? 王永香 王錕
西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院
? 王莉 | 西安石油大學(xué)人文學(xué)院
【導(dǎo)讀】據(jù)新華社快訊，韓國共同調(diào)查本部15日表示，當(dāng)?shù)貢r(shí)間10時(shí)33分逮捕尹錫悅總統(tǒng)。尹錫悅成為韓國歷史上第一個(gè)被逮捕的現(xiàn)職總統(tǒng)。在尹提前錄制的講話中，他仍強(qiáng)調(diào)“不認(rèn)可公調(diào)處調(diào)查”，“（出席調(diào)查）是為了防止流血事件的發(fā)生”，并以煽動(dòng)性的“很遺憾，這個(gè)國家的法律已經(jīng)全部崩潰”蓋章定論。尹錫悅的命運(yùn)再現(xiàn)了韓國政壇廣受詬病的“青瓦臺(tái)魔咒”，實(shí)質(zhì)上反映了韓國總統(tǒng)制度在政治上的不穩(wěn)定性與隱藏其后的制度性矛盾。總統(tǒng)頻頻出事，從“下臺(tái)即入獄”“下臺(tái)即自殺”，到如今“任上被逮捕”，韓國民主化進(jìn)程中建立起來的總統(tǒng)制度到底出了什么問題？根本癥結(jié)在哪？
回顧歷史，韓國總統(tǒng)制度形成以來，一再變更。第五共和國時(shí)期，全斗煥依靠總統(tǒng)制大權(quán)獨(dú)攬，國家并未形成穩(wěn)定的憲政秩序。民主化運(yùn)動(dòng)后成立的第六共和國確立了現(xiàn)行的總統(tǒng)制度?？傮w來說，韓國總統(tǒng)制度的演進(jìn)也是對(duì)總統(tǒng)權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和限制的過程，其典型代表就是對(duì)總統(tǒng)戒嚴(yán)權(quán)限制不斷增加，而總統(tǒng)頒布的緊急措施也逐步受到立法、司法機(jī)構(gòu)的制約。然而，現(xiàn)行體制仍然存在若干缺點(diǎn)：其一，總統(tǒng)權(quán)力仍然偏大，國會(huì)對(duì)總統(tǒng)的彈劾條件苛刻（超過三分之二同意），無法形成有效約束。其二，5年單任期的制度設(shè)置容易產(chǎn)生短視甚至優(yōu)先自利自保的總統(tǒng)，政策連續(xù)性也遭受挑戰(zhàn)。其三，總統(tǒng)與國會(huì)任期并不同步，多次出現(xiàn)“朝小野大”的局面，使總統(tǒng)容易成為“跛腳鴨”，執(zhí)政效率下降。
事實(shí)上，這些固有的制度缺點(diǎn)，是韓國政壇所謂“青瓦臺(tái)魔咒”的深層原因。在尹錫悅的戒嚴(yán)鬧劇中，這些要素也再次出現(xiàn)：尹錫悅“戒嚴(yán)”的重要?jiǎng)右?，在于國?huì)選舉后出現(xiàn)“朝小野大”局面，反對(duì)黨主導(dǎo)國會(huì)后多次阻擾預(yù)算法案等關(guān)鍵法案，然而，反對(duì)黨在國會(huì)席位卻并未超過三分之二，這也是尹錫悅鋌而走險(xiǎn)發(fā)動(dòng)戒嚴(yán)的底氣之一。盡管如今尹錫悅已被逮捕，但是韓國總統(tǒng)制度的根本癥候，仍將成為未來韓國政治動(dòng)蕩的伏筆。
本文原載于《延邊大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第1期，原題為《20世紀(jì)80年代以來的韓國總統(tǒng)制度探析》，轉(zhuǎn)自“歐亞系統(tǒng)科學(xué)研究會(huì)”，僅代表作者觀點(diǎn)，供讀者參考。
20世紀(jì)80年代以來的
韓國總統(tǒng)制度探析
總統(tǒng)制作為西方資本主義國家的一種政權(quán)組織形式，具有以總統(tǒng)為國家元首和政府首腦的突出特點(diǎn)。20世紀(jì)80年代以來的韓國總統(tǒng)制度橫跨第五共和國與第六共和國兩個(gè)歷史時(shí)期，與最早實(shí)行總統(tǒng)制度的美國相比獨(dú)具特色?？偟膩碚f，韓國總統(tǒng)既是國家元首又是政府首腦，但不設(shè)副總統(tǒng)，而設(shè)國務(wù)總理來協(xié)助總統(tǒng)工作、統(tǒng)籌內(nèi)閣閣員；總統(tǒng)不能連任，實(shí)行單任制。對(duì)韓國的總統(tǒng)制度進(jìn)行探討，既有利于加深對(duì)韓國政治運(yùn)行機(jī)制的認(rèn)識(shí)，拓展對(duì)韓國政治生態(tài)的研究，給予后發(fā)國家如何發(fā)展民主、完善民主以新的啟示，也有利于我們更好地開展周邊外交，發(fā)展中韓關(guān)系，維護(hù)東亞穩(wěn)定。
▍第五共和國時(shí)期的韓國總統(tǒng)制度
1980年10月27日，全斗煥政府正式頒布應(yīng)國民要求制定的新憲法，形成了新的總統(tǒng)制度。與樸正熙在任時(shí)期的總統(tǒng)制度相比，新的總統(tǒng)制度在任期年限、任期屆數(shù)、選舉方式等方面進(jìn)行了改革，適當(dāng)約束了總統(tǒng)的權(quán)力。但全斗煥所確立的總統(tǒng)制度本質(zhì)上仍是維護(hù)其獨(dú)裁統(tǒng)治的工具，比樸正熙時(shí)期有過之而無不及。1981年2月25日，全斗煥根據(jù)新憲法規(guī)定的選舉辦法，順利當(dāng)選為大韓民國第12屆總統(tǒng)。3月3日，全斗煥正式就職，韓國進(jìn)入第五共和國時(shí)期。
（一）全斗煥時(shí)代韓國總統(tǒng)制度的形成過程
