摘要
隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，我國新型城鎮(zhèn)化在快速推進后逐步平緩增長，外出農(nóng)民工增速趨緩且結(jié)構(gòu)分化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶時面臨四大難題亟待破解，主要包括供需方向錯配、身份認同固化、流動偏好傾向和土地保障預(yù)期。地方政府都應(yīng)在落實常住地登記戶口制度、完善“產(chǎn)業(yè)+就業(yè)”政策體系、統(tǒng)籌各層級城市協(xié)同發(fā)展和健全保障兜底機制等方面加大工作力度。
作者：劉強 許景權(quán) 張雪原 秦靜 倪砼
黨的二十大報告指出，“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，是深化戶籍制度改革、促進要素流動和擴大內(nèi)需的重大舉措。黨的二十屆三中全會提出“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度”，為加快農(nóng)民工進城落戶和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化指明改革方向。隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，我國新型城鎮(zhèn)化在快速推進后逐步平緩增長，外出農(nóng)民工增速趨緩且結(jié)構(gòu)分化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶時面臨四大難題亟待破解，主要包括供需方向錯配、身份認同固化、流動偏好傾向和土地保障預(yù)期。無論從人力資源競爭和經(jīng)濟增長支撐的現(xiàn)實，還是從各級政府之間事權(quán)劃分的法定職責(zé)看，地方政府都應(yīng)在落實常住地登記戶口制度、完善“產(chǎn)業(yè)+就業(yè)”政策體系、統(tǒng)籌各層級城市協(xié)同發(fā)展和健全保障兜底機制等方面加大工作力度，切實承擔(dān)起履行基本公共服務(wù)、努力縮小戶籍城鎮(zhèn)化和常住人口城鎮(zhèn)化差距的主體職責(zé)，更好支撐經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。
農(nóng)民工為主的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增速趨緩與結(jié)構(gòu)變化
農(nóng)民工是我國城鄉(xiāng)大規(guī)模、常態(tài)化人口流動的主體，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重點群體。監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，2023年全國農(nóng)民工總量29753萬人，比上年增加191萬人，同比增長0.6%，自2021年以來增速連續(xù)三年緩慢回落。作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主體的進城農(nóng)民工，2023年末在城鎮(zhèn)居住的12816萬人，較2021年的13309萬人減少493萬人。從結(jié)構(gòu)變化看，農(nóng)民工在加快中西部回流、年齡老化、注重舉家流動和教育技能提高等方面的新變化，對于加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有重要政策參考意義。一是中西部地區(qū)農(nóng)民工就業(yè)人數(shù)超過東部地區(qū)1743萬人。其中，東部地區(qū)就業(yè)農(nóng)民工15277萬人，增速下降1.1%；中部地區(qū)6982萬人，增長3.1%；西部地區(qū)6552萬人，增長1.8%；二是農(nóng)民工采取舉家流動方式的人數(shù)增加。全部農(nóng)民工中有配偶的所占比重明顯增加，比上年提高1.8個百分點，較2021年提高0.3個百分點。三是農(nóng)民工老齡化有所加劇。農(nóng)民工中50歲以上占30.6%，較2021年增長1.4個百分點。四是教育學(xué)歷水平繼續(xù)提高。在全部農(nóng)民工中，高中文化程度以下的人數(shù)占比為84.2%，但大專及以上文化程度占比重較上年提高2.1個百分點。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)落戶面臨四大難題
（一）在供需結(jié)構(gòu)上存在方向錯配
