推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興是習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想的重要內(nèi)容。2024年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議確定了2025年要抓好的重點任務(wù)，其中包括“統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。中央農(nóng)村工作會議再次強(qiáng)調(diào)要“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，“推動鄉(xiāng)村全面振興與新型城鎮(zhèn)化有機(jī)結(jié)合”。上海城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量位居全國前列，鄉(xiāng)村發(fā)展基礎(chǔ)好，具備率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的條件。目前，上海正加快走出一條超大城市構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局之路。
健全城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，完善頂層設(shè)計
上海重視發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和先導(dǎo)作用，通過城市總體規(guī)劃設(shè)計，構(gòu)建了“主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系，明晰了不同類型空間形態(tài)的功能和定位。在鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，上海著重凸顯鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值、社會價值和文化價值，為上海建設(shè)“五個中心”和文化大都市提供了功能支撐。目前上海已經(jīng)初步形成包括城市總體規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化行動計劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃在內(nèi)的“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”體系和層次，并圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略形成政策體系，為構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局做好頂層設(shè)計。
未來，上海需要在現(xiàn)有規(guī)劃和制度框架體系的基礎(chǔ)上，做好以下幾方面工作：
一要完善新市鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計。在上海城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，新市鎮(zhèn)是大都市的基本空間單元，是統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵節(jié)點。要在現(xiàn)有規(guī)劃設(shè)計的基礎(chǔ)上，依據(jù)新市鎮(zhèn)間的區(qū)位和資源稟賦條件，進(jìn)一步明確新市鎮(zhèn)的功能定位，細(xì)化職責(zé)分工，差異化制定發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，促進(jìn)新市鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。
二是要推動村莊規(guī)劃落地見效。鄉(xiāng)村規(guī)劃重在承接上位規(guī)劃的基礎(chǔ)上，推進(jìn)地區(qū)國土空間有序?qū)嵤?，要堅持短期與長期相結(jié)合、局部與整體相結(jié)合、目標(biāo)與實際相結(jié)合、剛性與彈性相結(jié)合，將鄉(xiāng)村規(guī)劃的可行性與適用性落到實處，尤其是在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地方面，賦予農(nóng)村建設(shè)用地更多的兼容性，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留規(guī)劃彈性空間。
推進(jìn)產(chǎn)業(yè)深度融合，激活產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢
上海農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全市GDP不足1%，城鎮(zhèn)化率將近90%，但是上海農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位依舊不可動搖，鄉(xiāng)村的多元化功能日益凸顯。上海以發(fā)展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為定位，在有效落實農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供，加大耕地保護(hù)和建設(shè)等國家目標(biāo)任務(wù)的基礎(chǔ)上，注重以科技賦能農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，不斷提升農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率，目前全市農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)80.13%，都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展指數(shù)在36個大中城市測評中連續(xù)5年位居第一。上海還積極將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)、城市生活方式有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)三產(chǎn)融合發(fā)展，帶動鄉(xiāng)村旅游、民宿康養(yǎng)、文創(chuàng)研學(xué)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，有效發(fā)揮了城市核心功能承載地的作用。