1979年10月26日，因統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部矛盾激化，樸正熙被金載圭刺殺身亡。27日，國務(wù)總理崔圭夏根據(jù)憲法規(guī)定代行總統(tǒng)職權(quán)。12月6日，統(tǒng)一主體國民會(huì)議選舉崔圭夏為正式總統(tǒng)；21日，崔圭夏正式就任。崔圭夏上臺(tái)以后，廢除了第九號(hào)“總統(tǒng)緊急措施”令，釋放了一批政治犯與民主人士，使原本緊張的政治氣氛有所緩和。但此時(shí)隨著陸軍參謀總長鄭升和與以全斗煥為首的軍隊(duì)新勢力之間的矛盾愈發(fā)突出，全斗煥、盧泰愚等軍人決定先發(fā)制人。1979年12月12日，他們以調(diào)查樸正熙被刺殺一案為借口，發(fā)動(dòng)政變，抓捕鄭升和，包圍總理公館，強(qiáng)迫崔圭夏批準(zhǔn)逮捕，并占領(lǐng)了陸軍本部、國防部與市政府大廈。至此，以全斗煥為首的軍隊(duì)新勢力完全掌控了軍隊(duì)，開始走上韓國的政治舞臺(tái)。
全斗煥等人的行為引起了韓國人民的強(qiáng)烈不滿，先后爆發(fā)了一系列民主抗?fàn)帯?980年春，大學(xué)生相繼發(fā)起了反對(duì)全斗煥、反對(duì)新軍部的游行示威。面對(duì)全國動(dòng)蕩的政治局面，1980年5月17日，全斗煥發(fā)動(dòng)政變，擴(kuò)大戒嚴(yán)，停止所有的政治活動(dòng)，對(duì)言論出版進(jìn)行嚴(yán)格管控，逮捕政治人士與民主人士，實(shí)行宵禁。5月18日，光州人民發(fā)動(dòng)武裝起義，武力反抗以全斗煥為首的新軍部，但慘遭鎮(zhèn)壓。5月27日，在全斗煥的“建議”下，崔圭夏宣布成立“國家保衛(wèi)非常對(duì)策委員會(huì)”，全斗煥任常務(wù)委員會(huì)委員長。全斗煥依靠“國家保衛(wèi)非常對(duì)策委員會(huì)”控制了整個(gè)國家的政治活動(dòng)，憲法、總統(tǒng)和行政各部皆無法正常發(fā)揮職能，全斗煥此時(shí)已經(jīng)成為韓國事實(shí)上的一號(hào)人物。
韓國前6位總統(tǒng)政治生涯簡譜
1980年8月16日，崔圭夏辭任總統(tǒng)。8月27日，統(tǒng)一主體國民會(huì)議選舉全斗煥為總統(tǒng)。當(dāng)選總統(tǒng)后，全斗煥便著手推進(jìn)憲法的修改工作。9月29日，全斗煥政府正式向全國公布修憲法案。10月22日，該修憲案在國民投票中以91.6%的高贊成率順利通過。1980年憲法規(guī)定國家依然實(shí)行總統(tǒng)中心制的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)，但對(duì)有關(guān)總統(tǒng)的條文進(jìn)行了部分修改，主要體現(xiàn)在總統(tǒng)選舉辦法、總統(tǒng)任期與屆數(shù)、總統(tǒng)解散國會(huì)權(quán)等方面，具有一定的進(jìn)步性。至此，韓國新的總統(tǒng)制度正式形成。
（二）第五共和國時(shí)期韓國總統(tǒng)制度的狀況
1980年憲法是第五共和國的根本大法，也是全斗煥政治統(tǒng)治的重要支柱。這部憲法對(duì)總統(tǒng)的相關(guān)規(guī)定主要集中在第三章第一節(jié)，共24條。
地位上，大韓民國總統(tǒng)為國家元首，對(duì)外代表國家；總統(tǒng)為政府首腦，擔(dān)任國務(wù)會(huì)議議長，不得兼任國務(wù)總理、國務(wù)委員、行政各部長官或其他公私職務(wù)，行政權(quán)屬于以總統(tǒng)為首的政府；總統(tǒng)具有維護(hù)國家主權(quán)獨(dú)立與領(lǐng)土完整、保全國家、守護(hù)憲法的責(zé)任和推進(jìn)祖國和平統(tǒng)一的義務(wù)。產(chǎn)生方式上，總統(tǒng)由選舉人團(tuán)無記名投票選舉產(chǎn)生，總統(tǒng)候選人需年滿40歲且在國內(nèi)必須連續(xù)居住滿5年以上，需得到政黨或總統(tǒng)選舉人的推薦。任職年限上，總統(tǒng)任期為7年，不能連任。新老交替上，當(dāng)總統(tǒng)任期屆滿時(shí)，總統(tǒng)選舉人團(tuán)最晚在任期屆滿30天前選舉繼任者；總統(tǒng)缺位時(shí)，按國務(wù)總理、國務(wù)委員的順序代行總統(tǒng)職權(quán)，由重新組成的選舉人團(tuán)在3個(gè)月內(nèi)選出繼任者。總統(tǒng)可以就外交、國防、統(tǒng)一、有關(guān)國家安危的重要政策交由國民投票。另外，憲法還特意強(qiáng)調(diào)用法律來確定前任總統(tǒng)的身份與禮遇。當(dāng)然，總統(tǒng)依然毫無懸念地?fù)碛锌蓡为?dú)行使的軍事權(quán)、外交權(quán)、榮典權(quán)、人事權(quán)以及除內(nèi)亂罪與外患罪之外的在職不受刑待遇，依然擁有一定的司法權(quán)與解散國會(huì)權(quán)，依然擁有比較強(qiáng)勢的非常措施權(quán)與戒嚴(yán)權(quán)。