超大特大城市等經(jīng)濟發(fā)展水平高、戶籍供給數(shù)量少的城市層級依然是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的重要趨向。研究表明，受到大城市經(jīng)濟發(fā)展水平高、收入機會較多、公共服務(wù)水平更好等因素影響，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口選擇在超大、特大城市意愿落戶的比例明顯高于在中小城市意愿落戶的比重。我國戶籍制度改革頂層設(shè)計中，不同類型城市采取差別化、梯度式放開放寬落戶條件吸納外來人口，規(guī)模越大的城市在落戶所需繳納社保、就業(yè)居住年限、積分所需分值等條件上越嚴(yán)格，偏好人才、學(xué)歷和資產(chǎn)的落戶篩選機制使農(nóng)民工落戶通道相對狹窄，而中小城市落戶條件寬松，絕大部分已全面放開落戶限制但對農(nóng)民工落戶吸引力不大。以杭州市為例，2023年常住人口1253萬人，通過積分落戶的僅為17335人，同比雖增長15.5%，但占常住人口總數(shù)不到千分之二。盡管近年來大城市積分落戶政策有所寬松調(diào)整，但從實際執(zhí)行效果和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿變化看，仍存在較明顯的供求結(jié)構(gòu)錯配，導(dǎo)致“想落的一直落不了、不想落的暫時不落了”的局面，直接影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿和行為。造成這一供需結(jié)構(gòu)錯配的深層次原因在于我國戶籍管理制度采取的是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下，兼顧經(jīng)濟發(fā)展、城市運行和社會穩(wěn)定等多目標(biāo)漸進式改革思路和推進方式。
（二）在落戶能力反差上存在身份認同固化
收入技能和生活素質(zhì)較高、落戶能力強的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口反而落戶意愿相對趨弱，反映出農(nóng)民工跨入城市生活后，身份轉(zhuǎn)變和認同固化對落戶意愿行為產(chǎn)生深刻影響。2023年農(nóng)民工監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，仍有52.7%的進城農(nóng)民工認為自己不是所居住城市的“本地人”。這些情況說明，具備市場化購房、小微企業(yè)經(jīng)營的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在落戶決策時對轉(zhuǎn)換為城市戶籍和依靠工資、社保生活成為城市產(chǎn)業(yè)工人缺乏積極性和認同度，更傾向于保持農(nóng)村小農(nóng)獨立式經(jīng)營意識和資產(chǎn)偏好。此外，近年來外出農(nóng)民工年齡結(jié)構(gòu)中高齡化加劇，2023年末進城農(nóng)民工中50歲以上年齡組所占比重最高，從2019年的24.6%上升到30.6%，這些群體的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村意識較為深厚、進城落戶的總體意愿進一步趨緩。
（三）在轉(zhuǎn)移過程中流動偏好強于落戶定居
農(nóng)民工在城市間分散流動的預(yù)期和動力依然趨強，落戶定居對農(nóng)民工的經(jīng)濟收益激勵相對不足。研究表明，農(nóng)民工在城市之間的分散間歇流動不僅是常態(tài)現(xiàn)象，而且是提高收入和工作經(jīng)驗的有效選擇。不論從身份轉(zhuǎn)變或提高收入的角度考慮，農(nóng)民工在不同城市間多次流動的意愿和傾向明顯高于在城市中選擇定居落戶，包括經(jīng)濟收益的流動發(fā)展紅利在城鄉(xiāng)差距較大背景下，依然是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口經(jīng)濟行為的重要因素和內(nèi)在動力。
（四）在利益權(quán)衡取舍上存在土地保障預(yù)期
現(xiàn)有政策體系框架下，強調(diào)尊重農(nóng)民意愿、保留進城農(nóng)民工城鄉(xiāng)雙重權(quán)益的機制設(shè)計使農(nóng)民工在進城落戶選擇上具有寬松自由度和明顯傾向性。由于各級政府不斷加強三農(nóng)工作的政策扶持力度，農(nóng)業(yè)戶口在鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略實施中含金量不斷提高，相比較于城鄉(xiāng)較大差距帶來的城市生活成本高、收入機會不穩(wěn)定，特別是對于收入有限、學(xué)歷不高、年齡偏大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，城鎮(zhèn)戶口含金量相對下降。在進城流動過程中保留農(nóng)村集體經(jīng)濟權(quán)益是影響落戶意愿最主要的制約因素。盡管國家政策明確保護農(nóng)民工進城后農(nóng)村集體經(jīng)濟收益，但實際工作中，農(nóng)村基層管理實踐和鄉(xiāng)土民約規(guī)則對遷戶后的土地收益往往難以保障。這種狀況一方面加劇了農(nóng)民工進城落戶的謹(jǐn)慎動機，另一方面，在流動過程中帶來家庭成員被動分戶的過渡性轉(zhuǎn)移，增加了個人和社會成本?？傮w看，在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡階段，土地保障預(yù)期成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在流動轉(zhuǎn)移中的基本心態(tài)和選擇依據(jù)。
