吳曉林
南開大學(xué)
周恩來政府管理學(xué)院
教授
邢羿飛
清華大學(xué)
社會科學(xué)學(xué)院
博士研究生
權(quán)力、利益與價值：城市數(shù)字化風(fēng)險防控的實現(xiàn)機(jī)制
——基于11座特大城市的調(diào)查研究
來源 | 《社會學(xué)研究》2025年第1期
作者 | 吳曉林、邢羿飛
責(zé)任編輯 |向靜林
為什么經(jīng)濟(jì)社會條件相近的城市數(shù)字化風(fēng)險防控存在明顯不同？對11座城市17個案例的比較發(fā)現(xiàn)，技術(shù)應(yīng)用并非數(shù)字化轉(zhuǎn)型實現(xiàn)的充要條件，“權(quán)力—利益—價值”機(jī)制才是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的成功密碼。其中，權(quán)力機(jī)制強(qiáng)調(diào)主導(dǎo)性行動者權(quán)力和勢能的提升，其權(quán)威性地位越高，數(shù)字化轉(zhuǎn)型越能獲得各方支持。利益機(jī)制關(guān)注對關(guān)聯(lián)行動者的激勵，行動者之間的收益兼容與風(fēng)險分?jǐn)偸箶?shù)字化轉(zhuǎn)型更為順暢。價值機(jī)制則是依托共識與價值共創(chuàng)來實現(xiàn)數(shù)字平臺的持續(xù)運轉(zhuǎn)。以上發(fā)現(xiàn)有助于超越“技術(shù)—組織”互構(gòu)的界面認(rèn)知，打開數(shù)字化轉(zhuǎn)型中組織間關(guān)系的理論“黑箱”。
一、問題的提出
人類無時無刻不處于各類風(fēng)險之中。特大城市的規(guī)模大、人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，其安全風(fēng)險更是呈現(xiàn)密集性、連鎖性、疊加性和突發(fā)性等特點，對可持續(xù)發(fā)展造成極大壓力。任何一個突發(fā)事件都可能造成巨大的損失，并在國內(nèi)和國際上產(chǎn)生較大影響，甚至?xí){到國家安全（楊典，2015）。長期以來，一些城市依賴風(fēng)險的事后管控實現(xiàn)對致災(zāi)因子的“硬阻隔”。但是，這種方式不僅增加治理成本，帶來風(fēng)險防控“最后一百米”的難題，而且容易使風(fēng)險應(yīng)對受管理者個人經(jīng)驗與主觀研判的干擾，陷入響應(yīng)“過度”抑或“不及”的境地。
近年來，風(fēng)險防控逐漸成為城市安全治理的工作重心。黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)，“堅持安全第一、預(yù)防為主，建立大安全大應(yīng)急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”（習(xí)近平，2022：54）。在這一過程中數(shù)字技術(shù)發(fā)揮了重要作用。2021年9月，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會辦公室在全國范圍內(nèi)選取18個城市（區(qū)）開展城市安全風(fēng)險綜合監(jiān)測預(yù)警平臺建設(shè)試點工作，深圳、青島、成都、合肥、佛山等城市均投入大量資源推進(jìn)數(shù)字化風(fēng)險防控。
從實踐情況來看，不同地區(qū)的平臺系統(tǒng)運轉(zhuǎn)成效存在一定差異。例如筆者團(tuán)隊基于21個特大城市風(fēng)險防控實踐的大數(shù)據(jù)評估顯示，數(shù)字技術(shù)在城市風(fēng)險防控中的應(yīng)用完整性存在“公共衛(wèi)生事件>社會安全事件>自然災(zāi)害>事故災(zāi)難”的差異（吳曉林、左翔羽，2022）。事實上，技術(shù)無論如何先進(jìn)，都僅是組織變革的一個初始環(huán)節(jié)。只有組織內(nèi)部作出響應(yīng)，實現(xiàn)與技術(shù)的雙向互構(gòu)（張燕、邱澤奇，2009），變革才可能有效發(fā)生。然而，數(shù)字化風(fēng)險防控面臨諸多組織要素阻礙。與常規(guī)治理相比，風(fēng)險治理本身的政績顯示度更低，這也影響了相關(guān)部門的資源投入。同時，作為一個成立相對較晚的部門，應(yīng)急管理部門在政府中排序較靠后，其理想定位與實際權(quán)位存在矛盾，缺乏促進(jìn)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用及部門聯(lián)動的有力抓手，面臨“小馬拉不動大車”的難題。這也使得不同城市的平臺系統(tǒng)時刻面臨運行受阻的風(fēng)險。
那么，為什么經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)條件相似的城市的數(shù)字化風(fēng)險防控情況存在明顯差異？為什么同一城市的不同數(shù)字化風(fēng)險防控平臺系統(tǒng)運轉(zhuǎn)情況存在不同？本研究將在廣泛的案例調(diào)研和比較研究基礎(chǔ)上分析其背后的因素。
二、文獻(xiàn)回顧
不同學(xué)科對城市安全治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型展開了諸多研究，主要從技術(shù)條件、社會環(huán)境、組織條件三個維度分析了數(shù)字化轉(zhuǎn)型的影響因素。
（一）技術(shù)條件影響數(shù)字化轉(zhuǎn)型效果
研究顯示，技術(shù)的可用性、易用性是數(shù)字化轉(zhuǎn)型成敗的關(guān)鍵（Davis,1989）。技術(shù)的復(fù)雜程度、與組織原有慣習(xí)的協(xié)調(diào)性、是否方便員工學(xué)習(xí)掌握等特征直接影響其應(yīng)用成效。
在實踐中，地方數(shù)據(jù)開發(fā)能力不足制約了數(shù)字化風(fēng)險防控的轉(zhuǎn)型效果，本地應(yīng)急信息系統(tǒng)等初始“硬件”不足影響了轉(zhuǎn)型的發(fā)展速率（張亦琛、樊博，2023）。此外，由于數(shù)字技術(shù)背后的“算法黑箱”暗含算法錯誤、算法歧視等風(fēng)險，數(shù)字技術(shù)本身的賦能效果也具有內(nèi)在限度（郁建興、樊靚，2022）。信息可信度的不足、系統(tǒng)場景與現(xiàn)實環(huán)境的脫節(jié)等要素都可能影響轉(zhuǎn)型的最終效果。
（二）社會環(huán)境對數(shù)字化應(yīng)用的影響
技術(shù)應(yīng)用并非全然由內(nèi)在的“技術(shù)邏輯”決定，同樣受到創(chuàng)造和使用它的社會條件影響。
民眾的需求和參與程度是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要影響因素。研究顯示，在數(shù)字化平臺系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)中，民眾參與能對政府的服務(wù)和決策過程進(jìn)行監(jiān)控（Clark & Guzman,2022），并通過自身“反饋效應(yīng)”影響平臺系統(tǒng)的應(yīng)用效果。同時，公眾需求激增也可能使平臺被響應(yīng)性需求阻塞進(jìn)而陷入失靈（樊博等，2023）。
政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境同樣影響數(shù)字化轉(zhuǎn)型效果。較多研究采用了“技術(shù)—組織—環(huán)境”（Technology-Organization-Environment，簡稱TOE）框架（DePietro et al.，1990：151-154）。有學(xué)者指出，本地城市的經(jīng)濟(jì)狀況、高層級政府的政策態(tài)度等都將影響技術(shù)應(yīng)用實效，區(qū)位條件好、數(shù)字基礎(chǔ)強(qiáng)的城市集聚資源的能力更強(qiáng)，更容易構(gòu)建城市數(shù)字治理體系，其運用數(shù)字技術(shù)開展風(fēng)險防控的速度也更快（計怡村、汪明峰，2022）。
（三）數(shù)字化轉(zhuǎn)型依賴于復(fù)雜的組織條件
技術(shù)應(yīng)用能否成功還受到組織結(jié)構(gòu)的可互構(gòu)性影響（邱澤奇，2005）。當(dāng)技術(shù)與組織的適配程度較低時，平臺系統(tǒng)使用效率可能會較為低下，數(shù)字賦能將流于形式。
