尼克松的戰(zhàn)略調(diào)整與里根的“讓美國再次偉大”，美國常常在現(xiàn)實主義和理想主義、孤立主義和世界主義、保護主義和自由貿(mào)易之間搖擺，這一過程是如何發(fā)生的？與當下美國的外交政策有何關(guān)聯(lián)？
從獨立戰(zhàn)爭時期反抗英國貿(mào)易壟斷的“無代表不征稅”訴求，到21世紀以關(guān)稅為武器重塑國際經(jīng)濟秩序，美國為何將貿(mào)易政策視為實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標的核心工具？
本文將結(jié)合美國前副國務卿、前世行行長羅伯特·佐利克的最新觀點及其著作《論美國》的精華內(nèi)容，以其一手資料、親身經(jīng)歷和深刻洞見，幫助讀者看懂美國外交底層邏輯及未來走向。
1、“特朗普將關(guān)稅視為一種政策工具”
《論美國》一書中揭示，從漢密爾頓以關(guān)稅收入支撐聯(lián)邦財政，到實行限制性關(guān)稅以保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，到科德爾?赫爾通過互惠協(xié)定構(gòu)建全球貿(mào)易體系，美國的關(guān)稅與貿(mào)易政策在“收入－限制－互惠”三個歷史階段中發(fā)展變遷。對美國而言，貿(mào)易不僅僅是一種獲取經(jīng)濟收益的形式，也是外交政策的五個傳統(tǒng)之一，被美國的締造者們視為改變國際體系的關(guān)鍵戰(zhàn)略。
在《論美國》中，佐利克指出，從獨立開始，美國就把貿(mào)易視為自由的一種表現(xiàn)形式。美國的締造者們認為貿(mào)易新規(guī)則可以改變國際體系。他們并不是僅僅把貿(mào)易視為一種獲取經(jīng)濟收益的形式，畢竟美國革命就是從抗議英國政府對貿(mào)易稅收的控制開始的。倫敦和其他幾個帝國中心曾通過征服來拓展貿(mào)易，通過帝國殖民地來維持主宰權(quán)。美國人希望結(jié)束歐洲通過排他性安排占有其財富的企圖。
美國人緊跟先鋒派政治經(jīng)濟新思想的腳步。他們受到了亞當?斯密在1776年出版的《國富論》的影響。斯密認為，貿(mào)易各方都可以從貿(mào)易中獲益。貿(mào)易往來不是一個零和交易。本杰明?富蘭克林在1781年聲明：“我發(fā)現(xiàn)自己更傾向于采納一個現(xiàn)代的[觀點]，它假設(shè)每個國家都不對貿(mào)易設(shè)置任何障礙將會是對它們最有利的做法?！蓖旭R斯·杰斐遜寫道：“我認為給貿(mào)易往來以完全的自由將使整個世界獲益。”他認為對貿(mào)易的限制是為私人利益服務，而不是為公共利益服務的。
佐利克認為，在數(shù)十年的時間里，美國政府一直在引領(lǐng)著貿(mào)易、投資和科技方面的新規(guī)則的制定工作。貿(mào)易中的商品已由傳統(tǒng)的工業(yè)品擴展到農(nóng)產(chǎn)品、服務、知識產(chǎn)權(quán)保護、投資和爭端解決等諸多領(lǐng)域。美國用雙邊自由貿(mào)易協(xié)定和區(qū)域協(xié)議證明了新規(guī)則在反腐敗、透明化、通關(guān)流程、信息科技標準、環(huán)境和核心勞動標準等方面的作用。
而在今天，包括美國在內(nèi)的經(jīng)濟體再次走入零和博弈的認知誤區(qū)，貿(mào)易保護主義行為傾向持續(xù)加劇，美國人需要再次決定他們想要的是什么樣的國際貿(mào)易、科技和經(jīng)濟體系。
面對特朗普政府的對華關(guān)稅政策與中美當下的貿(mào)易摩擦，佐利克延續(xù)了其歷史分析框架，將短期政策博弈置于美國貿(mào)易傳統(tǒng)的演變脈絡(luò)中審視。
他首先指出特朗普關(guān)稅工具的“交易主義”本質(zhì)：將關(guān)稅異化為政治談判籌碼（如對墨加征關(guān)稅以施壓移民問題），而非基于國際規(guī)則的系統(tǒng)性經(jīng)濟政策：