上海進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)融合深度，推動包括健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系、以農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力賦能鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等方面工作。農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)是小農(nóng)戶銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本途徑，黨的二十屆三中全會專門提出要“健全便捷高效的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系”。上海發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，可以發(fā)揮服務(wù)主體的技術(shù)、人才、資金等優(yōu)勢，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。同時，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)通過向產(chǎn)業(yè)鏈后端延伸，為生產(chǎn)經(jīng)營主體提供加工運(yùn)輸、品牌營銷、金融借貸等服務(wù)，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展提供堅實支撐。此外，通過科技創(chuàng)新，借助生物育種、生物制造、智能農(nóng)機(jī)等農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力，拓展農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新應(yīng)用場景，創(chuàng)新資源使用方式，持續(xù)放大鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。
促進(jìn)要素雙向流動，優(yōu)化資源配置
推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質(zhì)是逐步破除制度藩籬，使“人、地、錢”等要素在城鄉(xiāng)之間自由平等流動。上海圍繞鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、土地制度等關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行了卓有成效的改革。2019年上海率先在全國基本完成鎮(zhèn)村兩級集體產(chǎn)權(quán)制度改革，2023年上海各區(qū)級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展平臺搭建完成。上海有序推進(jìn)農(nóng)村宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)用地改革，其中，奉賢區(qū)積極承擔(dān)全國改革試點任務(wù)，利用宅基地發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)、民宿經(jīng)濟(jì)、人才公寓經(jīng)濟(jì)等，吸引了人才、資金參與鄉(xiāng)村建設(shè)。2023年10月，上海市首個由村集體經(jīng)濟(jì)探索集體用地建設(shè)的保障性租賃住房項目在張江鎮(zhèn)環(huán)東中心村落地，為農(nóng)村集體土地開發(fā)探索新路子。上海還通過鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，松江“家庭農(nóng)場”模式已經(jīng)成為中國式家庭農(nóng)場的典型代表。
改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，上海構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局離不開繼續(xù)深化改革。
一是深化重點領(lǐng)域改革，以點帶面。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、土地制度等重點領(lǐng)域改革，兼顧近郊、中遠(yuǎn)郊，將改革與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境和社會保障等聯(lián)動推進(jìn)，積蓄鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動力，更好承接城區(qū)核心功能，更好促進(jìn)農(nóng)民增收。
二要理順工作機(jī)制，明確政策目標(biāo)。改革涉及不同的主管部門和監(jiān)管部門，針對當(dāng)前推進(jìn)要素改革的工作機(jī)制不順暢、政策目標(biāo)不明確等問題，要在理清部門職能邊界的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順跨部門工作統(tǒng)籌協(xié)作機(jī)制，明確和統(tǒng)一政策目標(biāo)或政策導(dǎo)向，有針對性地提出制度創(chuàng)新和供給，避免出現(xiàn)合成謬誤。
加快基礎(chǔ)設(shè)施升級，改善人居環(huán)境
上海學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬工程”經(jīng)驗，以推進(jìn)“三園工程”為抓手，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村人居環(huán)境。在基礎(chǔ)設(shè)施提升方面，上海市推進(jìn)“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)已創(chuàng)建全國示范縣４個、市級示范鎮(zhèn)55個、示范路887條，累計完成農(nóng)村公路提檔升級改造2600公里。全市農(nóng)村生活垃圾分類實現(xiàn)全覆蓋，建立農(nóng)村生活污水治理信息化監(jiān)管系統(tǒng)，農(nóng)村生活污水治理率達(dá)到90%以上。持續(xù)加大農(nóng)村公廁建管工作，開展農(nóng)村公廁提檔升級，提升農(nóng)村公廁服務(wù)水平。通過數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)縮小城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，數(shù)字化應(yīng)用場景更加豐富。截至2024年底，上海已累計評定出市級美麗鄉(xiāng)村示范村339個，鄉(xiāng)村振興示范村達(dá)到140個。