值得注意的是，1980年憲法所規(guī)定的總統(tǒng)制度與《維新憲法》相比具有一定的進(jìn)步性。第一，雖然總統(tǒng)任期為7年，但實(shí)行單任制，且憲法還新增“為延長總統(tǒng)任期或總統(tǒng)連任而進(jìn)行修憲時(shí)，現(xiàn)職總統(tǒng)必須除外”的條文，這有利于政權(quán)的和平交替，從而推動(dòng)韓國的民主化進(jìn)程。第二，總統(tǒng)的解散國會(huì)權(quán)受到了限制，不再像《維新憲法》那樣沒有任何附加條件，具體法律條文為：“總統(tǒng)為了國家安定與國民全體利益，經(jīng)國會(huì)議長咨詢和國務(wù)會(huì)議審議后，明示其事由可以解散國會(huì)，但是國會(huì)形成后的一年內(nèi)不能解散；總統(tǒng)不能以同樣的事由分兩次解散國會(huì)；國會(huì)解散以后，國會(huì)議員總選舉將在解散之日后的30天至60天內(nèi)進(jìn)行實(shí)施”，此舉是對(duì)國會(huì)這一重要國家機(jī)關(guān)的尊重，減少了總統(tǒng)對(duì)國會(huì)的隨意干涉，有利于國會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。第三，相對(duì)削弱了總統(tǒng)的非常措施權(quán)。首先，刪除了《維新憲法》中“緊急措施不受司法審查”的條款，這使總統(tǒng)頒布的緊急措施能夠成為司法審查的對(duì)象；其次，總統(tǒng)在采取非常措施時(shí)，需要馬上通知國會(huì)并獲得批準(zhǔn)，如未獲得國會(huì)批準(zhǔn)，非常措施會(huì)立即失效；最后，非常措施的有效期應(yīng)以達(dá)到目的所需的最短時(shí)間為限，這就使非常措施無法以非正當(dāng)理由而無限實(shí)施。第四，用法律確定前任總統(tǒng)的身份與禮遇，這填補(bǔ)了韓國在這一事項(xiàng)的空白，有利于增強(qiáng)前總統(tǒng)對(duì)國家的歸屬感和認(rèn)同感。
然而，該總統(tǒng)制仍存在許多問題。首先，雖然由選舉人團(tuán)選舉總統(tǒng)的新方式在表面上具有美國式民主的特征，但是不超過5000人組成的選舉人團(tuán)實(shí)際上不過是全斗煥的“御用工具”，總統(tǒng)選舉并不具有事實(shí)上的民主性。以1981年的總統(tǒng)選舉人團(tuán)為例，全斗煥的民主正義黨和其“友黨”民主韓國黨的成員在選舉人團(tuán)中分別占比69.65%和7.79%，全斗煥憑借絕對(duì)優(yōu)勢順利當(dāng)選大韓民國總統(tǒng)。其次，雖然總統(tǒng)的非常措施權(quán)在法理上受到國會(huì)限制，但是總統(tǒng)仍能夠在內(nèi)政、外交、國防、經(jīng)濟(jì)、司法等所有國政領(lǐng)域采取必要行動(dòng)，而且全斗煥控制下的國會(huì)在實(shí)踐中很難提出反對(duì)意見。最后，總統(tǒng)的戒嚴(yán)權(quán)沿襲了《維新憲法》中的相關(guān)條文，即“總統(tǒng)在國家遇到非常狀態(tài)時(shí)可以宣布戒嚴(yán)，當(dāng)實(shí)行非常戒嚴(yán)時(shí)，言論、出版、集會(huì)、結(jié)社等自由以及政府和法院的權(quán)力都可以被采取特別措施”。早在1980年，全斗煥就發(fā)布過戒嚴(yán)令，禁止全國一切政治活動(dòng)，拘捕民主活動(dòng)人士，為自己的上臺(tái)作了充分準(zhǔn)備。
總之，第五共和國時(shí)期的總統(tǒng)制度與第四共和國時(shí)期的總統(tǒng)制度相比在一些方面有所進(jìn)步，但本質(zhì)上與樸正熙的“維新體制”如出一轍，仍是為全斗煥個(gè)人統(tǒng)治服務(wù)的工具?？偨y(tǒng)既是國家元首、政府首腦又是執(zhí)政黨總裁，國家的所有大權(quán)都集中在總統(tǒng)手中，國會(huì)、法院等國家機(jī)構(gòu)無法對(duì)總統(tǒng)產(chǎn)生有效制約，這進(jìn)一步強(qiáng)化了總統(tǒng)的絕對(duì)權(quán)威。事實(shí)上，第五共和國實(shí)行的就是立足于軍部支持的軍部獨(dú)裁體制。
▍民主化后韓國現(xiàn)行總統(tǒng)制度的形成與狀況
在韓國各階層民眾的強(qiáng)烈要求和抗?fàn)幭拢?strong>盧泰愚于1987年6月29日發(fā)表了著名的“6·29民主宣言”，決定修改憲法。1987年10月，憲法修改完畢并獲得國民通過。1987年憲法確立韓國現(xiàn)行的總統(tǒng)制度，對(duì)總統(tǒng)的權(quán)力進(jìn)行了有效限制。自1987年至今，韓國憲法實(shí)行的總統(tǒng)制度尚未受到任何實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)，在當(dāng)今的韓國政治中依然發(fā)揮著舉足輕重的作用，這充分體現(xiàn)出憲法修改過程中民主性的重要價(jià)值。
（一）現(xiàn)行總統(tǒng)制度的形成
1981年，全斗煥當(dāng)選總統(tǒng)后，不僅大肆強(qiáng)化國家機(jī)器，限制言論自由，鎮(zhèn)壓民主活動(dòng)人士，而且大搞腐敗，縱容親屬貪贓枉法，強(qiáng)迫各大集團(tuán)捐獻(xiàn)資金。全斗煥的行為引起了韓國人民的強(qiáng)烈不滿。1986年2月，在野黨發(fā)起了“一千萬人改憲簽名運(yùn)動(dòng)”；廣大青年學(xué)生也迅速組織起來，于3月份加入要求修憲的斗爭。此后，請(qǐng)?jiān)感薷膽椃ǖ氖鹈\(yùn)動(dòng)在全國各地迅速蔓延，光州、釜山等地的市民紛紛舉行集會(huì)。全斗煥政府很快宣布“一千萬人改憲簽名運(yùn)動(dòng)”是違法行為，對(duì)在野黨和民主人士進(jìn)行鎮(zhèn)壓。5月3日，4000多名在野黨人士、學(xué)生、工人在仁川發(fā)起要求全斗煥政府修改憲法的示威游行，游行進(jìn)行了5個(gè)多小時(shí)，最終被警察所鎮(zhèn)壓。10月28日，2000名學(xué)生代表在漢城的建國大學(xué)民主廣場開會(huì)，成立了“全國反外國勢力、反獨(dú)裁愛國學(xué)生聯(lián)合”組織，依然被警察武力所鎮(zhèn)壓。