“特朗普將關(guān)稅視為一種政策工具。比如，對于墨西哥和加拿大加征關(guān)稅，是希望在限制芬太尼和非法移民問題上，獲得上述兩國更大程度合作的一種談判籌碼。關(guān)稅在這種情況下更像是一種政治外交手段。但我認為這不一定有效。
特朗普關(guān)注貿(mào)易逆差的數(shù)字表象，但大多數(shù)經(jīng)濟學家質(zhì)疑這種以單一貿(mào)易指標主導外交決策的方式。以美國和中國的案例為例，中國對美國有巨大的貿(mào)易順差，但這能說明美國吃虧了嗎？別忘了美國對澳大利亞也有順差，澳大利亞對中國也有貿(mào)易順差，中國再對美國有順差。我認為更根本的問題是處理經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡的問題，比如中國經(jīng)濟發(fā)展依賴投資、基礎(chǔ)設(shè)施和出口，而不是消費，美國更依賴消費，而不是其他方面，所以我會更多地通過試圖重新平衡不同國家的內(nèi)部需求來處理這個問題。
特朗普對于關(guān)稅的態(tài)度，根本上是要通過增加關(guān)稅政策不確定性，向其他經(jīng)濟體傳達一個信息，即如果你想在美國銷售產(chǎn)品，就必須在美國本土生產(chǎn)。但從經(jīng)濟學角度來看，這并非一個明智的長期政策，因為這確實會增加全球生產(chǎn)成本，降低全球生產(chǎn)力，并可能推高通貨膨脹。
這一切的關(guān)鍵在于，對于中國和全球其他主要貿(mào)易國來說，特朗普將自己視為談判者和商人，而不是試圖構(gòu)建系統(tǒng)性的國際秩序。”
佐利克警示，當下全球化和碎片化的力量向相反的方向拉扯，制造出了政治緊張態(tài)勢，安全、科技、疾病、移民、環(huán)境、金融和信息流等領(lǐng)域的挑戰(zhàn)很有可能增加而不是減少。如果美國割斷與傳統(tǒng)經(jīng)濟和安全機制的聯(lián)系，其后果將是代價慘重且危險的。
2、“我們必須幫助人們適應變化”
針對特朗普政府現(xiàn)行的對華關(guān)稅政策，以及中美兩國之間的貿(mào)易摩擦與科技領(lǐng)域競爭等議題，佐利克在采訪中也進行了剖析：
“特朗普總統(tǒng)認為讓中國加入WTO和世界銀行，還有國際貨幣基金組織等美國主導建立的體系，對美國是不利的。但是讓我們看看事實，美國在1970年占世界經(jīng)濟的25%左右，現(xiàn)在即使中國發(fā)展起來了，美國依然保持在25%。
所以我不同意他的判斷，我認為它反映的是民眾情緒的變化。當中國融入世界經(jīng)濟，成為了世界工廠，這種局面對美國來說是把雙刃劍，一方面給美國帶來了低價商品，但另一方面也造成了一些經(jīng)濟學家所稱的‘中國沖擊’，導致許多人失業(yè)。所以這是不可避免的，在重大變革時期人們會感到焦慮，即使你在中國也會遇到這種情況，所以我們必須幫助人們適應變化。
中國的崛起引發(fā)了美國和部分其他國家的擔憂，有些人認為中國在知識產(chǎn)權(quán)保護方面存在問題，還存在強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓的要求。2015年前后，中國啟動了‘中國制造2025’計劃，強調(diào)技術(shù)和新生產(chǎn)力的發(fā)展。這些都加劇了技術(shù)競爭的氛圍。
美國限制半導體出口，可能是出于安全目的。但不要自欺欺人，我個人的觀點是，從經(jīng)濟歷史的角度來看，出口管制或許能在短期內(nèi)（比如幾年內(nèi)）起到一定的阻礙作用，但它無法阻止人工智能、量子技術(shù)或生命科學等領(lǐng)域的發(fā)展。事實上，DeepSeek就是一個很好的例子。DeepSeek借鑒了OpenAI的部分成果，但它是一個開源系統(tǒng)，正在推動人工智能向低成本應用的方向發(fā)展，這也在國際上引發(fā)了競爭。
我理解某些出口管制的邏輯，但另一方面，它也存在危險。技術(shù)的本質(zhì)是交流的，我擔心的是，由于安全問題，我們可能會發(fā)展出互不兼容的系統(tǒng)?！?/p>
3.“美國優(yōu)先” 下的單邊主義行徑，如何影響世界格局