一方面，部門間的權(quán)責(zé)配置會影響數(shù)字化平臺系統(tǒng)的使用效果。受制于部門間的職能分工等結(jié)構(gòu)性因素，不同層級、部門在公共安全治理中的協(xié)同與整合仍面臨突出阻礙（黃曉春，2022）。如果多個部門目標(biāo)單一且組織協(xié)調(diào)性強(qiáng)，那么大數(shù)據(jù)在城市風(fēng)險防控中的應(yīng)用范圍和效果就會強(qiáng)一些（吳曉林、左翔羽，2022）。另一方面，縱向的多層級政府關(guān)系也是影響數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要變量。高層級政府往往采用“不完全發(fā)包”形式，將權(quán)力、激勵和任務(wù)選擇性發(fā)包給基層政府甚至是企業(yè)，以期解決不同行動者間資源和專業(yè)力量不對等的難題（向靜林、鐘瑞雪，2024）。
同樣，技術(shù)賦能效果還可能受到政治過程的影響而出現(xiàn)扭曲。地方政府可能為獲取轄區(qū)風(fēng)險治理的行動空間及其附帶的自由裁量權(quán)而對已有系統(tǒng)進(jìn)行重復(fù)開發(fā)，造成“碼上加碼”的治理結(jié)果（李雪松、丁云龍，2021）。此外，有領(lǐng)導(dǎo)力和影響力的組織的技術(shù)應(yīng)用水平往往高于網(wǎng)絡(luò)中的其他組織，具有權(quán)威性地位的行動者能夠因時造勢、以數(shù)增權(quán)（吳曉林、趙紫涵，2025），降低轉(zhuǎn)型的成本，取得其他部門的支持。
三、理論“黑箱”、分析框架與研究方法
已有研究多在“技術(shù)—組織”互動的界面層次窺探數(shù)字化轉(zhuǎn)型的影響因素，而對數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的組織調(diào)適關(guān)注不夠。多數(shù)研究借助個案追蹤提煉出模型和變量間關(guān)系，缺乏基于廣泛調(diào)研和比較基礎(chǔ)上的一般性分析框架。中國之大，可容納各種不同實踐。因此可以追問，為什么相近的數(shù)字技術(shù)條件在不同城市卻產(chǎn)出了不同的運轉(zhuǎn)效果？實際上，組織的能動性發(fā)揮是至關(guān)重要的因素，尤其需要注意的是，組織間關(guān)系恰恰是揭示數(shù)字化轉(zhuǎn)型“內(nèi)幕”的密鑰。
（一）數(shù)字化風(fēng)險防控的“組織間關(guān)系”
數(shù)字化風(fēng)險防控不僅是技術(shù)的簡單引入，還是一場深刻的組織變革。技術(shù)的飛速變遷帶來外部環(huán)境不確定性的增加，要求建立一種更加合適的組織結(jié)構(gòu)與之匹配（張燕、邱澤奇，2009），組織對環(huán)境要素的適應(yīng)程度也影響了其生存能力與績效水平。然而，由于組織慣性的約束，組織的調(diào)整和適應(yīng)行動通常是困難且短暫的，這也被認(rèn)為是組織在變革中面臨路徑依賴問題、無法適應(yīng)動態(tài)環(huán)境的根源(Hannan & Freeman,1977)。
從實現(xiàn)方式來看，組織變革是一個由外而內(nèi)的轉(zhuǎn)變過程，系統(tǒng)壓力向成員參與動力的轉(zhuǎn)化是變革發(fā)生的必要條件(Greenwood & Hinings,1996)。然而，數(shù)字化轉(zhuǎn)型涉及的組織部門繁多，遠(yuǎn)非一個抽象的、一般化的政府概念所能刻畫。部分研究雖然試圖跳出“技術(shù)—組織”互動的視角，打開技術(shù)應(yīng)用的“組織黑箱”，但主要是圍繞縱向政府間關(guān)系開展討論，對轉(zhuǎn)型中的橫向組織間關(guān)系缺乏關(guān)注。在不少城市，即使“塊塊”推力相對有限，也存在著由“條條”主推的數(shù)字化平臺系統(tǒng)，這是數(shù)字化風(fēng)險防控的重要組成部分。只有從不同部門“卷入”平臺系統(tǒng)運作的過程出發(fā)，關(guān)注部門間關(guān)系的動態(tài)轉(zhuǎn)化，才能找出“數(shù)字技術(shù)—組織變革”的完整鏈條。
（二）“權(quán)力—利益—價值”分析框架
作為規(guī)模龐大、利益取向復(fù)雜的科層組織，地方政府存在高度分化的部門間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，不同部門雖然同樣在執(zhí)行上級政令，但其目標(biāo)、激勵、風(fēng)險都存在差異。部門的成本考量、不確定性規(guī)避、合作與信任匱乏都會對組織變革帶來負(fù)面影響(Dobrev et al.，2003)。因此，要使各類主體支持并運用數(shù)字化平臺，亦需借用不同的工具機(jī)制。從科層組織的專業(yè)化、權(quán)力等級、嚴(yán)格的規(guī)章制度和非人格化等特征來看（布勞、梅耶，2001：5-6），實現(xiàn)政府內(nèi)等級權(quán)威和激勵重心的轉(zhuǎn)換是推動行動者基于組織整體目標(biāo)行動的重要手段。同時，科層體系的運轉(zhuǎn)還有賴于與之相適應(yīng)的觀念體系建構(gòu)（周雪光，2011）。在如何對待和使用數(shù)字技術(shù)的問題上，不同組織有不同的價值立場，這也需要促進(jìn)組織間共同價值觀的形成。綜合已有研究，本文認(rèn)為權(quán)力（power）、利益（interest）和價值（value）可以被視為理解行動者能否“卷入”數(shù)字化轉(zhuǎn)型的三條主要線索。
1.權(quán)力機(jī)制
權(quán)力機(jī)制體現(xiàn)為行動者間的支配與影響關(guān)系。權(quán)力的存在意味著優(yōu)勢一方即使遇到反對也能貫徹自己的意志（韋伯，1997：81），進(jìn)而強(qiáng)制實施某項新的治理安排。在組織變革中，行動者可以借助人員配置、問題決策以及制定規(guī)章制度等途徑來拓展其權(quán)力空間（Rojas，2010）。
數(shù)字化平臺系統(tǒng)的應(yīng)用將更多行動主體卷入轉(zhuǎn)型實踐中，主導(dǎo)性行動者在治理體系中的地位越高、影響能力越強(qiáng)，就越有機(jī)會化解治理網(wǎng)絡(luò)中各部門面臨的關(guān)系緊張，這也將給各主體的參與行為賦予合法性（Provan & Kenis,2008）。同時，部門間權(quán)力關(guān)系的轉(zhuǎn)換也有助于扭轉(zhuǎn)因責(zé)任分工不同、業(yè)務(wù)流程差異等帶來的集體行動障礙，避免權(quán)力地位相近的部門面臨“平級指揮”難題。
在本研究中，權(quán)力機(jī)制包含“賦權(quán)”與“借力”兩個維度。前者主要是指提升主導(dǎo)性行動者的權(quán)力地位，通過增權(quán)賦能強(qiáng)化主導(dǎo)性行動者與其他行動者的依存關(guān)系。后者則是指主導(dǎo)性行動者依托上級領(lǐng)導(dǎo)或議事協(xié)調(diào)機(jī)制等權(quán)威性力量進(jìn)行協(xié)調(diào)，提升相關(guān)議題所具有的“政治勢能”。
2.利益機(jī)制
利益機(jī)制是指主導(dǎo)性行動者滿足不同主體的獲益預(yù)期、降低行動風(fēng)險的方式。組織變革意味著對傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)和資源利用方式的突破，變革選擇的未知性、資源利用的不確定性、新管理模式構(gòu)建的復(fù)雜性等都將制約組織變革的實際效果（Girod & Whittington,2015）。
具體到地方數(shù)字化轉(zhuǎn)型，行動者需同時考量風(fēng)險規(guī)避和績效獲取兩個具體目標(biāo)。一方面,平臺系統(tǒng)可能為相關(guān)行動者帶來一定的使用價值。數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推動主體可以通過政績讓渡等方式調(diào)動其他行動者的參與積極性（黃揚、陳天祥，2024）。但當(dāng)項目本身利益沖突較強(qiáng)時，行動者的參與積極性也將受限。另一方面，數(shù)據(jù)資源的匱乏與體制機(jī)制保障的不足可能使行動者面臨更多不確定性，這也將影響行動者的持續(xù)參與意愿。技術(shù)如果能夠為更多的群體以更匹配的方式獲取更多新增收益，則有助于克服相關(guān)行動者在價值層面對技術(shù)的反感和抵制，推動其對技術(shù)應(yīng)用的積極參與（張茂元、邱澤奇，2016）。