經(jīng)過不懈努力，韓國國民的抗?fàn)幗K于在1987年出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)。1987年1月，漢城大學(xué)學(xué)生樸鐘哲被拷打致死，此事在漢城引發(fā)了大規(guī)模的示威游行，全斗煥政府壓力劇增，以盧信永總理為首的內(nèi)閣被迫辭職。4月13日，全斗煥發(fā)表“護(hù)憲措施”聲明，否決了盡快修改憲法的提議。5月27日，民統(tǒng)聯(lián)、統(tǒng)一民主黨和各界民眾舉行了反對(duì)全斗煥護(hù)憲措施聲明的集會(huì)，要求修改憲法，徹查樸鐘哲死亡事件與光州事件的真相。6月10日，韓國22個(gè)城市召開了共有24萬多人參加的“譴責(zé)隱瞞傷害樸鐘哲罪行與爭取民主憲法泛國民大會(huì)”，大會(huì)要求全斗煥收回“護(hù)憲措施”；漢城1000多名民眾則進(jìn)駐明洞教堂，宣布教堂為“解放區(qū)”,夜以繼日地進(jìn)行斗爭。為了鎮(zhèn)壓全國的游行示威，全斗煥政府動(dòng)用了大量的警力。6月26日，在國民運(yùn)動(dòng)本部的號(hào)召下幾十萬國民舉行“和平大行進(jìn)”，國際奧委會(huì)也以取消韓國奧運(yùn)會(huì)為名向全斗煥施加壓力；同時(shí)，26家報(bào)社發(fā)表聲明，要求實(shí)現(xiàn)言論自由，釋放被捕記者。
1987年6月29日，總統(tǒng)候選人盧泰愚發(fā)表了主張修憲、實(shí)現(xiàn)民主化的“6·29民主宣言”，贏得了國民的信任與好感。在強(qiáng)大的國內(nèi)外壓力之下，30日，全斗煥正式宣布接受宣言。9月16日，主要政治力量就修憲案達(dá)成協(xié)議，并在10月12日召開的國會(huì)中獲得通過。10月27日，修憲案在國民投票中以93.1%的高贊成率正式通過。隨著第六共和國憲法的誕生，韓國現(xiàn)行總統(tǒng)制度正式形成。
（二）現(xiàn)行總統(tǒng)制度的狀況
第六共和國依然實(shí)行總統(tǒng)制，但是總統(tǒng)的權(quán)力受到明顯限制，以免總統(tǒng)獨(dú)裁專制的局面再次出現(xiàn)。現(xiàn)行憲法對(duì)總統(tǒng)職權(quán)的相關(guān)規(guī)定主要集中在第四章第一節(jié)，共20條。
總統(tǒng)為國家元首，對(duì)外代表國家；為政府首腦，擔(dān)任國務(wù)會(huì)議議長，不得兼任國務(wù)總理、國務(wù)委員、行政各部長官或其他公私職務(wù)，行政權(quán)屬于以總統(tǒng)為首的政府；總統(tǒng)擁有維護(hù)國家主權(quán)獨(dú)立與領(lǐng)土完整、保全國家、守護(hù)憲法的責(zé)任和推進(jìn)祖國和平統(tǒng)一的義務(wù)。總統(tǒng)由國民直接選舉產(chǎn)生，任期5年，不能連任；總統(tǒng)候選人需擁有被選為國會(huì)議員的選舉權(quán)，選舉時(shí)年滿40歲?？偨y(tǒng)任期屆滿時(shí)，需要在屆滿前70天到40天進(jìn)行選舉；總統(tǒng)當(dāng)選者如果死亡、被判刑或者喪失資格，在60天內(nèi)選舉繼任者；總統(tǒng)缺位或因事故無法履行職務(wù)時(shí)，按照國務(wù)總理、國務(wù)委員的順序代行總統(tǒng)職權(quán)。
總統(tǒng)擁有外交權(quán)，可以簽署、批準(zhǔn)條約，信任、接受或派遣外交使節(jié)，宣戰(zhàn)及媾和。總統(tǒng)擁有軍事權(quán)，依法統(tǒng)率國軍?？偨y(tǒng)擁有人事權(quán)，根據(jù)憲法和法律規(guī)定任免公務(wù)員?？偨y(tǒng)擁有一定的司法權(quán)，可依法進(jìn)行普通赦免與特別赦免，普通赦免需經(jīng)過國會(huì)同意?？偨y(tǒng)擁有榮典權(quán)，可依法授予勛章或榮譽(yù)?？偨y(tǒng)可以就有關(guān)外交、國防、統(tǒng)一、國家安危的重要政策發(fā)起國民投票；可對(duì)法律規(guī)定的范圍、委任事項(xiàng)、法律所執(zhí)行的必要事項(xiàng)發(fā)布命令；享有除內(nèi)亂罪與外患罪以外的在職不受刑待遇以及依法規(guī)定的前總統(tǒng)身份和禮待。另外，總統(tǒng)還擁有受到更多限制的緊急處置權(quán)和戒嚴(yán)權(quán)。
1987年憲法是韓國廣大群眾長期民主抗?fàn)幍漠a(chǎn)物，得到了社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可。該憲法對(duì)總統(tǒng)的職權(quán)進(jìn)行了限制，使總統(tǒng)成為韓國政治體制運(yùn)行中的一部分，切實(shí)推進(jìn)了民主進(jìn)程。第一，在韓國向民主轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)刻，總統(tǒng)任期縮短為5年且不能連任，這能夠避免重蹈歷史覆轍。第二，總統(tǒng)由國民以普通、平等、直接、秘密選舉來選出，這在有力提升政權(quán)合法性的同時(shí)，人民也能夠憑借選票來監(jiān)督執(zhí)政黨和政府。第三，總統(tǒng)行使職權(quán)的文件需國務(wù)總理、相關(guān)國務(wù)委員副署，包括軍事事務(wù)，這就要求總統(tǒng)在處理重大國事時(shí)充分聽取其他行政高級(jí)官員的意見，從而增強(qiáng)決策的科學(xué)性和民主性，避免總統(tǒng)大權(quán)獨(dú)攬。