蔣南青/文 一、管理架構(gòu)
中國(guó)的城市固體廢物管理涉及多個(gè)部委的職責(zé)分工。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（MOHURD）負(fù)責(zé)指導(dǎo)物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行垃圾分類，并發(fā)布《城市固體廢物管理?xiàng)l例》，明確廢棄物分類和收集的責(zé)任。城市管理部門作為主要牽頭單位，推動(dòng)城市固體廢物分類工作，確保各地區(qū)的分類任務(wù)順利開展。
商務(wù)部（MOC）則負(fù)責(zé)完善可回收資源廢棄物管理系統(tǒng)，推動(dòng)市場(chǎng)化運(yùn)作。生態(tài)環(huán)境部監(jiān)督和指導(dǎo)危險(xiǎn)廢物的收集、運(yùn)輸和處置；教育部將垃圾分類納入教育體系，培養(yǎng)公眾環(huán)保意識(shí)；自然資源規(guī)劃部保障分類設(shè)施用地，確保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
城市生活垃圾的產(chǎn)生、收集和處置數(shù)據(jù)由住建部記錄和發(fā)布，而可回收廢物的數(shù)據(jù)則由商務(wù)部負(fù)責(zé)記錄和發(fā)布。由于可回收廢物具有市場(chǎng)導(dǎo)向性，因此它通常與城市垃圾體系平行運(yùn)作，大多數(shù)可回收廢物通過獨(dú)立的回收系統(tǒng)處理。
在實(shí)際操作中，市政部門負(fù)責(zé)收集生活垃圾，而可回收資源系統(tǒng)因其經(jīng)濟(jì)價(jià)值采取商業(yè)化管理模式。生活垃圾主要由不可回收垃圾和低值廢棄物組成，投放在社區(qū)垃圾箱并轉(zhuǎn)運(yùn)至處理站，最終運(yùn)往焚燒或填埋場(chǎng)。另一方面，可回收資源網(wǎng)絡(luò)包括廢紙、罐頭、塑料等，這些物品被集中到回收站，再轉(zhuǎn)移到分揀中心，最后運(yùn)往回收企業(yè)。
自2016年起，兩個(gè)不同的城市廢物處理系統(tǒng)——生活垃圾網(wǎng)絡(luò)和可回收資源網(wǎng)絡(luò)開始逐步合并。北京首次發(fā)布了相關(guān)政策，標(biāo)志著兩網(wǎng)融合的開端。此前，這兩個(gè)收集系統(tǒng)是分開的。城市垃圾分類系統(tǒng)于2019年正式啟動(dòng)。“兩網(wǎng)融合”意味著將城市固體廢物管理和可回收廢物管理合二為一，政府計(jì)劃向可回收廢物行業(yè)提供一定補(bǔ)貼，以優(yōu)化整個(gè)城市生活垃圾管理體系。預(yù)計(jì)可回收廢棄物行業(yè)，無(wú)論是非正規(guī)還是正規(guī)部門，都將受到監(jiān)管和升級(jí)，以滿足嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)要求。
可回收資源包括紙張、金屬和一些塑料。在市政回收系統(tǒng)中，包括低價(jià)值的塑料。目前， 可回收的主要塑料種類有PE（薄膜、瓶子、管道、電線和針織產(chǎn)品、農(nóng)膜）、PET（化纖、瓶）、PP（電線和針織產(chǎn)品、家居用品、無(wú)紡布、編織袋、WEEE）、PS（發(fā)泡聚苯乙烯、WEEE）、ABS（WEEE、車輛、玩具）和PVC（管道、門窗）。 廢塑料和其他廢金屬、廢紙、廢玻璃、廢輪胎等都屬于廢舊材料回收行業(yè)。
中國(guó)的塑料回收系統(tǒng)雖然一直存在，在2018年禁止進(jìn)口洋垃圾政策實(shí)施之前，廢塑料可再生資源與城市垃圾并沒有太大關(guān)聯(lián)，主要依賴加工進(jìn)口廢塑料和非正規(guī)人群從事可回收資源回收。政策的變化促使回收行業(yè)轉(zhuǎn)向建立國(guó)內(nèi)塑料回收系統(tǒng)，這導(dǎo)致塑料行業(yè)與城市固廢回收體系產(chǎn)生交集。但這導(dǎo)致廢塑料回收成本與之前進(jìn)口洋垃圾的成本大不相同。由于成本顯著增加和全球塑料污染治理加速，行業(yè)面臨諸多挑戰(zhàn)。未來(lái)，希望通過政策補(bǔ)貼等方式優(yōu)化整個(gè)城市生活垃圾管理體系，提升塑料及其他廢舊材料的回收率。
作為一個(gè)城市和農(nóng)村之間仍存在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平差異的國(guó)家，中國(guó)城鄉(xiāng)生活垃圾管理也存在差異。 中國(guó)各城市的固廢服務(wù)水平各不相同。與其他市政服務(wù)類似，廢棄物服務(wù)水平在地理上從東部沿海城市到西部趨于下降。過去，政府資助的城市生活垃圾收集、運(yùn)輸和處置服務(wù)主要集中在城市地區(qū)，而農(nóng)村城市生活垃圾的服務(wù)和設(shè)施仍然不足。已出臺(tái)的國(guó)家計(jì)劃是到2020年，中國(guó)東部地區(qū)和中西部地區(qū)90%的村莊將全面建立農(nóng)村生活垃圾收集和處置系統(tǒng)。