在本研究中，利益機(jī)制包含“收益”與“風(fēng)險”兩個維度。前者主要是指平臺系統(tǒng)在何種程度上能解決行動者面臨的現(xiàn)實難題，為其帶來治理效用；后者是指平臺系統(tǒng)應(yīng)用可能給行動者帶來的損失乃至被問責(zé)的風(fēng)險。
3.價值機(jī)制
價值機(jī)制體現(xiàn)為行動者形成參與某項行動的內(nèi)在認(rèn)同，進(jìn)而能夠引導(dǎo)利益相關(guān)者為共同目標(biāo)做出貢獻(xiàn)（Moore,2000：31-38）。特別是當(dāng)行動者擁有的物質(zhì)性治理資源有限時，價值性要素可以引導(dǎo)行動者不以純粹的交換利益為目的而采取行動，形成對“權(quán)力—利益”機(jī)制（狄金華，2019）的替代與補(bǔ)充。
技術(shù)應(yīng)用的順利實現(xiàn)需要以“多部門多層級合作”為核心的協(xié)同價值支撐。這種公共價值的創(chuàng)造源于數(shù)字治理中多元行動者的互動協(xié)商，即通過明確不同行動者的角色定位促進(jìn)行動者間的相互信任（劉銀喜、趙淼，2022），從而改變行動者在數(shù)字化建設(shè)中“單打獨斗”“各自為政”的行為方式，深化跨組織的協(xié)調(diào)。
在本研究中，價值機(jī)制主要體現(xiàn)為行動者對數(shù)字化轉(zhuǎn)型的價值認(rèn)可。在城市風(fēng)險防控領(lǐng)域中，這既包括對開展風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警的“共同認(rèn)知”，也包括積極配合數(shù)字化平臺使用的“價值共創(chuàng)”。
綜上，本文提出“權(quán)力—利益—價值”（Power-Interest-Value，簡稱PIV）分析框架，這一分析框架源于對數(shù)字化轉(zhuǎn)型中不同行動者訴求的拆解，設(shè)想通過權(quán)力、利益和價值要素的整合，探尋平臺系統(tǒng)應(yīng)用中組織間關(guān)系調(diào)整的內(nèi)部機(jī)制（見圖1）。如果說權(quán)力機(jī)制立基于“政治人”假說，行動主體通過強(qiáng)力推動組織聯(lián)動；利益機(jī)制立基于“經(jīng)濟(jì)人”假說，行動主體通過利益交換推動組織轉(zhuǎn)型；那么價值機(jī)制則立基于“公共人”假說，發(fā)揮著對前兩者進(jìn)行補(bǔ)充和促進(jìn)組織間關(guān)系黏合的作用。相較于“技術(shù)—組織”互構(gòu)論和“技術(shù)—組織—環(huán)境”框架而言，PIV分析框架跳脫“技術(shù)—組織”互構(gòu)的界面認(rèn)知，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的橫向組織間關(guān)系為切入點，避免陷入“技術(shù)—組織”二元循環(huán)的無休止困境中，有利于找尋技術(shù)和組織互動的關(guān)鍵條件。
（三）研究設(shè)計
本研究在對11個特大城市進(jìn)行實地調(diào)查的基礎(chǔ)上，基于逐項復(fù)制（literal replication）和差別復(fù)制（theoretical replication）原則對17個案例開展比較。采取這一方法有助于更好地理解某一議題的內(nèi)部復(fù)雜性，構(gòu)建根植于多樣化案例情景的理論命題，進(jìn)而提高研究發(fā)現(xiàn)的外部效度，得到更準(zhǔn)確和具備普遍性意義的結(jié)論。在數(shù)據(jù)的收集上，本研究通過參與式觀察、各類文獻(xiàn)文本和結(jié)構(gòu)化訪談資料的“三角驗證”來支撐分析。
從研究對象來看，本研究主要關(guān)注的是由應(yīng)急管理部門（以下簡稱“應(yīng)急部門”）牽頭建設(shè)、面向自然災(zāi)害與安全生產(chǎn)兩類風(fēng)險的數(shù)字化平臺系統(tǒng)。具體而言，本研究關(guān)注的數(shù)字化平臺系統(tǒng)包含面向工礦商貿(mào)企業(yè)的安全生產(chǎn)類系統(tǒng)，面向防汛防臺、森林防火、城市內(nèi)澇等建設(shè)的自然災(zāi)害類系統(tǒng)，面向燃?xì)?、橋梁、供水、排水、熱力、電力、電梯、通信、軌道交通、綜合管廊、輸油管線等的“城市生命線”類系統(tǒng)（以下統(tǒng)稱“行業(yè)系統(tǒng)”），以及面向城市各類安全風(fēng)險集中建設(shè)的綜合性監(jiān)測預(yù)警平臺（以下簡稱“綜合平臺”）。
從研究關(guān)注的行動者類型來看，本研究主要關(guān)注綜合監(jiān)管部門、行業(yè)監(jiān)管部門和責(zé)任單位三類行動者（見圖2）。綜合監(jiān)管部門主要是指應(yīng)急部門，承擔(dān)對安全生產(chǎn)和自然災(zāi)害兩類風(fēng)險進(jìn)行綜合監(jiān)管的職責(zé)，在數(shù)字化建設(shè)中以“主導(dǎo)性行動者”身份發(fā)揮作用；行業(yè)監(jiān)管部門主要是指住房和城鄉(xiāng)建設(shè)（以下簡稱“住建”）、水務(wù)、交通運輸（以下簡稱“交通”）、自然資源、工業(yè)和信息化（以下簡稱“工信”）、城市管理（以下簡稱“城管”）等領(lǐng)域履行行業(yè)監(jiān)管職責(zé)的部門，它們具有“管行業(yè)必須管安全”的職責(zé)，在數(shù)字化建設(shè)中以“協(xié)同性行動者”身份發(fā)揮作用；責(zé)任單位主要是指服務(wù)城市運行與開展生產(chǎn)經(jīng)營活動的企事業(yè)單位等，它們具有“管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的部門主體責(zé)任，在數(shù)字化建設(shè)中以“參與性行動者”身份發(fā)揮作用。
從調(diào)研過程來看，本研究團(tuán)隊于2021年8月到2023年10月先后前往青島、深圳、廣州、佛山、東莞、合肥、南京、上海、天津、成都、北京等11座城市開展系統(tǒng)調(diào)研。這些城市的數(shù)字化建設(shè)均有著較好的資源基礎(chǔ)，其風(fēng)險防控面臨的政治社會壓力也較為突出，具有較強(qiáng)的聚焦性和典型性。因此，對這些城市的比較有助于控制環(huán)境變量對技術(shù)應(yīng)用的影響。調(diào)研對象涵蓋了平臺系統(tǒng)的建設(shè)者、參與者和使用者等多元主體，包括各個城市的應(yīng)急、住建、城管等職能部門，安全生產(chǎn)委員會辦公室（以下簡稱“安委辦”）等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，燃?xì)?、水?wù)、電力、橋梁、通信等責(zé)任企業(yè)，以及有關(guān)城市的區(qū)級職能部門和街道、社區(qū)、大數(shù)據(jù)企業(yè)、智庫等相關(guān)機(jī)構(gòu)125家。研究團(tuán)隊先后訪談相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員297人次，所有訪談均留有文字記錄。
本研究一共考察了11座城市圍繞數(shù)字化風(fēng)險防控的17個應(yīng)用案例，其中7個為綜合平臺，10個為行業(yè)系統(tǒng)。在行業(yè)系統(tǒng)中，有3個為安全生產(chǎn)類，4個為自然災(zāi)害類，3個為城市生命線類。研究團(tuán)隊還通過官方文獻(xiàn)整理、資料搜集、郵件訪問三種方式獲取各類政策規(guī)劃、情況介紹等861份。按照慣例，筆者對文中出現(xiàn)的地名、組織名及人名均進(jìn)行了匿名化處理。
四、特大城市數(shù)字化風(fēng)險防控平臺系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)情況比較
不同城市、不同行業(yè)的數(shù)字化風(fēng)險防控平臺系統(tǒng)運轉(zhuǎn)成效存在一定差異。運轉(zhuǎn)有效是指數(shù)字化平臺系統(tǒng)應(yīng)用基本達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，相應(yīng)行動者圍繞平臺系統(tǒng)形成有效協(xié)作；運轉(zhuǎn)失效則是指平臺系統(tǒng)在實際應(yīng)用中面臨較多堵點，未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，只有少數(shù)行動者參與到數(shù)字化風(fēng)險防控實踐中，平臺陷入“空轉(zhuǎn)”乃至停滯的狀態(tài)。