通過基礎(chǔ)設(shè)施促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，上海還需要接續(xù)發(fā)力。一是深入推進(jìn)“三園工程”建設(shè)。通過創(chuàng)新性開展“五好兩宜”和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點，賦予“三園工程”新的內(nèi)涵， 打造“三園工程”的2.0版本。在人居環(huán)境、住房條件、公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面進(jìn)行改造提升，提高鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施完備度和鄉(xiāng)村生活環(huán)境的舒適度。二是建立基礎(chǔ)設(shè)施的管理和維護(hù)機(jī)制，提升服務(wù)效能。需要發(fā)揮多元主體力量，政府要解決“重建輕管”的問題，挖掘和推廣管理維護(hù)的好經(jīng)驗、好做法。充分發(fā)揮基層黨組織在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)作用，探索積分兌換等靈活多樣的管理方式。充分調(diào)動村民的主動性和積極性，發(fā)揮村民的主人翁意識，做到建管并重。
補(bǔ)齊公共服務(wù)短板，提升服務(wù)效能
上海持續(xù)推進(jìn)公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和職工基本養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)，不斷提升農(nóng)村居民養(yǎng)老保障水平，2024年上海城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金提高至將近1500元/月，位居全國第一。實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)鎮(zhèn)（街）、片區(qū)、村（組）三級網(wǎng)絡(luò)全面覆蓋。建設(shè)覆蓋全市215個街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的居村綜合文化活動室6608個。健全城鄉(xiāng)一體的公共就業(yè)服務(wù)體系，出臺農(nóng)民跨區(qū)就業(yè)補(bǔ)貼、低收入農(nóng)戶專項就業(yè)補(bǔ)貼等政策。實施“城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度”，實現(xiàn)服務(wù)對象范圍、籌資標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平、經(jīng)辦服務(wù)的“四個統(tǒng)一”，鄉(xiāng)村衛(wèi)生室全面納入醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)結(jié)算。通過開展農(nóng)村綜合幫扶，實現(xiàn)所有建檔立卡生活困難農(nóng)戶精準(zhǔn)幫扶全覆蓋。
下一步，上海在提升公共服務(wù)效能方面，要著力推動以下幾方面工作：
一是提升公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上不斷提高農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、文化、教育、就業(yè)等公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，縮小城鄉(xiāng)社會保障差距。創(chuàng)新服務(wù)形式，鼓勵通過醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等實踐創(chuàng)新，進(jìn)一步提升公共服務(wù)的便捷度。促進(jìn)村衛(wèi)生室和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心深度融合，持續(xù)提升鄉(xiāng)村醫(yī)生服務(wù)能力。
二是豐富公共服務(wù)內(nèi)容。在現(xiàn)有居村綜合文化活動室基礎(chǔ)上，增加文化場所數(shù)量，提升文化產(chǎn)品的配送頻次和匹配精度，并不斷豐富農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容。
提高鄉(xiāng)村治理水平，建設(shè)和美鄉(xiāng)村
上海通過“創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”，將基層工作重心轉(zhuǎn)向公共服務(wù)和社會治理。通過構(gòu)建鄉(xiāng)村治理制度框架和政策體系，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化。通過加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織帶頭人和黨員干部隊伍建設(shè)，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化。開展微網(wǎng)格治理，推進(jìn)“多網(wǎng)合一、多格合一”，推進(jìn)治理方式現(xiàn)代化。深化“陽光村務(wù)工程”建設(shè)，通過民主化程序?qū)崿F(xiàn)集體資產(chǎn)和村莊事務(wù)管理透明化。創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，通過數(shù)字化持續(xù)推進(jìn)積分制應(yīng)用全覆蓋。目前，上海已在全市1189個村開展鄉(xiāng)村治理積分制實踐，將人居環(huán)境、鄉(xiāng)風(fēng)文明、環(huán)境治理等內(nèi)容納入積分應(yīng)用，提高了村民在鄉(xiāng)村治理中的參與度。
上海持續(xù)提高鄉(xiāng)村治理水平，提升鄉(xiāng)村治理效果，還需要做好兩方面工作：一是創(chuàng)新多元主體參與鄉(xiāng)村治理的有效形式。堅持黨建引領(lǐng)，鼓勵社會組織參與鄉(xiāng)村治理，提升農(nóng)村居民自治意識，激發(fā)其參與社區(qū)事務(wù)的積極性，推進(jìn)“自治、法治、德治”有機(jī)融合，形成“共建共治共享”治理格局。二是數(shù)字賦能鄉(xiāng)村治理，提升治理效能。豐富和創(chuàng)新數(shù)字化治理應(yīng)用場景建設(shè)，在信息收集端，對基層數(shù)字化平臺進(jìn)行集約化整合；在信息使用端，增加數(shù)據(jù)信息在不同部門和終端的流動性，提升信息服務(wù)廣度。
（作者為中國浦東干部學(xué)院鄉(xiāng)村振興研究中心研究員、上海市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員）
原標(biāo)題：《構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，上海有哪些經(jīng)驗？》
欄目主編：王珍 文字編輯：王珍 題圖來源：李茂君 攝 圖片編輯：蘇唯 編輯郵箱：shhgcsxh@163.com
來源：作者：薛信陽
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