在具體操作層面，由于中國(guó)沒有獨(dú)立的塑料回收系統(tǒng)，為了提高塑料廢物的回收率，消費(fèi)者需要承擔(dān)一定的責(zé)任，將塑料分離并放入不同的容器中。對(duì)于廢塑料，建議政策規(guī)定廚余垃圾不得與廢餐具、塑料、飲料瓶罐等混合，每個(gè)街道和社區(qū)都有工人清理垃圾箱，并使用三輪車將其運(yùn)送到垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站，以保證每日清理的高效性，做到“每日生產(chǎn)、每日清潔”。
二、管理政策
在固廢管理政策層面，針對(duì)可回收資源管理和城市垃圾分別有不同的政策。
2007年，商務(wù)部、發(fā)展和改革委員會(huì)等六個(gè)部門發(fā)布了《可回收資源回收利用管理辦法》，并于2019年12月進(jìn)行了修訂，對(duì)廢塑料等回收經(jīng)營(yíng)活動(dòng)做出了規(guī)定。
2011年10月31日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立完善、先進(jìn)的廢舊商品回收體系的意見》，提出要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，提高廢舊塑料、廢舊汽車、廢舊機(jī)電設(shè)備等主要廢舊商品的回收率。
2013年1月23日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和短期行動(dòng)計(jì)劃》，提出加強(qiáng)重點(diǎn)可再生資源回收。
2015年1月，商務(wù)部等五個(gè)部門發(fā)布了《可再生資源回收系統(tǒng)建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2015-2020）》，提出了《可再生資源回收管理法》，涵蓋廢塑料等內(nèi)容。
同年，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布了《資源綜合利用產(chǎn)品和服務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》。根據(jù)該《目錄》，如果產(chǎn)品原材料中70%以上來(lái)自廢塑料、廢PVC制品、廢鋁塑復(fù)合紙包裝材料，并通過ISO9000和ISO14000認(rèn)證的企業(yè)，其增值稅的50%將被退還。
2017年5月，工信部、商務(wù)部、科技部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快可回收資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出到2020年，我國(guó)生產(chǎn)的廢塑料回收規(guī)模將達(dá)到2300萬(wàn)噸。該文件強(qiáng)調(diào)針對(duì)重點(diǎn)品種建立廢塑料回收體系，支持不同品質(zhì)廢塑料的多樣化、高附加值利用。
在塑料包裝政策方面，2016年12月，工信部和商務(wù)部發(fā)布了《關(guān)于加快中國(guó)包裝業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出到2020年初步建立包裝廢棄物回收利用體系，重點(diǎn)實(shí)施減量化和生態(tài)化設(shè)計(jì)，加強(qiáng)包裝廢棄物綜合回收技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，全面提升綠色包裝的應(yīng)用和創(chuàng)新水平，滿足包裝行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈、全生命周期和可追溯鏈的計(jì)量檢測(cè)要求。
2017年3月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并由國(guó)家發(fā)改委、住建部共同實(shí)施《生活垃圾分類系統(tǒng)實(shí)施方案》。該方案要求到2020年底，生活垃圾利用率達(dá)到35%，并建立了與分類類別相對(duì)應(yīng)的收集和轉(zhuǎn)移系統(tǒng)。同時(shí)，還要求建立與可回收資源相協(xié)調(diào)的回收系統(tǒng)，促進(jìn)廢物收集與資源回收系統(tǒng)的匹配，并在全國(guó)46個(gè)城市強(qiáng)制推行生活垃圾分類。
2018年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》。2019年5月環(huán)境部發(fā)布無(wú)廢城市建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案編制指南和建設(shè)指標(biāo)體系。