在本研究調(diào)查的10個行業(yè)系統(tǒng)中，安全生產(chǎn)類行業(yè)系統(tǒng)運轉(zhuǎn)情況顯著好于自然災(zāi)害類和城市生命線類行業(yè)系統(tǒng)。本研究調(diào)查的7個綜合平臺的運轉(zhuǎn)情況同樣存在差異。數(shù)字基礎(chǔ)條件更好的城市的平臺系統(tǒng)運轉(zhuǎn)情況不一定更好，反之亦然（見表1）。
（一）數(shù)字化風(fēng)險防控系統(tǒng)的行業(yè)差異
在10個行業(yè)系統(tǒng)中，安全生產(chǎn)類行業(yè)系統(tǒng)運行情況最佳，我們調(diào)研的3個系統(tǒng)均有效運轉(zhuǎn)。但自然災(zāi)害類和城市生命線類行業(yè)系統(tǒng)運轉(zhuǎn)成效總體不佳，75%的自然災(zāi)害類行業(yè)系統(tǒng)和66.7%的城市生命線類行業(yè)系統(tǒng)運轉(zhuǎn)失效。
安全生產(chǎn)類行業(yè)系統(tǒng)均取得了較好運轉(zhuǎn)效果。相關(guān)城市的應(yīng)急管理部門通過在企業(yè)端部署物聯(lián)網(wǎng)采集設(shè)備，實時監(jiān)測危險源溫度、壓力、液位等關(guān)鍵參數(shù)。在此基礎(chǔ)上，平臺系統(tǒng)結(jié)合企業(yè)周邊人口密度、存儲介質(zhì)等風(fēng)險因子，生成分級分類的預(yù)警信息和風(fēng)險態(tài)勢變化評估，并向市、區(qū)縣、園區(qū)、企業(yè)等即時推送。在我們的調(diào)研中，各地應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)人普遍表示：
安全生產(chǎn)做得是比較好的，這是原來安監(jiān)局的一個老本行。在應(yīng)急局成立之前，安監(jiān)局就主要是做非煤礦山、煤礦和?；髽I(yè)的監(jiān)控。（訪談資料，20230819G22）
與之對應(yīng)的是，自然災(zāi)害類行業(yè)系統(tǒng)的應(yīng)用成效則總體不佳，僅有25%的系統(tǒng)有效運轉(zhuǎn)。在F市，盡管當(dāng)?shù)赜?021年上線了防汛指揮調(diào)度系統(tǒng)，但其實際應(yīng)用效果受限，在汛期仍舊依賴人力進(jìn)行防控。在D市，盡管當(dāng)?shù)氐拇髷?shù)據(jù)平臺匯集了5400多個主題、300多億條數(shù)據(jù)，“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)成果長期位居國內(nèi)前列，但在本地“三防一張圖”監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的應(yīng)用中，部門間數(shù)據(jù)共享卻依舊不暢，多場汛情災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)警仍依賴人工分析，該系統(tǒng)在近年來的多次暴雨中應(yīng)用效果相對有限。對此，D市應(yīng)急局負(fù)責(zé)人就表示：
上一周我們?nèi)ニ畡?wù)申請了25項數(shù)據(jù)，結(jié)果人家不給。我們分管“三防”的處室和人員就是從水務(wù)過來的，盡管和他們都很熟，但是中間去了3趟，包括直接找到他們的科技處處長，他們最后只給了我們1項數(shù)據(jù)。（訪談資料，20231012D36）
而在城市生命線領(lǐng)域，一些地方面向燃?xì)狻⒔ㄖ┕さ阮I(lǐng)域建設(shè)的行業(yè)系統(tǒng)運轉(zhuǎn)效果同樣不佳。在E市，當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)的城市安全風(fēng)險信息管理系統(tǒng)盡管已經(jīng)對建筑施工和城鎮(zhèn)燃?xì)獾?4個行業(yè)、12000余家企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險辨識，但在實際運行中主要依賴有關(guān)部門自主填報信息，相關(guān)行動者配合度較低，難以支撐對風(fēng)險的有效監(jiān)測預(yù)警。E市應(yīng)急執(zhí)法總隊隊長表示：
我們城市安全風(fēng)險信息管理系統(tǒng)是要企業(yè)自查自報風(fēng)險隱患，有很多企業(yè)就報些無關(guān)痛癢的數(shù)據(jù)，還有的干脆就不報。目前總共只有500多萬條數(shù)據(jù)，所以這個系統(tǒng)我們就用得不是太好。（訪談資料，20230821E48）
（二）數(shù)字化風(fēng)險防控平臺的城市差異
各地的綜合平臺運轉(zhuǎn)情況同樣存在差距，且與本地的數(shù)字基礎(chǔ)不存在明顯關(guān)聯(lián)。在我們調(diào)研的7個綜合平臺中，有57.1%的平臺能夠有效運轉(zhuǎn)，但有42.9%的平臺運轉(zhuǎn)情況不佳。
具體來看，B、C、G和L等4個城市的綜合平臺處于“總體運轉(zhuǎn)”的狀態(tài)。在B市，當(dāng)?shù)卦谡k公廳設(shè)立城運中心，并由市大數(shù)據(jù)中心根據(jù)業(yè)務(wù)部門的需求統(tǒng)一負(fù)責(zé)平臺系統(tǒng)開發(fā)，這也為應(yīng)急部門綜合平臺的建設(shè)提供了必要支撐。C市依托綜合平臺構(gòu)建全市“1+11＋N”監(jiān)測預(yù)警體系，1、11和N分別對應(yīng)市級平臺、區(qū)級平臺和行業(yè)部門的數(shù)量，該市共有25個監(jiān)測預(yù)警分中心進(jìn)入實體化運作，覆蓋轄區(qū)60萬家生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任單位和5.3萬名基層責(zé)任人。在G市，當(dāng)?shù)卣舷到y(tǒng)30余個，匯集管線、橋梁等數(shù)據(jù)約30億條。通過監(jiān)測系統(tǒng)自動報警提醒，值守人員可以發(fā)現(xiàn)險情并利用專業(yè)研判模型確定風(fēng)險位置和周邊受影響的情況。L市安委辦則印發(fā)了《城市安全運行風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警聯(lián)動工作機(jī)制》，相關(guān)規(guī)定被住建、交通、自然資源、水利、市場監(jiān)管以及相應(yīng)權(quán)屬責(zé)任單位廣泛地執(zhí)行和應(yīng)用，該市燃?xì)夤矩?fù)責(zé)人表示：
應(yīng)急局的監(jiān)測數(shù)據(jù)和我們自己的平臺系統(tǒng)形成良好互補(bǔ)。假如監(jiān)測到數(shù)據(jù)異常，也會第一時間通知到我們。我們有24小時值班的應(yīng)急搶險監(jiān)測中心，做數(shù)據(jù)對接后，可以第一時間去現(xiàn)場進(jìn)行核實處理。（訪談資料，20230717L13）
D、E、H等3個城市的綜合平臺則未能獲得有效應(yīng)用，甚至陷入“停滯”狀態(tài)。例如在H市，當(dāng)?shù)鼐C合平臺僅在燃?xì)獾刃袠I(yè)實現(xiàn)了對城市風(fēng)險的監(jiān)測預(yù)警，對于道路、橋梁、人員密集場所等則沒有實現(xiàn)有效覆蓋。在E市，當(dāng)?shù)鼐C合平臺在還未完成一期建設(shè)任務(wù)時就陷入停滯，之后由各部門自主建設(shè)行業(yè)系統(tǒng)。E市應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)人表示：
原來方案是2024年以后才由各個行業(yè)部門負(fù)責(zé)建設(shè)，但是現(xiàn)在今年（2023年）已經(jīng)在推這個事。背后的原因在于這個東西很難由哪個部門來牽頭建，哪個部門都牽不起這個頭。（訪談資料，20230915E17）