第四，總統(tǒng)在國家面臨重大危機(jī)而行使緊急處置權(quán)時(shí)需滿足“沒有多余的時(shí)間可等待國會(huì)召開”這一先決條件，并只可做出最低所需的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)處分或發(fā)布具有法律效力的命令。第五，憲法就總統(tǒng)實(shí)行戒嚴(yán)權(quán)的相關(guān)條文在措辭上更加慎重，具體為“因戰(zhàn)時(shí)、事變或相當(dāng)于此的國家非常事態(tài)，有必要使用兵力應(yīng)付軍事需要或維持公共秩序時(shí)，總統(tǒng)可宣布戒嚴(yán)”。第六，總統(tǒng)解散國會(huì)的權(quán)力被徹底取消，這有利于減少總統(tǒng)對(duì)國會(huì)事務(wù)的干預(yù)，增強(qiáng)國會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的獨(dú)立性，從而促使國會(huì)更好地發(fā)揮對(duì)政府的監(jiān)督作用。
總的來說，現(xiàn)行總統(tǒng)制度下的韓國總統(tǒng)所受到的各方面制約明顯增多，特別是在行使關(guān)系整個(gè)國家命運(yùn)的緊急處置權(quán)和戒嚴(yán)權(quán)時(shí)需滿足更多的前提條件，與此同時(shí)，韓國政治環(huán)境、社會(huì)環(huán)境發(fā)生變化，民智開啟。當(dāng)然，現(xiàn)行總統(tǒng)制度不可避免地存在一些缺點(diǎn)，有必要采取措施對(duì)其進(jìn)一步完善。
▍民主化后韓國現(xiàn)行總統(tǒng)制度的不足與優(yōu)化方案
民主化使政治自由和公平競爭得到切實(shí)保證，但在統(tǒng)治的效率性和效果性這一問題上，結(jié)果卻不甚理想。因此，韓國未來理想的權(quán)力結(jié)構(gòu)需要改變總統(tǒng)的角色，以便能夠順利解決社會(huì)的各種矛盾。但很多韓國國民對(duì)修改現(xiàn)行總統(tǒng)制度持有否定認(rèn)識(shí)，認(rèn)為這是特定政治勢力為實(shí)現(xiàn)自己執(zhí)政陰謀的一種手段。所以，當(dāng)我們就不足而討論優(yōu)化方案時(shí)，如何克服國民的這種負(fù)面想法將是成功修改現(xiàn)行總統(tǒng)制度的分水嶺。
（一）韓國現(xiàn)行總統(tǒng)制度存在的問題
1. 總統(tǒng)權(quán)力依然偏大
韓國如今實(shí)行的是三權(quán)分立，總統(tǒng)掌握行政權(quán)，國會(huì)掌握立法權(quán)，法院掌握司法權(quán)。但由于歷史文化、現(xiàn)實(shí)政治等因素，韓國的三權(quán)分立并不完善，其政治基礎(chǔ)并不穩(wěn)固。即使總統(tǒng)如今擁有的權(quán)力被削減，總統(tǒng)依然位高權(quán)重。1987年引領(lǐng)民主化的運(yùn)動(dòng)勢力比起對(duì)民主主義制度根源的本質(zhì)理解，更期待依靠總統(tǒng)強(qiáng)大的權(quán)力進(jìn)行改革。
首先，韓國行政系統(tǒng)內(nèi)部不設(shè)副總統(tǒng)，而是設(shè)置國務(wù)總理這一職位。根據(jù)憲法規(guī)定，國務(wù)總理輔佐總統(tǒng)，受總統(tǒng)之命來統(tǒng)轄行政各部，擁有總統(tǒng)文件副署、提請(qǐng)國務(wù)委員、代總統(tǒng)召開國務(wù)會(huì)議、發(fā)布總理令、以第一順位代行總統(tǒng)職權(quán)等權(quán)力。理論上，國務(wù)總理可以對(duì)總統(tǒng)形成一定制約，但總統(tǒng)任命的國務(wù)總理和國務(wù)委員在政治立場方面勢必偏向總統(tǒng)。在現(xiàn)實(shí)政治中，總理成為總統(tǒng)政策的執(zhí)行者，其角色更接近內(nèi)閣首席部長。民主化的歷任總統(tǒng)一般要更換3-4位國務(wù)總理，他們的平均任期僅1年左右，根本無法與總統(tǒng)相抗衡。另外，韓國總理還經(jīng)常為總統(tǒng)的失誤買單。例如，李明博時(shí)期的韓升洙總理因“牛肉危機(jī)”辭職，樸槿惠時(shí)期的鄭烘原總理因“世越號(hào)沉船事件”處理不力而辭職。總的來說，國務(wù)總理的權(quán)力并沒有得到有效發(fā)揮，無法對(duì)總統(tǒng)形成實(shí)質(zhì)性制約。
其次，雖然韓國國會(huì)掌握立法權(quán)，但韓國并不像美國那樣，全部立法權(quán)屬于國會(huì)。根據(jù)憲法第52條，以總統(tǒng)為首的政府也可以提出法律案，這不可避免地會(huì)對(duì)國會(huì)的地位和權(quán)威產(chǎn)生一定的消極影響。更重要的是，韓國國會(huì)內(nèi)部政黨斗爭激烈，執(zhí)政黨與在野黨之間的沖突時(shí)有發(fā)生，國會(huì)在監(jiān)督制衡國家行政機(jī)構(gòu)和行政首腦方面存在局限性。同時(shí)，總統(tǒng)可以通過任免國務(wù)總理、國務(wù)委員、行政部長、幕僚等職務(wù)來控制自己的所屬黨派，特別是當(dāng)總統(tǒng)所屬的黨派為國會(huì)多數(shù)黨時(shí)，總統(tǒng)對(duì)國會(huì)的影響力是不言而喻的。而對(duì)于違反憲法和法律、已經(jīng)無法履行職務(wù)的總統(tǒng)，雖然國會(huì)可以提出彈劾，但彈劾案的提出條件是苛刻的，需要國會(huì)在職議員2/3以上同意才可以通過，這對(duì)于國力來說也是一種很大的損耗。因此，總統(tǒng)所受到的制約在一定程度上是有限的，很容易濫用權(quán)力。