若干思考與對策建議
加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項涉及經(jīng)濟發(fā)展和社會民生、利益調(diào)整深刻變化的社會變革，需要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展、破解二元體制分割的宏觀戰(zhàn)略和系統(tǒng)思維中逐步推進深化和實現(xiàn)根本突破。農(nóng)民工進城落戶和市民化之間是緊密聯(lián)系、相互影響的“源”“流”關(guān)系，破解農(nóng)民工進城落戶難題是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必然要求和關(guān)鍵舉措。這一過程中要堅持戰(zhàn)略著眼、問題導(dǎo)向和循序漸進的思路，積極探索同時兼顧好需要與可能、中央與地方、當(dāng)前與長遠、整體與局部等多方面關(guān)系。聚焦農(nóng)民工進城落戶難問題，具體建議如下。
（一）以常住地登記戶口制度為著力點和突破口，督促地方政府在新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)揮主體作用
常住地登記戶口的制度探索從十四五初期試行到二十屆三中全會的部署實施，具有很強的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和操作性，體現(xiàn)了分類漸進、量力有序的改革創(chuàng)新思路。建議一是盡快落實以省級政府為落實主體，督促省內(nèi)各地政府制定具體工作方案和落戶計劃目標(biāo)，運用意愿摸底調(diào)查、資料比對、大數(shù)據(jù)技術(shù)分析等手段，加快落實以居住證轉(zhuǎn)辦或居住積分制度簡化等途徑為主、其他途徑為輔的落戶工作機制，在落實國發(fā)17號文的試點年份，全面取消各省會城市和計劃單列市的登記落戶數(shù)量限制。推廣深圳取消教育背景在積分落戶中權(quán)重的做法，支持放寬超大特大城市戶籍政策。二是督促相關(guān)省級政府以中央財政農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵資金（以下簡稱市民化獎勵資金）為目標(biāo)，配套落實省內(nèi)各級財政市民化獎勵資金，加大地方資金投入力度，避免過分依賴中央財政。三是優(yōu)化省以下市民化獎勵資金的使用方式。根據(jù)2022年財政部管理辦法，市民化獎勵資金屬于一般性轉(zhuǎn)移支付下的公共預(yù)算資金。由于預(yù)算資金支出增長具有約束性，實際激勵作用會打折扣。建議省以下資金使用調(diào)整為排位法，加大與各地落戶數(shù)量實效掛鉤考核力度，既壓任務(wù)又給激勵，鼓勵地方多做多得、能落盡落。
（二）完善“產(chǎn)業(yè)+就業(yè)”政策體系，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)
穩(wěn)定就業(yè)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市長期居住生活的首要保障和核心訴求。建議一是各級地方政府以智能制造等新興產(chǎn)業(yè)、家政服務(wù)等用工緊缺行業(yè)和市政保障等公共事業(yè)崗位為重點，加強規(guī)劃引導(dǎo)和政策支持，面向新生代農(nóng)民工、女性農(nóng)民工和低技能農(nóng)民工提供針對性更強的產(chǎn)業(yè)就業(yè)服務(wù)，增加農(nóng)民工本地就業(yè)的穩(wěn)定性。二是圍繞引導(dǎo)和培育產(chǎn)業(yè)需要，健全以地方政府為引導(dǎo)、企業(yè)為主體、職業(yè)院校參與的職業(yè)培訓(xùn)體系，適應(yīng)農(nóng)民工流動趨勢新變化，實施中西部地區(qū)地級市職業(yè)教育雙師型教師培訓(xùn)基地全覆蓋。各級地方政府統(tǒng)一將職業(yè)培訓(xùn)納入各自城市積分落戶指標(biāo)體系。通過“1+X”證書制度等職業(yè)培訓(xùn)認定機制，提高農(nóng)民工職業(yè)評價和城市融入感。三是健全就業(yè)培訓(xùn)和技能提升資金績效評估機制，允許并支持基層地方政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，將符合條件的培訓(xùn)資金并與產(chǎn)業(yè)扶持資金整合聯(lián)動使用，提高對農(nóng)民工進城落戶的實效性。