“特朗普的行事風格和他的前任有很大不同，歷史上我們從沒見過特朗普這樣的人”，在談及現(xiàn)任美國總統(tǒng)特朗普的外交思維時，佐利克用交易主義來總結(jié)特朗普的政策邏輯。
“他喜歡強調(diào)自己是個交易高手，他的政策也是‘交易主義’的，特朗普相信他可以利用美國的實力來達成交易。其次，他極度重視領(lǐng)導人之間的私人關(guān)系。我在歷史上談到的很多東西都是建立體系，而不僅僅是交易，但是他的方法不同?！?/p>
作為“利益攸關(guān)方”理念的提出者，佐利克始終強調(diào)國際體系的共生性。他以1930年代關(guān)稅戰(zhàn)加劇大蕭條為例，指出特朗普的保護主義可能對全球秩序帶來的沖擊。而破解困局的關(guān)鍵，在于重建包容性的全球治理框架——這需要美國摒棄“交易至上”的短視思維，在氣候變化、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域與中國等新興力量合作。正如佐利克所言：“如果兩個世界上最強大的國家陷入沖突，對彼此和世界都沒有益處。”
針對特朗普政府“美國優(yōu)先”政策引發(fā)的國際體系動蕩及全球治理挑戰(zhàn)，佐利克在采訪中指出：
“特朗普總統(tǒng)對國家利益的定義比較狹隘，所以他專注于‘美國優(yōu)先’。從這個意義上說，他的政策不同于關(guān)注系統(tǒng)利益、聯(lián)盟、國際經(jīng)濟、國際多邊機構(gòu)如世界銀行或世貿(mào)組織等的外交傳統(tǒng)。但他的政策并不是孤立——美國太大且太有影響力，不可能孤立自己——他正在試圖與俄羅斯和烏克蘭進行和平談判，他想在中東推動談判，他擾亂了各種貿(mào)易政策，這可能更多的是單邊主義而非孤立主義。這種做法可能會導致國際體系的進一步碎片化與摩擦，從而帶來安全和經(jīng)濟上的危險。
美國創(chuàng)建的二戰(zhàn)后體系并不是完美的，美國在越南和其他地區(qū)犯了錯誤，但它也創(chuàng)造了穩(wěn)定性和經(jīng)濟機會。在20世紀60年代有一種觀點認為，如果美國沒有提供安全保護傘，更多的國家會成為核大國。舉個例子，如果美國對韓國的安全承諾不再可靠，70%的韓國人希望擁有核武器。如果看到韓國、朝鮮、俄羅斯和中國都擁有核武器，日本會怎么想？如果美國這些疑慮重重的伙伴正在私下準備改變美國領(lǐng)導的秩序，我們不應該感到驚訝。
我認為世界更有可能進入另一個極端，那就是更加動蕩。世界正日益走向大國競爭的格局。我和美國一些人的分歧在于很多人喜歡用冷戰(zhàn)來類比當下局勢，但我覺得冷戰(zhàn)的類比并不恰當，我認為當下更像是1900年那個大國紛爭的世界。只不過如今的大國有所不同，會有美國、中國、印度，還有軍事上有影響力的俄羅斯。
在全球金融危機后，我們過去幾年又遇到疫情。全球各地的許多央行都嘗試了非常規(guī)的貨幣政策，同時還伴隨著一些非常規(guī)的財政政策，導致大量財政支出、財政赤字和大量債務。
而眼下，我認為經(jīng)過了過去15-20年的政策趨同時期，我們將進入一個政策分歧時代。比如，美聯(lián)儲雖然已經(jīng)降息，但對繼續(xù)降息非常謹慎，因為它有點擔心通脹——雖然較疫情期間下降了，但可能會在目前點位維持更長時間。而日本經(jīng)歷了一段很長的通貨緊縮時期后，剛剛開始走出通貨緊縮的泥潭。
目前，一方面，各主要經(jīng)濟體距離達成當年的那種合作還差得很遠。因此，在匯率問題和其他一些問題上，可能會出現(xiàn)更多緊張局勢。但另一方面，我們不應該只關(guān)注貨幣政策和財政政策。貨幣和財政政策有助于將增長率穩(wěn)定在一定范圍內(nèi)，但結(jié)構(gòu)性改革對未來的生產(chǎn)力和增長至關(guān)重要。從日本和韓國的例子來看，人口結(jié)構(gòu)也是需要關(guān)注的結(jié)構(gòu)性問題，即一些經(jīng)濟體由于結(jié)婚率、生育率突然快速下降，導致未富先老。而導致結(jié)婚率、生育率下降的其中一項原因也是由于相關(guān)社會保障缺失，以及養(yǎng)孩子費用很高等。這就需要構(gòu)建、提升社會保障制度。