比較來看，并非數(shù)字化基礎(chǔ)更好的城市平臺運轉(zhuǎn)效果就更好。例如，在數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)排名中靠前的D、H、E三市，平臺運行成效反而遜于排名靠后的L市。以H市為例，當(dāng)?shù)貥I(yè)已打造承載600余個系統(tǒng)、數(shù)據(jù)共享需求滿足率超99.7%的城市大數(shù)據(jù)底座，連續(xù)3年進(jìn)入中國數(shù)字城市競爭力百強(qiáng)榜第一梯隊，但當(dāng)?shù)鼐C合性監(jiān)測預(yù)警平臺的9個專項中僅有燃?xì)鈱ｍ棾晒μ幹镁?7次，其余專項的運轉(zhuǎn)則較為受限。而在L市，盡管該市數(shù)字基礎(chǔ)在我們調(diào)研的城市中排名最后一位，甚至在平臺建設(shè)初期市級數(shù)據(jù)共享平臺尚未建立，但應(yīng)急部門依然推動了36家單位的2.2億條基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和2萬余個傳感器的融通，平臺已平穩(wěn)有效完成三年運作，相關(guān)建設(shè)成果先后被市級政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門和政法部門二次利用。
五、數(shù)字化風(fēng)險防控運轉(zhuǎn)成效的內(nèi)在影響機(jī)制
數(shù)字技術(shù)的引入為風(fēng)險防控提供了便利，但要想使數(shù)字化平臺系統(tǒng)有效運轉(zhuǎn)，尚需借助多重機(jī)制促使組織間的合作聯(lián)動達(dá)致理想狀態(tài)。
（一）應(yīng)急部門的“借力增權(quán)”
數(shù)字化風(fēng)險防控帶來大量新生治理任務(wù)的涌現(xiàn)。在這一過程中，主導(dǎo)性行動者在治理體系中的地位越高、所能獲得的影響能力越強(qiáng)，其推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型的力度就越大。在17個案例中，9個案例有面向主導(dǎo)性行動者“賦權(quán)”的制度安排（其中77.8%的案例的平臺系統(tǒng)最終有效運轉(zhuǎn)），10個案例有面向外部權(quán)威“借勢”的行動安排（其中70%的案例的平臺系統(tǒng)最終有效運轉(zhuǎn)）。
1.獲得上級組織的“賦權(quán)”
“賦權(quán)”是上級組織通過法律規(guī)定明確負(fù)責(zé)某項事務(wù)的核心主體，并且賦予其相應(yīng)權(quán)力的過程。實踐證明，主導(dǎo)性行動者的權(quán)力如果得到明確或者增強(qiáng)，相關(guān)工作的推動就能夠獲得“勢能”，反之亦然。
作為工礦商貿(mào)企業(yè)的監(jiān)督管理部門，應(yīng)急部門本身就具有開展安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查和審批的權(quán)力，這就使應(yīng)急部門相較于企業(yè)行動者而言處于權(quán)力體系中的優(yōu)勢地位，也為平臺系統(tǒng)的應(yīng)用推廣提供了必要抓手。與之對應(yīng)的是，部分自然災(zāi)害類系統(tǒng)應(yīng)用效果欠佳，背后則受制于應(yīng)急與水務(wù)、自然資源等部門的職責(zé)劃分不清，應(yīng)急部門缺乏聯(lián)動各部門的權(quán)力。B市應(yīng)急部門負(fù)責(zé)人對此有一段表述：
相對于一些部門來說，企業(yè)接入系統(tǒng)比較容易，為什么？因為應(yīng)急局作為監(jiān)管部門要給它們發(fā)生產(chǎn)證、許可證。既然要發(fā)證，那這些數(shù)據(jù)你也得交給我們應(yīng)急局對吧？那么系統(tǒng)應(yīng)用的障礙就相對要小一些。（訪談資料，20230821B212)
同樣，主導(dǎo)性行動者賦權(quán)的不足也制約了綜合平臺的運行效果。綜合平臺運作涉及“綜合部門、行業(yè)監(jiān)管部門和責(zé)任單位”三類行動者。綜合部門同行業(yè)監(jiān)管部門、責(zé)任單位在級別上處于平級關(guān)系，部門間日常業(yè)務(wù)聯(lián)系也相對有限。同時，主導(dǎo)性行動者在治理體系中的地位相對不高、協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)。這使得行動者間難以建立起有效的權(quán)力關(guān)系，各部門在實際履責(zé)中容易出現(xiàn)脫節(jié)的情況。因此，H市迄今都沒有建立起數(shù)字化風(fēng)險防控的綜合平臺。H市應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)人表示：
實話講，我們?nèi)粘９ぷ髯ナ植欢?，僅有的就是危險源企業(yè)的規(guī)劃與審批，其他都是虛的。之前常務(wù)副市長要求我們制定了一個安全生產(chǎn)領(lǐng)域的權(quán)責(zé)清單，結(jié)果其他部門排在我們前頭，都反對這樣分，這個文件到目前還沒有印發(fā)出去。這種情況下，我們?nèi)ネ埔粋€平臺，人家不會聽的。（訪談資料，20230721H116)
反之，在綜合平臺運轉(zhuǎn)情況較好的城市，當(dāng)?shù)赝扇【幹坡氊?zé)清單或設(shè)計聯(lián)動機(jī)制的方式為應(yīng)急部門賦權(quán)。例如，L市政府印發(fā)了《城市安全運行風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警聯(lián)動工作機(jī)制》，賦予監(jiān)測預(yù)警中心（由應(yīng)急局管轄）進(jìn)行統(tǒng)一指揮調(diào)度的地位。同時，L市不同部門的行動規(guī)則與時限都得到了明確，這也構(gòu)成了應(yīng)急部門對相應(yīng)主體的問責(zé)和評價標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而壓實了各行動者的響應(yīng)責(zé)任。
2.主動向上級組織“借力”
部分城市借助上級領(lǐng)導(dǎo)和組織的關(guān)注或權(quán)威，增強(qiáng)了數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“動能”，促使各行動者有效響應(yīng)平臺建設(shè)任務(wù)。在這一過程中，自下而上的權(quán)威借力有助于打破常規(guī)模式下治理資源相對分散的困局，實現(xiàn)人力、財力的傾斜性使用。例如，C市和G市成立了以市長為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，并將市政府總值班室與城市風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警中心合署運作，這就使得平臺具有較強(qiáng)的協(xié)同優(yōu)勢，能夠常態(tài)化地借助領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威開展派發(fā)工單、督導(dǎo)等工作。反觀H市等一些城市，分管領(lǐng)導(dǎo)的反復(fù)更迭造成了當(dāng)?shù)夭块T對數(shù)字化風(fēng)險防控“注意力”的衰退，這也加大了行動者間進(jìn)行自主協(xié)調(diào)的難度，平臺的建設(shè)周期被大大延長。H市綜合平臺承建公司的負(fù)責(zé)人表示：
前任分管領(lǐng)導(dǎo)離職后，新任領(lǐng)導(dǎo)從來就沒看過這個平臺，這是我們這個項目干得非常吃力的一個原因。（我們要）成立工作專班，很多部門就派一位下屬事業(yè)單位的工作人員來，靠他們?nèi)f(xié)調(diào)，什么也做不了。最后沒辦法，我們的項目經(jīng)理一個個去和部門溝通。開始我們梳理了五六十個系統(tǒng)需要接入，后來能接入的只有23個。（訪談資料，20230621H18）
對行業(yè)系統(tǒng)來說，以安委辦為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)構(gòu)成了應(yīng)急部門權(quán)威的重要倚仗，形成對其他部門的壓力，這也是安全生產(chǎn)類系統(tǒng)總體成效更佳的又一原因。在B市、G市等一些城市，政府推動安委辦實體化運作，出臺了一系列安委會的工作規(guī)范和會議機(jī)制等，明確市政府常務(wù)會議或者市安委會至少一個月研究一次安全生產(chǎn)工作。同時，G市應(yīng)急管理局還借助安委會機(jī)制開展“治理會戰(zhàn)”“定期調(diào)度”等，以安委會的名義發(fā)文確認(rèn)相關(guān)部門在數(shù)據(jù)共享、協(xié)同聯(lián)動等方面的責(zé)任義務(wù)，支撐了與平臺應(yīng)用相關(guān)的治理任務(wù)快速分解與落地。與之對應(yīng)的是，在D市的自然災(zāi)害類行業(yè)系統(tǒng)建設(shè)中，應(yīng)急部門缺乏相應(yīng)的權(quán)威性協(xié)調(diào)紐帶，這影響了系統(tǒng)連通和平臺建設(shè)實效。D市應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)人表示：