2021年2月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于加快建立和完善綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》，推動(dòng)以高效資源為基礎(chǔ)的綠色規(guī)劃、設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、生產(chǎn)、物流、生活和消費(fèi)，控制溫室氣體排放。鼓勵(lì)農(nóng)膜回收、酒店和餐廳不提供一次性產(chǎn)品，推廣綠色供應(yīng)鏈包括綠色包裝、運(yùn)輸、廢物生產(chǎn)回收和全生命周期分析。綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)受到高度重視。文件還表示要加強(qiáng)可再生資源的回收利用。推動(dòng)廢物分類回收和再生資源回收“兩網(wǎng)融合”，鼓勵(lì)地方政府建立再生資源區(qū)域交易中心。加快實(shí)施生產(chǎn)者延伸責(zé)任制，引導(dǎo)生產(chǎn)企業(yè)建立逆向物流回收體系。鼓勵(lì)企業(yè)采用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)線上線下垃圾回收的有機(jī)結(jié)合，培育新的商業(yè)模式，打造龍頭企業(yè)，提升行業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力。完善廢舊家電回收體系，推廣典型回收模式和經(jīng)驗(yàn)。加快廢舊材料回收體系建設(shè)，加強(qiáng)廢紙、廢塑料、廢輪胎、廢金屬、廢玻璃等可再生資源回收利用，提高資源產(chǎn)出和回收率。
2024年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系的意見》，這是時(shí)隔2年在2022年1月由國(guó)家發(fā)改委等7部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快廢舊物資循環(huán)利用體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》基礎(chǔ)上的加強(qiáng)版。該文件提出了更多具體的頂層設(shè)計(jì)，涉及建筑、電子電器、汽車、農(nóng)業(yè)等各行各業(yè)以及國(guó)際重點(diǎn)關(guān)注的廢棄塑料，并與園區(qū)、城市密切相關(guān)，其體制性建設(shè)和產(chǎn)業(yè)屬性得到政策認(rèn)可，其規(guī)模可形成5萬(wàn)億產(chǎn)值的產(chǎn)業(yè)。文件更加注重廢棄階段的管理和體制建設(shè)，既有對(duì)現(xiàn)有廢棄物資源管理的更有效性、更精準(zhǔn)的回收，也提高了再利用水平，加強(qiáng)了重點(diǎn)行業(yè)的利用，同時(shí)培育新產(chǎn)業(yè)，將其視為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)遇，并強(qiáng)調(diào)政策扶持對(duì)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要性。
生產(chǎn)者責(zé)任延伸制（EPR）是全球公認(rèn)的廢棄物管理基礎(chǔ)政策，中國(guó)的政策文件中均強(qiáng)調(diào)“生產(chǎn)者責(zé)任延伸制”。2024年的文件在總體要求中提出“分類明確廢棄物循環(huán)利用主體責(zé)任和技術(shù)路徑”，與歐盟提出的PRO（生產(chǎn)者責(zé)任機(jī)構(gòu)）更為貼近。 目前 開始對(duì)于工業(yè)廢棄物實(shí)施臺(tái)賬工作。在原有電子電器產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任延伸制基礎(chǔ)上，對(duì)于中國(guó)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品，如動(dòng)力電池和電動(dòng)汽車、光伏設(shè)備開展生產(chǎn)者回收目標(biāo)責(zé)任制行動(dòng)。目前，國(guó)內(nèi)政策尚未將EPR上升到法規(guī)層面，僅以“指導(dǎo)意見”或“實(shí)施方案”等形式出臺(tái)，不具備強(qiáng)制性，在實(shí)施層面遇到各種問題。
近年來(lái)，中央政府加強(qiáng)了塑料污染的頂層設(shè)計(jì)。2017年，中國(guó)國(guó)務(wù)院辦公室印發(fā)《關(guān)于禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實(shí)施方案》，宣布禁止洋垃圾進(jìn)口；2019年9月，中央全面深化改革辦公室通過了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》。2020年1月，國(guó)家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》，明確提出到2020年，在一些地區(qū)或部門將禁止或限制某些塑料產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售和使用作為示范。2018年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無(wú)廢城市”建設(shè)，試點(diǎn)工作方案》， 提出實(shí)現(xiàn)整個(gè)城市固體廢物產(chǎn)生量最小、資源化利用充分、處置安全的目標(biāo)。其中包括廢舊農(nóng)膜及農(nóng)藥包裝廢棄物 ，加快推進(jìn)快遞業(yè)綠色包裝應(yīng)用，到2020年基本實(shí)現(xiàn)同城快遞環(huán)境友好型包裝材料全面應(yīng)用。2020年9月1日生效的修訂《固廢法》將垃圾分類納入法制規(guī)范，其中第六十九條和第一百零六條規(guī)定限制使用一次性塑料的規(guī)定和處罰措施。 2021年9月，國(guó)家發(fā)改委和生態(tài)環(huán)境部關(guān)于印發(fā)《“十四五”塑料污染治理行動(dòng)方案》，提出源頭減量、科學(xué)穩(wěn)妥推廣塑料替代產(chǎn)品，加快推進(jìn)塑料廢棄物規(guī)范回收利用。