此外，正如我此前提及的，最大的變量是技術(shù)，即AI是否會成為另一種通用技術(shù)，就像歷史上的蒸汽機、電力或個人電腦一樣，對生產(chǎn)力和經(jīng)濟增長產(chǎn)生整體影響。我們目前仍處于AI發(fā)展的早期階段，但有很多資本正涌入AI，AI行業(yè)也正從AI模型轉(zhuǎn)向應用層面的發(fā)展。”
4、全球化是不是在倒退？
在談及全球化的深層影響與未來走向時，佐利克以其一貫的歷史縱深感與政策務實主義展開分析。他既肯定全球化作為人類發(fā)展重要引擎的本質(zhì)屬性，也敏銳捕捉到當前國際體系在應對全球化挑戰(zhàn)時的治理失靈：
“全球化幫助許多國家改善了他們的生活水平。特別重要的是這對美國也有好處，不僅是關(guān)于價格低廉的產(chǎn)品，中國加入WTO之后，它成為美國15年來增長最快的出口市場。
其實真正的問題是：無論是由于貿(mào)易還是技術(shù)，這一切變化得太快了，應當如何幫助人們適應這一切。
在19世紀40%的美國工人是農(nóng)民，在今天只有1%～2%，但農(nóng)業(yè)產(chǎn)量增加了大約三倍，那多余的農(nóng)民該怎么辦？首先他們轉(zhuǎn)向制造業(yè)，盡管中國把低端制造從美國拿走了，美國仍然是一個很有生產(chǎn)力的制造業(yè)大國。
回到全球化，我認為除非有某種形式的合作，否則沒有其他方式來處理國際經(jīng)濟、氣候、大流行病和生物安全問題。2008年金融危機時，我的世界銀行工作，中國和美國有龐大的刺激計劃，這對世界經(jīng)濟非常重要。
當我遇到發(fā)展中世界的人們時，他們不想關(guān)閉全球化，他們想進行貿(mào)易，他們想增加收入。另一個我覺得有趣的例子是：撒哈拉以南非洲的適齡勞動力，在1～2年內(nèi)將超過所有發(fā)達國家的適齡勞動力，再過幾年他將超過中國的勞動力數(shù)量，所以你是要幫助這些人獲得更好的收入，還是讓他們遷移？如果任由他們遷移，全球的穩(wěn)定性會怎樣？
我也經(jīng)常被問到，全球化是不是在倒退？我的回答是：如果你環(huán)顧世界，像氣候變化、資本流動、大流行病防控、生物安全、貿(mào)易等問題依然非常緊迫，并沒有表現(xiàn)出全球化在退潮。就拿貿(mào)易來說，2024年中美貿(mào)易額接近6883億美元，這絕不是一個可以忽視的數(shù)字。
真正變化的，是全球化的‘治理’方式。
在治理層面，比如貿(mào)易規(guī)則、制度框架上，確實出現(xiàn)了越來越多的摩擦、分裂和失效。因此，我不認為全球化本身在退潮，而是國際體系應對全球化帶來的挑戰(zhàn)的能力下降。
未來會如何呢？我的觀察是，全球貿(mào)易是一個動態(tài)系統(tǒng)，無論各國政府政策如何，它都會逐漸適應。事實上，我們已經(jīng)看到了這種適應。比如，東亞、東南亞、中東和非洲的貿(mào)易流動模式都正在發(fā)生變化。如果以貿(mào)易數(shù)據(jù)來看，2008年全球金融危機前的貿(mào)易增長大約是全球經(jīng)濟增長率的兩倍。
2008年全球金融危機之后，貿(mào)易增長速度放緩，降至與世界經(jīng)濟增長率大致持平的水平。但與此同時，貿(mào)易中服務業(yè)擴張得更快。所以我認為，服務貿(mào)易將是未來全球貿(mào)易模式的重要組成部分。
這就引發(fā)了各經(jīng)濟體如何支持服務貿(mào)易的問題。我認為服務貿(mào)易很大程度上依賴于數(shù)字化和數(shù)據(jù)。因此，關(guān)于全球數(shù)字化和數(shù)據(jù)傳輸?shù)膮f(xié)議將變得越來越重要。
但毫無疑問，包括美國在內(nèi)的一些經(jīng)濟體的貿(mào)易保護主義有所增加。我最擔心的是，許多國家都逐漸認為貿(mào)易是一場零和博弈，即一方之得為另一方之失。但事實上，從經(jīng)濟學角度來看，貿(mào)易是雙贏的事情，雙方都能獲利。零和博弈的邏輯，實際上回歸到了18世紀和19世紀的一種觀點，即重商主義。我認為這不是一個非常有建設(shè)性的觀點，但這是目前關(guān)于全球貿(mào)易爭論的一部分，導致近幾年全球貿(mào)易系統(tǒng)的分裂和貿(mào)易摩擦越來越顯著。”