我們發(fā)的很多文件從年頭到年尾就是“有出去沒有回來的”。其他局如果站位高一點，會積極配合，如果站位低一點，不配合你也沒招。我們這只能發(fā)文，沒有其他的抓手。（訪談資料，20230722D46）
A市自然災(zāi)害類行業(yè)系統(tǒng)應(yīng)用平臺建成后也一直運行不佳，在當(dāng)?shù)靥幹?023年罕見汛情時一度陷入“停擺”狀態(tài)，給臨場指揮中的研判與決策造成干擾，這也觸發(fā)了本市主要領(lǐng)導(dǎo)對平臺建設(shè)問題的注意力分配。隨著自上而下的權(quán)威推動，平臺應(yīng)用情況有所改觀。應(yīng)急局還借助定期調(diào)度和考核等方式對各行動者持續(xù)傳導(dǎo)壓力。A市應(yīng)急部門負(fù)責(zé)人在回憶當(dāng)?shù)亍胺姥匆粡垐D”的應(yīng)用歷程時表示：
前幾年不少部門數(shù)據(jù)一直接入不進(jìn)來。自從今年書記開始重視這個事情后，相關(guān)工作好做了許多。我們連續(xù)開了好幾次協(xié)調(diào)會，新任局長也是由政府副秘書長兼任。我們還和全市智慧城市建設(shè)的牽頭部門達(dá)成了共識，把應(yīng)急所需的數(shù)據(jù)共享指標(biāo)都納入他們的考核里去，這就為我們的工作提供了更多抓手。（訪談資料，20231021A33）
（二）行動者間的互惠激勵
在條塊分割的行政體制下，部門間的專業(yè)化壁壘塑造了目標(biāo)利益的相對獨立性。當(dāng)項目本身利益沖突較強(qiáng)時，行動者的參與積極性也將受限（譚海波等，2015）。因此，只有當(dāng)技術(shù)紅利在各個利益相關(guān)行動者中實現(xiàn)普惠，才能為新技術(shù)創(chuàng)造足夠的社會支持基礎(chǔ)（張茂元、邱澤奇，2016）。數(shù)字化風(fēng)險防控平臺系統(tǒng)由應(yīng)急部門主導(dǎo)推動，但其應(yīng)用卻有賴于多部門開展合作，因而部門間的收益兼容與風(fēng)險分?jǐn)偩统闪似脚_系統(tǒng)有效運轉(zhuǎn)的重要推力。對于綜合平臺而言，收益兼容與風(fēng)險分?jǐn)倷C(jī)制缺一不可，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的4個運轉(zhuǎn)成效較好的城市均兼具上述兩種機(jī)制；對行業(yè)系統(tǒng)而言，收益兼容機(jī)制的作用要更加突出，有5個行業(yè)系統(tǒng)實現(xiàn)了收益兼容，它們的運轉(zhuǎn)也均取得了良好成效。
1.行動者間的收益兼容
在綜合平臺中，那些運轉(zhuǎn)良好的平臺或業(yè)務(wù)板塊均能滿足不同行動者的需求。例如，C市在城市生命線建設(shè)中投入50.25億元用于傳感器的新增布設(shè)，同步滿足燃?xì)?、水?wù)、交通等多部門的治理需要。L市的綜合平臺不僅服務(wù)安全生產(chǎn)和事故災(zāi)難風(fēng)險的監(jiān)測預(yù)警，還助力了本地市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)試點，這種政績讓渡方式也調(diào)動了其他行動者的積極參與，促進(jìn)了政法部門的數(shù)據(jù)共享。反之，在平臺運轉(zhuǎn)效果不佳的H市，當(dāng)?shù)鼐C合平臺中有8個專項，但僅有燃?xì)鈱ｍ棏?yīng)用較好。其中的原因在于，對供水、電力等事業(yè)單位而言，平臺系統(tǒng)的建設(shè)不僅無助于改善其自身治理成效，反而增加了其成本負(fù)擔(dān)。H市應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)人表示：
燃?xì)庥玫脮靡稽c，因為他們認(rèn)為是政府花錢替他們?nèi)マk事。我們?yōu)樗麄冃律狭?700多臺燃?xì)獗O(jiān)測設(shè)備，他們原來僅有600多臺，這既增強(qiáng)了他們的力量，也發(fā)現(xiàn)并處置了77起燃?xì)庑孤┦鹿?。反之，橋梁專項就效果不佳，?zé)任單位覺得說我都已經(jīng)有一套系統(tǒng)了，還要你的干什么？（訪談資料，20230604H14）
行動者間的互惠激勵同樣有助于提升行業(yè)系統(tǒng)的運行成效。不少企業(yè)都有建設(shè)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的需求，也需要跨部門的數(shù)據(jù)匯集來支撐其有效運轉(zhuǎn)。然而，相關(guān)成本如果完全由企業(yè)或行業(yè)管理部門承擔(dān)，不僅將為其帶來較大的前期投入，還可能增加更為繁重的運維壓力。而應(yīng)急部門可以發(fā)揮集中統(tǒng)建平臺系統(tǒng)的“規(guī)模紅利”優(yōu)勢，減輕相關(guān)行動者的成本負(fù)擔(dān)。例如，B市在建設(shè)安全生產(chǎn)類行業(yè)系統(tǒng)時就投入6000余萬元，主動為沒有基礎(chǔ)設(shè)備的中小企業(yè)提供支持，提升相應(yīng)企業(yè)的參與意愿。該市應(yīng)急局負(fù)責(zé)人表示：
有些中小企業(yè)雖然愿意，但沒有能力去部署相應(yīng)軟硬件設(shè)施，你要讓這些企業(yè)適應(yīng)監(jiān)管要求顯然是做不到的。那么我們就采取了“服務(wù)”的方式，我們把平臺系統(tǒng)的建設(shè)管理都做好了，企業(yè)只要把數(shù)據(jù)填進(jìn)去就行。（訪談資料，20230821B23）
此外，主導(dǎo)性行動者還可以通過選擇性分享其資源的方式來促進(jìn)部門間的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)，進(jìn)而實現(xiàn)部門間的互惠合作。例如，K市應(yīng)急部門在建設(shè)自然災(zāi)害類行業(yè)系統(tǒng)時就與自然資源等部門互相交換數(shù)據(jù)，助推平臺的快速應(yīng)用。K市應(yīng)急局負(fù)責(zé)人表示：
我們更多是通過數(shù)據(jù)互換的方式來實現(xiàn)協(xié)調(diào)，完全靠大數(shù)據(jù)中心層面肯定達(dá)不到業(yè)務(wù)需求。這就需要有一個互利互惠的過程，就是說你給我，我也給到你，通過個性化的方式大家交互使用。（訪談資料，20230819K38）
2.行動者間的風(fēng)險分?jǐn)?/p>
數(shù)字化轉(zhuǎn)型還可能為行動者帶來利益受損與被問責(zé)的風(fēng)險，這抑制了其對平臺系統(tǒng)的使用意愿。例如，在D市自然災(zāi)害類行業(yè)系統(tǒng)中，水務(wù)部門出于自身避責(zé)的考量，僅滿足應(yīng)急部門25項數(shù)據(jù)需求中的1項，這也使得平臺系統(tǒng)在防汛實戰(zhàn)中成效不佳。D市水務(wù)部門負(fù)責(zé)人表達(dá)了對系統(tǒng)使用的擔(dān)憂：
把我水務(wù)局的信息告訴你，如果信息泄露或者被領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)前后數(shù)據(jù)不一致，反而我有被問責(zé)的風(fēng)險，這種情況下我多一事還不如少一事。既然你要共享，相當(dāng)于把我的家底給你報出來看，這件事情對我有什么價值呢？（訪談資料，20230926D36）
就綜合平臺而言，平臺建設(shè)的高昂成本加劇了部分行動者的風(fēng)險感知，進(jìn)而影響了平臺運轉(zhuǎn)成效。首先，綜合平臺的建設(shè)需要新增大量傳感監(jiān)測設(shè)備。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，平均每座城市需布設(shè)超2.7萬套設(shè)備，然而相關(guān)建設(shè)和維護(hù)成本主要由哪些行動者來承擔(dān)，卻存在一定分歧。其次，不少平臺系統(tǒng)本身的監(jiān)測精度也不高。例如，E市城市生命線行業(yè)系統(tǒng)的燃?xì)饽K的誤報率高達(dá)90%，這無疑給相應(yīng)行動者帶來了更大的行政負(fù)擔(dān)。而在D市，當(dāng)?shù)鼐C合平臺中交通、橋梁、供排水等多個板塊的運行效果不佳，應(yīng)急部門負(fù)責(zé)人對此做出了如下解釋：