2. 單任制下總統(tǒng)責(zé)任意識(shí)與政策連續(xù)性差
為了避免韓國再次出現(xiàn)獨(dú)裁，憲法特意規(guī)定總統(tǒng)不能連任，且為延長總統(tǒng)任期或總統(tǒng)連任而進(jìn)行修憲時(shí)，現(xiàn)職總統(tǒng)必須除外。單任制雖然避免了總統(tǒng)長期執(zhí)政局面的出現(xiàn)，但也產(chǎn)生了不少問題。微弱的政治責(zé)任性和國家政策連續(xù)性差被認(rèn)為是韓國總統(tǒng)單任制下的代表性弊端。
在韓國，無論總統(tǒng)干得多好或多壞（除違憲違法、叛國等極端情況），其只有5年時(shí)間，這就使總統(tǒng)失去了連選連任的壓力和為爭取連選連任而努力的積極性，造成了種種不良影響。第一，總統(tǒng)在選拔任用官員時(shí)更容易任人唯親，對(duì)他們依靠權(quán)勢獲取利益的腐敗行為縱容姑息。第二，總統(tǒng)在任期間更容易推動(dòng)爭議性法案，或者給予支持其上任的財(cái)團(tuán)特權(quán)和政策便利，達(dá)成利益交換。第三，總統(tǒng)由于沒有連任壓力，不需要爭取黨內(nèi)下屆提名和支持，所屬政黨對(duì)其約束較小。第四，總統(tǒng)在行使職權(quán)時(shí)易考慮個(gè)人利益，不以國家與國民的利益為重。
任何一個(gè)國家的政策從制定實(shí)施到初見成效都需要一定的時(shí)間。在一個(gè)國家的歷史長河中，5年任期顯得頗為短暫，這就使韓國總統(tǒng)面臨著比較尷尬的處境：第一，總統(tǒng)在制定政策時(shí)會(huì)更加考慮短期效果，以獲得國民的支持與良好的政績。第二，即便總統(tǒng)制定戰(zhàn)略性長遠(yuǎn)規(guī)劃，在短短的5年任期內(nèi)也很難完成，而一旦完不成，規(guī)劃很可能被繼任者廢止。以民主化后的歷屆政府對(duì)朝鮮的政策為例，我們可以一窺韓國政策的連續(xù)性情況。盧泰愚和金泳三對(duì)待朝鮮問題一直在緩和與強(qiáng)硬之間徘徊，即執(zhí)政前期對(duì)朝鮮友好，后期因朝鮮發(fā)展核事業(yè)而對(duì)其比較強(qiáng)硬；金大中和盧武鉉對(duì)朝鮮實(shí)行積極的和解政策，皆實(shí)現(xiàn)了與金正日的會(huì)面；保守派的李明博和樸槿惠對(duì)朝鮮實(shí)行強(qiáng)硬政策，雙方往來減少，矛盾趨于白熱化，兩屆政府被稱為朝韓關(guān)系發(fā)展“失去的十年”；文在寅則重新采取對(duì)朝友好政策，強(qiáng)調(diào)溝通對(duì)話，實(shí)現(xiàn)了與金正恩在板門店的會(huì)面以及對(duì)朝鮮的訪問。由于總統(tǒng)們?cè)诹鲇^點(diǎn)等方面存在差異，加之任期頗為短暫，因此韓國對(duì)朝鮮的政策很難一以貫之，也很難探索出一條能達(dá)成朝野共識(shí)的朝韓溝通道路。
3. 總統(tǒng)與國會(huì)任期并不同步
憲法規(guī)定，國會(huì)議員的任期為4年，總統(tǒng)的任期為5年，因此國會(huì)選舉與總統(tǒng)選舉并不同步。韓國國會(huì)一共有300個(gè)議席，議員由單一選區(qū)制和比例代表制選舉產(chǎn)生，數(shù)量分別為253名與47名。當(dāng)總統(tǒng)施政不力、民意支持率低時(shí)，總統(tǒng)所在的執(zhí)政黨很可能在國會(huì)議員的選舉中失利，從而喪失占國會(huì)多數(shù)席位的優(yōu)勢。一旦失去這種優(yōu)勢，就會(huì)出現(xiàn)“朝小野大”的局面，加劇總統(tǒng)與國會(huì)之間的矛盾，使總統(tǒng)施政受阻，國政運(yùn)行變得困難。
民主化后的韓國曾多次出現(xiàn)“朝小野大”局面下的少數(shù)派政府，包括1988–1990年的盧泰愚政府、1996–1998年的金泳三政府、1998–2003年的金大中政府、2003–2004年的盧武鉉政府、2016–2017年的樸槿惠政府以及2017–2020年的文在寅政府。其中，金大中尤其受到國會(huì)的掣肘。他當(dāng)選總統(tǒng)時(shí)恰好碰上第十五屆國會(huì)任期中間，在野的大國家黨掌握過半席次，立即對(duì)他的總理提名硬生生地拖了半年；而第十六屆國會(huì)選舉則在他任期中間舉行，在野的大國家黨同樣掌握過半席次，并兩度封殺他對(duì)總理的提名。盧武鉉當(dāng)選總統(tǒng)時(shí)，適逢第十六屆國會(huì)任期中間，在野的大國家黨掌握過半席次，加上他又與原屬金大中的新千年民主黨分裂，這使得在野聯(lián)盟取得2/3以上席次的優(yōu)勢，也讓盧武鉉面臨憲政史上首次彈劾，將總統(tǒng)與國會(huì)的沖突拉到頂峰。
韓國第7~13位總統(tǒng)的政治生涯簡譜
另外，總統(tǒng)在其執(zhí)政后期政治資源相對(duì)不足，推行政令難度加大，出現(xiàn)“跛腳鴨”現(xiàn)象，而且各政黨為了下屆總統(tǒng)的選舉，互相爭斗，總統(tǒng)往往很容易遭到攻擊。“朝小野大”局面的出現(xiàn)則使總統(tǒng)更加被動(dòng)，總統(tǒng)所在的政黨因無法控制國會(huì)，其政令更容易受到國會(huì)的否決而無法推行。執(zhí)政黨與在野黨對(duì)話、合作的難度也隨之提高，他們?cè)趪鴷?huì)圍繞某些政策的爭論通常使政府的行政效率下降。長此以往，總統(tǒng)容易陷入執(zhí)政危機(jī)，逐漸失去對(duì)國家政治的主導(dǎo)權(quán)，這會(huì)動(dòng)搖總統(tǒng)運(yùn)營國政的穩(wěn)定性，對(duì)國家發(fā)展與民主政治產(chǎn)生消極影響。