“縱觀歷史，（美國）對中國的態(tài)度往往經(jīng)歷著從高度期待到疑慮重重的交替循環(huán)。這種復雜心態(tài)源于中美外交歷史中的三個反復出現(xiàn)的主題：他們既要面對中國蘊含的商業(yè)機遇，又要權(quán)衡中國的實力——究竟是一種積極的事物還是一種‘威脅’，還有總是試圖按照西方模式‘改造’中國的想法——但中國人也許更愿意保持自己的本色。從中我得到的關(guān)鍵啟示是：我們應該接納中國本來的面貌，而非期待其成為我們想要的樣子。
隨著中國變得越來越強大，一些人說，我們不應該試圖將中國納入這個世界經(jīng)濟體系，但我覺得這不現(xiàn)實。這就引出了對華接觸的目的。我提出‘負責任利益攸關(guān)方’的核心觀點在于，中國受益于戰(zhàn)后秩序，取得了巨大成就，理應在體系演進中發(fā)揮建設(shè)性作用，探索如何支持并調(diào)整該體系，因為國際體系本身需要與時俱進。
如果兩個世界上最強大的國家陷入沖突，對彼此和世界都沒有益處。當前形勢下，關(guān)鍵取決于兩國元首能否達成共識性安排，至少應竭力避免沖突或緊張局勢；其次是防止誤判；再次，嘗試尋找可以共同推進的合作基礎(chǔ)，實現(xiàn)雙方經(jīng)濟上的共贏；此外，探索氣候問題和流行病問題等其他可以合作的領(lǐng)域。合作需要以信任為根基，以及對彼此立場的理解?！?/p>
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內(nèi)容簡介
《論美國》是一部由美國前外交官員撰寫的美國外交史。書中主要敘述了美國自建國時期的本杰明·富蘭克林，到20世紀90年代初冷戰(zhàn)結(jié)束的外交活動，其中涉及美國200多年歷史上具有重要地位或影響的多位總統(tǒng)和國務卿，如杰斐遜、亞當斯、林肯、羅斯福、杜魯門、威爾遜、肯尼迪、尼克松、基辛格、里根等。書中回顧了這些美國外交政策的決策者、參與者和發(fā)生的重大事件，作為美國外交的局內(nèi)人，作者提供了諸多相關(guān)一手資料和深刻的洞見。作者還總結(jié)了“美國與世界接觸過程”中遵循的實用主義精神，并梳理出五個關(guān)鍵傳統(tǒng)：對北美的重視，對國際貿(mào)易自由的重視，同盟關(guān)系的轉(zhuǎn)變，對公眾和國會支持的依賴，以及對美國承擔著宏大使命的想象。這些傳統(tǒng)為美國歷任總統(tǒng)外交政策提供了重要分析框架。
本書既是一部全面的歷史著作，又是一本關(guān)于美國外交政策的清晰指南。本書可以幫助中國讀者了解美國的外交傳統(tǒng)，以及其外交思想演變、政策制定過程和行事方式，對于外交史和國際關(guān)系史研究是富有價值的資料，亦可為我國外交領(lǐng)域提供重要的戰(zhàn)略性參考。
作者簡介
羅伯特·佐利克（Robert B.Zoellick），1953年生，曾先后在美國里根政府、老布什政府和小布什政府內(nèi)任職，擔任過國務院顧問、副國務卿、白宮辦公廳副主任、美國貿(mào)易代表以及常務副國務卿。他以其卓越的外交和貿(mào)易談判能力而聞名，參與了兩德統(tǒng)一談判、中國加入世貿(mào)組織談判、世界貿(mào)易組織多哈回合談判等，在其中起到過重要作用。卸任政府職務后，他曾出任世界銀行行長，推動了多項重要改革，致力于減貧和全球發(fā)展。佐利克現(xiàn)為哈佛大學貝爾弗科學與國際事務中心的高級研究員。佐利克是美國政界的“中國通”，積極推動中美兩國的互動與合作，支持中國成為全球事務的重要參與者，提出視中國為“利益攸關(guān)方”的外交新理念，對中美關(guān)系穩(wěn)定、正常的發(fā)展做出了貢獻。
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