委辦局抵觸的原因在于，原來沒有這些東西的時候，還不知道有這么多風(fēng)險，然后現(xiàn)在平臺給他們帶來這么多風(fēng)險。沒有這個平臺的時候很多事情他們可以裝不知道，有了平臺以后反而成了問責(zé)他們的工具，他們就更不愿意參與了?。ㄔL談資料，20230819D112）
與之對應(yīng)的是，在B市、C市和L市，當(dāng)?shù)亟柚徺I服務(wù)的方式將平臺日常運行、數(shù)據(jù)分析、設(shè)備維護(hù)等業(yè)務(wù)外包給專業(yè)化公司進(jìn)行運作。C市借助市屬國企城市公共安全技術(shù)研究院的技術(shù)和人員力量支撐平臺系統(tǒng)全天候運轉(zhuǎn)。B市的傳感器布設(shè)也并非由應(yīng)急局直接投入，而是采取購買服務(wù)并統(tǒng)一建設(shè)的方式來緩解單一部門的投入壓力。L市則通過購買企業(yè)服務(wù)成立了有50名工作人員的監(jiān)測預(yù)警中心，其他行動者既無需向監(jiān)測中心派駐人員，又無需為系統(tǒng)、設(shè)備的維護(hù)支付費用，幾乎以“零成本”的方式享受平臺系統(tǒng)提供的輔助服務(wù)，這也為各部門參與平臺應(yīng)用提供了推力。L市供水公司負(fù)責(zé)人提供了例證：
政府投錢在管線上做了監(jiān)控以后，在管線沒有發(fā)生爆管之前，它如果監(jiān)測到風(fēng)險的苗頭就會給我們報警，然后我們及時去把風(fēng)險給控制住，這能夠減少我們30%的維修成本。（訪談資料，2023109L122)
（三）行動者間的共同價值認(rèn)同
任何外在的考評和激勵機(jī)制對組織行為的影響都是短暫的，組織的可持續(xù)行動更多來自一種內(nèi)在習(xí)慣和自覺（Lee,1971），組織內(nèi)的價值共識能夠?qū)⒓夹g(shù)應(yīng)用從“外部要求”轉(zhuǎn)化為“自主行為”。在本研究中，這主要體現(xiàn)為行動者對風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警的價值認(rèn)同與共享聯(lián)動的內(nèi)生意愿。這既是各部門在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中持續(xù)協(xié)同的互動結(jié)果，也將對平臺系統(tǒng)的深度應(yīng)用發(fā)揮支撐作用。從結(jié)果上看，有11個案例存在價值共識機(jī)制，其中有9個案例的平臺系統(tǒng)運轉(zhuǎn)有效。相反，在6個未能形成價值共識的案例中，相應(yīng)的平臺系統(tǒng)均未能取得較好的運轉(zhuǎn)成效。
在行業(yè)系統(tǒng)中，安全生產(chǎn)類系統(tǒng)運轉(zhuǎn)成效更佳，這源于行動者間相對一致的價值追求。具體而言，危險源企業(yè)長期由應(yīng)急部門及其主要前身安監(jiān)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，不同行動者對開展風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警的價值認(rèn)知較為一致。相關(guān)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的引入不僅是應(yīng)急部門“監(jiān)管”的需要，還是企業(yè)等行動者“尋管”的結(jié)果。
與之相對應(yīng)的是，在防汛、防臺、森防和城市生命線等領(lǐng)域中，應(yīng)急部門與行業(yè)主管部門間分工還不明確。相應(yīng)行動者大多仍將風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警視為本部門的內(nèi)部事項，并未形成“與應(yīng)急部門一道開展風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警”的價值認(rèn)同。更為關(guān)鍵的是，相關(guān)業(yè)務(wù)是2018年后才被整合進(jìn)入應(yīng)急部門的新職責(zé)，應(yīng)急部門內(nèi)部也缺乏與風(fēng)險防控有關(guān)的知識和人才儲備，這不利于行動者間共同價值的形成。F市應(yīng)急局負(fù)責(zé)人所述表明了這一點：
當(dāng)時機(jī)構(gòu)改革的時候，原來應(yīng)急辦等部門的人都不愿意到應(yīng)急來，都想留在領(lǐng)導(dǎo)身邊好提拔，使得我們?nèi)稚舷露畬I(yè)指揮的人不多，在今年應(yīng)對洪水時干得非常吃力。（訪談資料，20230830F36)
在綜合平臺中，不同部門是否能在監(jiān)測預(yù)警中實現(xiàn)價值共創(chuàng)，同樣影響了相應(yīng)平臺系統(tǒng)的最終運轉(zhuǎn)成效。在C市、L市等平臺運轉(zhuǎn)情況較好的城市中，主導(dǎo)性行動者圍繞平臺應(yīng)用持續(xù)與各類行動者開展對話，通過將問題界定、目標(biāo)任務(wù)等碎片化信息整合為整體性觀點，在與各類行動者的持續(xù)磨合中實現(xiàn)了共同價值的確立。公共價值的實現(xiàn)也有助于引導(dǎo)多方行動者合力共贏，促進(jìn)數(shù)字治理取得良好成效。就平臺運轉(zhuǎn)情況較好的城市而言，不少行動者主動向應(yīng)急部門共享數(shù)據(jù)，并在自身遭遇行動難題時與應(yīng)急部門對接，尋找破題之道。C市水務(wù)公司負(fù)責(zé)人表示：
市里平臺建設(shè)并不是憑空創(chuàng)造的，事實上在2019年做的時候，他們反復(fù)到我們這里調(diào)研了解情況，在我們既有的基礎(chǔ)上建設(shè)完成。作為企業(yè)來說，我本身在一些特殊位置也進(jìn)行了監(jiān)測，應(yīng)急局這邊的監(jiān)測數(shù)據(jù)也能與我們自己的監(jiān)測數(shù)據(jù)形成良好的互補(bǔ)。（訪談資料，20220624C13）
反之，在E市、D市等平臺系統(tǒng)運轉(zhuǎn)情況不佳的城市，行業(yè)監(jiān)管部門、責(zé)任單位甚至是應(yīng)急部門本身都對平臺價值存有懷疑。對應(yīng)急部門來說，綜合平臺前期投入成本大，后期維護(hù)成本更大，應(yīng)急部門自身難以完全負(fù)擔(dān)。更為關(guān)鍵的是，僅靠應(yīng)急部門難以實現(xiàn)對安全風(fēng)險的處置“閉環(huán)”，而行業(yè)監(jiān)管部門和責(zé)任單位等對平臺系統(tǒng)的應(yīng)用意愿也并不強(qiáng)烈，這就給平臺的運轉(zhuǎn)成效帶來了負(fù)面影響。E市應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)人表示：
我認(rèn)為做綜合監(jiān)測這個思路是越俎代庖的，燃?xì)夤咀约汗懿缓萌細(xì)?，我怎么監(jiān)測燃?xì)夤?？我不管是進(jìn)行壓力測試也好，還是把傳感器直接接到總值班室也罷，都沒法直接解決問題，因為這是燃?xì)夤镜闹髫?zé)主業(yè)。（訪談資料，20230819E114）
六、結(jié)論與討論
本研究對11座特大城市的17個平臺系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)研和比較分析，在此基礎(chǔ)上發(fā)掘影響城市數(shù)字化風(fēng)險防控的權(quán)力、利益和價值機(jī)制，這有助于更好地理解數(shù)字時代城市安全治理的關(guān)鍵性要素。
（一）研究發(fā)現(xiàn)
第一，城市數(shù)字化風(fēng)險防控建設(shè)取得積極進(jìn)展，不同類型的平臺系統(tǒng)運轉(zhuǎn)情況存在差異。在17個案例中，平臺系統(tǒng)有效運轉(zhuǎn)的案例有9個，占比達(dá)52.9%。從平臺系統(tǒng)的不同類型看，綜合平臺中運轉(zhuǎn)有效的有4個案例，占綜合平臺總量的57.1%；安全生產(chǎn)類系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)效果最好，全部調(diào)研案例中的此類系統(tǒng)均實現(xiàn)了有效運轉(zhuǎn)；自然災(zāi)害類行業(yè)系統(tǒng)中有效運轉(zhuǎn)的有1個案例，占自然災(zāi)害類行業(yè)系統(tǒng)總量的25%；而在單獨建設(shè)的城市生命線類行業(yè)系統(tǒng)中，運轉(zhuǎn)有效的同樣只有1個案例，占同類系統(tǒng)總量的33.3%。