（二）韓國現(xiàn)行總統(tǒng)制度的優(yōu)化方案
韓國的政治民主化通過增加整個(gè)社會(huì)的自治權(quán)，使各種利益集團(tuán)之間的沖突頻發(fā)。一直以來，韓國社會(huì)都在討論變更治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)議題，這與現(xiàn)行總統(tǒng)制下所希望的國政運(yùn)營未能取得理想效果有很大關(guān)系。鑒于此，我們?cè)诔浞謱徱暚F(xiàn)有不足的基礎(chǔ)上，有必要對(duì)現(xiàn)行總統(tǒng)制度的優(yōu)化提出相應(yīng)方案。
1. 實(shí)行總統(tǒng)4年任期制和連任制
為了避免總統(tǒng)長期執(zhí)政局面的再次出現(xiàn)，1987年修改憲法時(shí)，主要政治力量一致贊同實(shí)行5年單任制。但韓國政治經(jīng)過30多年的發(fā)展，國民的民主力量日益成熟，輿論的批評(píng)和監(jiān)督功能得到加強(qiáng)，政權(quán)交替一直在和平進(jìn)行，5年單任制已經(jīng)完成其在特定時(shí)期的歷史使命。隨著5年單任制弊端的逐步顯露，國家應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行修改，以符合整個(gè)國家的現(xiàn)實(shí)利益。
如果將總統(tǒng)任期由5年更改為4年，總統(tǒng)選舉與國會(huì)議員選舉周期不一致的問題就相對(duì)容易解決了。換而言之，如果將總統(tǒng)的任期改為4年，國會(huì)選舉和總統(tǒng)選舉的周期就會(huì)重合，從而減少“朝小野大”局面的出現(xiàn)，緩和總統(tǒng)與國會(huì)之間的矛盾，保證總統(tǒng)的民主代表性和政治責(zé)任性，更好地提高總統(tǒng)綜合國民多種意見的協(xié)調(diào)能力。實(shí)行連任制則可以提高總統(tǒng)的責(zé)任性和可靠性，促進(jìn)民主主義高質(zhì)量發(fā)展；可以解決總統(tǒng)在執(zhí)政后期出現(xiàn)的“跛腳鴨”問題，提高國政運(yùn)營的穩(wěn)定性和效率性；能使總統(tǒng)從更長遠(yuǎn)的角度來制定和執(zhí)行政策。與單任制相比，連任制將更加體現(xiàn)責(zé)任政治，降低出現(xiàn)分立政府的可能性，從而提高總統(tǒng)運(yùn)營國政的效率和穩(wěn)定性。
民主化以后，已有不少總統(tǒng)注意到5年單任制的弊端，并提出相應(yīng)的修憲動(dòng)議。早在2007年1月，盧武鉉就建議在全國范圍內(nèi)討論修憲問題，主張將5年單任制改為4年連任制，并于3月正式公布修憲草案。2016年10月，樸槿惠宣布將成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)擬定修憲案，力爭完成憲法中關(guān)于總統(tǒng)任期條文的修改工作。2017年5月，剛上任十天的文在寅便主張修改憲法中關(guān)于總統(tǒng)任期的條款；2018年3月，文在寅正式簽署修憲案并提交國會(huì)表決。然而，這三位總統(tǒng)皆未實(shí)現(xiàn)修憲的政治愿望。韓國憲法規(guī)定，“修憲案須得到國會(huì)三分之二議員支持才能獲得通過，并在全民公投中獲得接受方可施行”。但韓國國會(huì)內(nèi)部政黨之間斗爭激烈，在野黨對(duì)執(zhí)政黨提出的修憲案通常持否定態(tài)度，修憲案根本無法在國會(huì)表決中獲得2/3議員的支持。為了國家和國民的整體利益，韓國各黨派需立足政治現(xiàn)實(shí)來綜合分析修憲的必要性，爭取在協(xié)商中超越黨派利益來達(dá)成最后的政治共識(shí)，但實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)是困難的，未來仍有很長的一段路需要走。
2. 實(shí)行副總統(tǒng)制度
韓國在政治領(lǐng)域一直存在著嶺南和湖南互相爭斗的地區(qū)主義問題，從2000年開始，進(jìn)步和保守等理念色彩濃厚的市民團(tuán)體迅速登場，加劇了各種集團(tuán)之間的矛盾。這種社會(huì)政治的變化加劇了韓國社會(huì)的分裂，削弱了政黨和國會(huì)乃至總統(tǒng)的民主代表性。而包括總統(tǒng)在內(nèi)的國家機(jī)構(gòu)政治代表性低下，則會(huì)更容易加劇總統(tǒng)與國會(huì)、執(zhí)政黨與反對(duì)黨、政府與人民、國會(huì)與人民以及國民與國民之間的沖突，難以確保政策的正當(dāng)性，使總統(tǒng)的國政運(yùn)營舉步維艱。在這種情況下，提名與總統(tǒng)出身地區(qū)或在理念、政策上群眾支持基礎(chǔ)不同的副總統(tǒng)候選人，可以減少地區(qū)、階級(jí)、性別或意識(shí)形態(tài)之間的不協(xié)調(diào)感和疏離感，這也可能成為解決民主化后不斷深化的社會(huì)沖突的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