（三）統(tǒng)籌各層級城市協(xié)同發(fā)展，放大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的政策潛力和吸納空間
適應(yīng)農(nóng)民工分散連續(xù)流動的特征，加快城市群、都市圈和區(qū)域間公共服務(wù)聯(lián)動共享機制建設(shè)，在更大經(jīng)濟空間范圍吸納引導(dǎo)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)體系落戶。建議一是加強地方政府間協(xié)調(diào)會商機制建設(shè)，明確城市群內(nèi)各城市的經(jīng)濟布局和產(chǎn)業(yè)定位，大城市發(fā)展高端制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等，中小城市承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供大容量、多樣化就業(yè)崗位。二是探索都市圈農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化績效評估的省級地方政府指導(dǎo)推進和調(diào)整機制。完善中心城市帶動的都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新體系，推動產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)合作，加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建共享和中小城市特色產(chǎn)業(yè)培育，實施都市圈內(nèi)城市間戶籍互認或積分累計年限互認，通過產(chǎn)業(yè)緊密協(xié)作吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在都市圈內(nèi)就業(yè)落戶。三是完善區(qū)域間公共服務(wù)共建共享機制。開展遠程教學(xué)、醫(yī)療專家互派等途徑，推動城市群內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源等公共服務(wù)共享。以省內(nèi)統(tǒng)籌為主，提高農(nóng)民工社保參保率和保障水平，簡化社保轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)。完善適應(yīng)流動偏好、包容性強和靈活就業(yè)特點的農(nóng)民工社保制度。實施都市圈內(nèi)醫(yī)保待遇平衡和異地便利化結(jié)算，提高中小城市文化、體育等公共服務(wù)能力和共享水平，增強區(qū)域間農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的歸屬感。
（四）健全地方政府干預(yù)的保障兜底機制，緩解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶的后顧之憂
在現(xiàn)有土地政策框架下，土地保障預(yù)期是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶的剛性約束，但其實質(zhì)核心仍體現(xiàn)為經(jīng)濟利益，完全可以在條件具備時從農(nóng)村戶籍制度中通過平等交易得到有效剝離，但現(xiàn)階段外出農(nóng)民工最為關(guān)注的是農(nóng)村土地權(quán)益的分配保障和流失風(fēng)險。建議以省級政府為落實主體，探索加強土地權(quán)益相關(guān)的配套基礎(chǔ)制度建設(shè)。一方面通過組織動員和技術(shù)創(chuàng)新，探索建立農(nóng)民工自愿基礎(chǔ)上的農(nóng)村土地權(quán)益信息平臺，便于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口明晰權(quán)益和流動攜帶；另一方面，推動探索各種土地權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)化、資產(chǎn)化和市場化的評估交易機制設(shè)計，包括不同交易主體、交易類型和交易范圍以及登記、持有、轉(zhuǎn)讓和管理等環(huán)節(jié)。不斷強化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展預(yù)期，釋放積極政策信號，為推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化營造良好的政策環(huán)境和社會氛圍。
作者單位：中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心
微信編輯：今朝
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