第二，數(shù)字化基礎(chǔ)并非平臺系統(tǒng)有效運轉(zhuǎn)的充分必要條件，兩者間關(guān)聯(lián)度不強(qiáng)。部分?jǐn)?shù)字基礎(chǔ)雄厚的城市的數(shù)字化平臺系統(tǒng)運轉(zhuǎn)成效確實較好，但是較好的城市數(shù)字基礎(chǔ)并不意味著數(shù)字化風(fēng)險防控必然能實現(xiàn)。例如，數(shù)字基礎(chǔ)相對更佳的A市、D市和E市的平臺系統(tǒng)均出現(xiàn)了運轉(zhuǎn)失效的情況；相反，J市、K市、L市等數(shù)字基礎(chǔ)相對薄弱的城市的平臺系統(tǒng)卻能有效運轉(zhuǎn)。上述發(fā)現(xiàn)也回應(yīng)了已有研究關(guān)于“技術(shù)—組織”互動條件的討論，即經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、技術(shù)能力等要素并不能對轉(zhuǎn)型成效提供充分解釋，理解數(shù)字化轉(zhuǎn)型必須關(guān)注組織間關(guān)系的維度。
第三，權(quán)力、利益和價值是影響數(shù)字化轉(zhuǎn)型的機(jī)制。如前所述，數(shù)字基礎(chǔ)并非轉(zhuǎn)型成功的充分必要條件，組織間關(guān)系才是數(shù)字化轉(zhuǎn)型成功與否的密碼。既有研究已經(jīng)證明，政府不只是簡單的合作者，還是數(shù)字化共同生產(chǎn)的積極促成者(Wu,2024）。本文則揭示，組織間的權(quán)力、利益和價值關(guān)系是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的必要條件。具體來看，主導(dǎo)性行動者借力增權(quán)、行動者間互惠激勵、價值共創(chuàng)與認(rèn)同是數(shù)字化風(fēng)險防控平臺運轉(zhuǎn)有效的主要機(jī)制。權(quán)力機(jī)制強(qiáng)調(diào)主導(dǎo)性行動者權(quán)勢地位的提升，其權(quán)威性地位越高、越能從外部權(quán)威行動者中獲得支持，行動者間協(xié)作也就愈發(fā)緊密。利益機(jī)制強(qiáng)調(diào)行動者間的收益兼容與風(fēng)險分?jǐn)?，如果各行動者都能從中滿足自身需要，那么他們對于平臺系統(tǒng)就具備了較強(qiáng)的參與激勵。價值機(jī)制強(qiáng)調(diào)行動者在持續(xù)磨合中形成共同價值，行動者對于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的必然性與合理性認(rèn)可度越高，平臺系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)成效就越好。
從各地數(shù)字化風(fēng)險防控轉(zhuǎn)型的實踐經(jīng)驗來看，權(quán)力、利益、價值三重要素缺一不可，只有同時具備時轉(zhuǎn)型才能順利實現(xiàn)。如表2所示，在本研究中，有8個案例因缺失了至少1類要素而出現(xiàn)平臺系統(tǒng)運行失效的情況。比較綜合平臺和行業(yè)系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)過程可以發(fā)現(xiàn)，前者的有效運轉(zhuǎn)需要在權(quán)威強(qiáng)化與價值共識達(dá)成的同時注重不同行動者間的風(fēng)險分?jǐn)?，而后者的有效運轉(zhuǎn)則相對更加依賴行動者間的收益兼容。
（二）研究的邊際貢獻(xiàn)
首先，本研究規(guī)避“技術(shù)—組織互構(gòu)論”的界面認(rèn)知，深入到組織間關(guān)系中尋找影響數(shù)字化轉(zhuǎn)型成效的核心機(jī)制。總的來看，已有框架多以“技術(shù)—組織”的彼此互動為中心開展討論，將數(shù)字化轉(zhuǎn)型的成功局限于“技術(shù)—組織”二元關(guān)系的界面。在實踐中，這種分析思路很容易被簡化為技術(shù)與組織循環(huán)互動的閉環(huán)認(rèn)知。由此，一切成功或是失敗的要素都被置于“技術(shù)—組織”二元互構(gòu)中。它已然被視為一種拿來可用、用之無味的惰性框架，遮掩了真正推動轉(zhuǎn)型實現(xiàn)的運作機(jī)制。本研究力圖拆除既有的界面式框架，對準(zhǔn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的組織間關(guān)系，挖掘轉(zhuǎn)型實現(xiàn)的內(nèi)部機(jī)制。
其次，本研究對準(zhǔn)實際運行的城市數(shù)字化風(fēng)險防控的場景，提煉出數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“權(quán)力—利益—價值”框架。從既有的研究來看，技術(shù)條件僅是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的觸發(fā)器，外部因素也僅是其系統(tǒng)變量，二者均非數(shù)字化轉(zhuǎn)型的充要條件。關(guān)于“組織制度”“縱向關(guān)系”的既有解釋多是將組織化約為“單一的整體性政府”，對于橫向的組織間關(guān)系缺乏必要關(guān)注。本研究通過比較11座特大城市17個具體應(yīng)用場景案例，對準(zhǔn)組織間的橫向關(guān)系，析出了數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)部機(jī)制。這彌補(bǔ)了既有研究依賴個案經(jīng)驗和抽象化約的局限，在更大的時空場域中區(qū)分了充分和必要條件，也充實了既有關(guān)于數(shù)字化轉(zhuǎn)型中組織條件的解釋。本研究發(fā)現(xiàn)組織間的權(quán)力、利益和價值是影響數(shù)字化轉(zhuǎn)型實現(xiàn)的關(guān)鍵變量，使得對數(shù)字化轉(zhuǎn)型中組織變革的解釋生動起來、深化起來。
（三）研究啟示
從理論層面上看，本研究仍然具有一些可以持續(xù)探索的空間。首先，本研究重點關(guān)注的是特大城市的數(shù)字化風(fēng)險防控，而中小城市在風(fēng)險特征、轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)等方面都與特大城市存在諸多不同，需要予以更多關(guān)注。其次，“權(quán)力—利益—價值”框架是一個開放的分析框架，三種要素本身存在多個分析維度，在不同場景中呈現(xiàn)形式也有不同。后續(xù)研究可以由此出發(fā)對框架做進(jìn)一步拓展。
從實踐層面上看，技術(shù)本身并不會帶來治理效能的直接躍升，要“讓平臺運轉(zhuǎn)起來”，需構(gòu)建與技術(shù)體系相適配的權(quán)責(zé)體系、激勵體系、價值體系。首先，需要以職責(zé)清單優(yōu)化引領(lǐng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，從頂層設(shè)計角度高度明晰應(yīng)急管理部門與行業(yè)監(jiān)管部門、責(zé)任單位間的職責(zé)分工，加快出臺城市風(fēng)險防控領(lǐng)域的職責(zé)清單。其次，需要厘清平臺系統(tǒng)建設(shè)的“統(tǒng)分”關(guān)系。對于城市運行的重點部位和重大安全隱患，可以由市級政府直接負(fù)責(zé)監(jiān)測預(yù)警；對于量大面廣的其他風(fēng)險點位，則需要基于“誰使用，誰管理”的原則，由行業(yè)部門和責(zé)任單位開展監(jiān)測預(yù)警，并由應(yīng)急部門發(fā)揮統(tǒng)籌監(jiān)督作用。最后，需要優(yōu)化數(shù)字化風(fēng)險防控的路徑，持續(xù)優(yōu)化《城市安全風(fēng)險綜合監(jiān)測預(yù)警平臺建設(shè)指南》，采取開放式試點方式鼓勵各城市探索多樣化建設(shè)路徑，鼓勵各地應(yīng)急部門加強(qiáng)與高校等智庫合作，強(qiáng)化職能部門的數(shù)字化觀念，提升各部門響應(yīng)聯(lián)動的能力。
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