當(dāng)前政策層面對(duì)于塑料污染問題主要以禁止和減量為主，未來(lái)需更多地將其作為可持續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策進(jìn)行導(dǎo)向。
三、固廢成本分析
我國(guó)城市固體廢物（MSW）處置設(shè)施的運(yùn)營(yíng)成本差異顯著，受區(qū)域、規(guī)模、工藝和標(biāo)準(zhǔn)等多種因素影響。根據(jù)“十二五”建設(shè)規(guī)模和投資水平，按年處理能力計(jì)算，收集和運(yùn)輸成本為210元/噸。平均而言，填埋作業(yè)成本約為80~120元/噸，焚燒作業(yè)成本約為300~500元/噸。
中國(guó)的垃圾處理費(fèi)屬于政府非稅收入，納入公共總預(yù)算，主要用于城市生活垃圾收集、運(yùn)輸和處置設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)管理，該費(fèi)用涵蓋從居民點(diǎn)到垃圾中轉(zhuǎn)站，再到垃圾處理廠的全過程，但不包括無(wú)害化處理過程中的額外費(fèi)用。任何部門和個(gè)人不得截留、挪用道路、街巷等公共場(chǎng)所的清潔費(fèi)用，也不得擅自減少或匯出。
2018年，國(guó)家發(fā)改委提出改變城市生活垃圾排放收費(fèi)機(jī)制，目標(biāo)是到2020年建立城鎮(zhèn)生活垃圾處理收費(fèi)制度，并探索建立農(nóng)村生活垃圾處理收費(fèi)制度。
目前，新制度的具體標(biāo)準(zhǔn)、方式和分配尚不明晰。由于缺乏統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，地方政府通常在本行政區(qū)域內(nèi)自行制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。大多數(shù)城市采用定額征收的方式，而具體的征收主體則分為兩種：一種是附在供水、供氣和供電等公用事業(yè)費(fèi)用中；另一種則是按每戶人數(shù)收費(fèi)。例如，深圳市采用“污水量換算系數(shù)法”收費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.59元/立方米；重慶則對(duì)城市居民每月收取5元垃圾處理費(fèi)，臨時(shí)居民每月2元。費(fèi)用通常由物業(yè)公司或街道辦事處直接收取。在杭州，居住區(qū)的清潔及垃圾清運(yùn)處置費(fèi)為每戶每年40元。對(duì)于實(shí)行物業(yè)管理的居住區(qū)，環(huán)衛(wèi)經(jīng)營(yíng)單位的交通費(fèi)和處置費(fèi)則從物業(yè)服務(wù)費(fèi)中列支。根據(jù)《城市生活垃圾管理辦法》，生活用水、餐廚垃圾和建筑垃圾的處理費(fèi)分別為300元/噸、100元/噸和6元/噸/公里（運(yùn)輸距離不超過6公里時(shí)）。
在中國(guó)家庭通常不收取垃圾服務(wù)費(fèi)，費(fèi)用從政府一般收入和補(bǔ)貼中收回。然而，當(dāng)將服務(wù)成本與可支配收入的百分比進(jìn)行比較時(shí)，成本與約占可支配收入1%的國(guó)際基準(zhǔn)相似。
北京市物價(jià)局、北京市財(cái)政局發(fā)布了清潔垃圾運(yùn)輸費(fèi)和垃圾處理設(shè)施管理費(fèi)，當(dāng)?shù)鼐用駷槊繎?元，非北京居民為每戶2元/月。自2012年起，北京市海淀區(qū)開始向居民提供分類和廚房垃圾的現(xiàn)金補(bǔ)貼，鼓勵(lì)居民從源頭上進(jìn)行垃圾分類。現(xiàn)在，該區(qū)將補(bǔ)貼對(duì)象從居民轉(zhuǎn)移到了物業(yè)公司，每噸廚余補(bǔ)貼1700元，通過物業(yè)公司使用補(bǔ)貼用在激發(fā)居民對(duì)垃圾分類的熱情。
住建部規(guī)定了“城市生活垃圾商業(yè)清潔、收集和運(yùn)輸許可證”和“城市生活垃圾商業(yè)處置許可證”。許可證由省建設(shè)行政主管部門編號(hào)印制，自治區(qū)、直轄市建設(shè)（環(huán)境衛(wèi)生）部門有關(guān)具體內(nèi)容由直轄市建設(shè)（環(huán)境衛(wèi)生）主管部門填寫。從事生活垃圾收運(yùn)的企業(yè)需取得相應(yīng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。
總體來(lái)看，國(guó)內(nèi)垃圾管理體系和政策仍處于多頭治理階段，需要進(jìn)一步整合與優(yōu)化。出臺(tái)針對(duì)廢棄塑料等低值可回收資源的產(chǎn)業(yè)政策，并將其與城市廢棄物管理相融合，將是未來(lái)的重要方向。
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