此外，為了解決前面提到的國務(wù)總理制引發(fā)的總統(tǒng)權(quán)力偏大的問題，也應(yīng)該廢除現(xiàn)行的國務(wù)總理制，引進(jìn)副總統(tǒng)制。廢除國務(wù)總理制，能夠解決因國會(huì)任命動(dòng)議案推遲處理而造成總理人選懸而未決的問題，結(jié)束總統(tǒng)和國會(huì)消耗性的政治爭論，提高國政運(yùn)營的效率。而實(shí)行副總統(tǒng)制有若干優(yōu)點(diǎn)：第一，由國民直接選出的副總統(tǒng)在總統(tǒng)缺位或因故不能履行職務(wù)時(shí)代理總統(tǒng)權(quán)限，體現(xiàn)了主權(quán)在民的原則；第二，可以更加透明地確定下屆總統(tǒng)候選人，增大現(xiàn)實(shí)政治的可預(yù)測性；第三，有助于緩解不同地區(qū)之間的矛盾，增強(qiáng)國家凝聚力；第四，將總統(tǒng)的一部分權(quán)力委任給副總統(tǒng)，既可以分擔(dān)總統(tǒng)繁忙的工作任務(wù)，也可以緩解總統(tǒng)權(quán)力過大、過于集中的問題。
3. 采取內(nèi)閣對(duì)國會(huì)負(fù)有責(zé)任的總統(tǒng)制度
自建國憲法制定以來，韓國的總統(tǒng)中心制助長了總統(tǒng)權(quán)力的私有化，而國會(huì)缺乏牽制行政權(quán)力的實(shí)質(zhì)性機(jī)制。從憲法上看，雖然通過設(shè)立國務(wù)總理和國務(wù)會(huì)議制度，形成了類似法國式的總統(tǒng)制形態(tài)，但從國務(wù)總理和國務(wù)會(huì)議有名無實(shí)以及對(duì)國會(huì)、國民都不負(fù)責(zé)的角度出發(fā)，實(shí)際上其只起到輔佐總統(tǒng)權(quán)力的咨詢機(jī)構(gòu)的作用。因此，倘若形成融合內(nèi)閣制要素的國務(wù)總理和國務(wù)會(huì)議制度，只能采取以總理為首的內(nèi)閣對(duì)國會(huì)負(fù)有相當(dāng)責(zé)任的總統(tǒng)制形態(tài)。
在總統(tǒng)中心制不變的前提下，有必要建立國會(huì)制約行政部門或內(nèi)閣對(duì)國會(huì)負(fù)一定責(zé)任的牽制總統(tǒng)權(quán)力的實(shí)質(zhì)性機(jī)制，實(shí)現(xiàn)責(zé)任總理制正是這種牽制機(jī)制的核心。但根據(jù)現(xiàn)行憲法，事實(shí)上不可能實(shí)現(xiàn)責(zé)任總理制，因?yàn)闆]有明確設(shè)定負(fù)責(zé)對(duì)象的責(zé)任總理制只不過是一種說辭。為了實(shí)現(xiàn)權(quán)力分散和責(zé)任政治，需要在一定程度上改變與國會(huì)共享權(quán)力及責(zé)任的政府形態(tài)，賦予國會(huì)可以追究政府政治責(zé)任的“內(nèi)閣不信任權(quán)”。
在以總統(tǒng)為中心的國家中，通過賦予議會(huì)對(duì)總理和內(nèi)閣的不信任權(quán)，實(shí)現(xiàn)責(zé)任總理制的代表性國家有法國。為了避免出現(xiàn)因議會(huì)對(duì)內(nèi)閣全體不信任導(dǎo)致政府無法正常運(yùn)行的情況，法國多次經(jīng)歷了分屬不同政黨的總統(tǒng)和內(nèi)閣共存的“共治政府”，但這種政府并不是理想的政府形式。因此，制定不導(dǎo)致“共治政府”，同時(shí)也由內(nèi)閣向議會(huì)負(fù)責(zé)的方案是實(shí)現(xiàn)責(zé)任總理制的關(guān)鍵。作為總統(tǒng)權(quán)力的牽制機(jī)制，采用現(xiàn)行憲法中已經(jīng)存在的國務(wù)委員罷免建議案與行政部門政治責(zé)任相聯(lián)系的不信任制度，在韓國政治狀況下可以被認(rèn)為是比較恰當(dāng)?shù)闹贫取?/p>
▍結(jié)語??
20世紀(jì)80年代以來，韓國的總統(tǒng)制度發(fā)生了根本性變化。第五共和國時(shí)期，全斗煥依靠憲法賦予總統(tǒng)的極大權(quán)力，控制了整個(gè)國家和社會(huì)。隨著國民要求實(shí)現(xiàn)民主呼聲的日益高漲，1987年韓國爆發(fā)了“六月抗?fàn)帯保窡ū黄冉邮鼙R泰愚的“6·29民主宣言”，制定新憲法，實(shí)現(xiàn)民主化，韓國現(xiàn)行總統(tǒng)制度正式形成。韓國現(xiàn)行總統(tǒng)制度下，總統(tǒng)權(quán)力受到限制，但該制度并不是完美的，仍存在著一系列問題。
《大韓民國憲法》規(guī)定，“大韓民國的主權(quán)在于國民，一切權(quán)力來自國民”。這表明人民是國家的主人，所有的政治力量必須以人民的利益為重。因此，韓國主要政治力量有必要摒棄政治偏見與個(gè)人私利，著眼國家未來與國民利益。韓國總統(tǒng)是由國民直接選舉產(chǎn)生的，總統(tǒng)制度在韓國的政治建構(gòu)中處于舉足輕重的地位，其必須跟上時(shí)代發(fā)展的步伐。只有這樣，總統(tǒng)才能在國家發(fā)展進(jìn)程中更好地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，更好地愛護(hù)國民、服務(wù)國民，最終真正實(shí)現(xiàn)大韓民國是人民的大韓民國這一目標(biāo)。
編輯｜郝煜東
本文原載《延邊大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第1期，原題為《20世紀(jì)80年代以來的韓國總統(tǒng)制度探析》。文章僅代表作者觀點(diǎn)，供讀者參考。
熱門跟貼