???核心觀點(diǎn)
1978年改革開放以來，我國(guó)創(chuàng)造了具有“中國(guó)特色”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡。在這一過程中，地方政府扮演了非常重要的角色，預(yù)算軟約束是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的副產(chǎn)品，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制應(yīng)改革方向之一。
本文通過測(cè)算實(shí)際的結(jié)構(gòu)性赤字和潛在的結(jié)構(gòu)性赤字之差作為政府超支的衡量指標(biāo)，來計(jì)算中國(guó)財(cái)政預(yù)算軟約束指標(biāo)。計(jì)算結(jié)果現(xiàn)實(shí)與工業(yè)企業(yè)產(chǎn)能利用率呈現(xiàn)一定負(fù)相關(guān)關(guān)系，與商業(yè)銀行不良率呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，說明了該指標(biāo)的合理性。
同時(shí)通過比較預(yù)算軟約束指標(biāo)和市場(chǎng)化指標(biāo)，我們認(rèn)為2014年之后預(yù)算軟約束指標(biāo)的上升或是市場(chǎng)化指標(biāo)下降的原因之一。2023年預(yù)算軟約束大致幅度在8%左右，市場(chǎng)化偏離程度也在12%左右，經(jīng)濟(jì)效率具有很大提升空間。中國(guó)的市場(chǎng)化改革主要內(nèi)容之一就是硬化財(cái)政的預(yù)算軟約束，這是中國(guó)改革成功所需的條件之一。
全文
1978年改革開放以來，我國(guó)創(chuàng)造了具有“中國(guó)特色”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡。在這一過程中，地方政府扮演了非常重要的角色。分稅制下，各地政府在“賽馬機(jī)制”下爭(zhēng)先恐后進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛的重要因素，但長(zhǎng)期積攢下來的弊病也在粗放式發(fā)展中逐漸展現(xiàn)了出來。周黎安（2017）《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》中提到“目前基層政府面臨的嚴(yán)重的政府債務(wù)問題在一定程度上就是預(yù)算軟約束的反映?！蔽覀?cè)谝蔡岢鲎璧K利率市場(chǎng)的因素之一就是政府和國(guó)企的軟約束問題。
對(duì)中國(guó)特色的財(cái)政預(yù)算軟約束問題的研究已經(jīng)汗牛充棟，自從匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈（1980）提出預(yù)算軟約束以來，國(guó)內(nèi)對(duì)此研究甚多。錢穎一和羅蘭德（1998）設(shè)計(jì)了預(yù)算軟約束模型，許成鋼和馬斯金（1998）探討了在市場(chǎng)化改革中軟約束的影響；劉尚希（2004）分析了我國(guó)政府預(yù)算軟約束的原因，方紅生、張軍（2009）的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府無論在衰退期還是繁榮期都實(shí)施“擴(kuò)張偏向型”的財(cái)政政策，而主要原因就是地方政府缺乏預(yù)算硬約束；王永欽（2016）進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)的軟約束特征非常明顯。郭月梅等（2017）通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，地方政府的預(yù)算軟約束程度與非稅收入增長(zhǎng)之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，揭示了財(cái)政透明度對(duì)預(yù)算軟約束的作用；張曉晶等（2019）在使用BGG模型研究債務(wù)形成機(jī)制中發(fā)現(xiàn)，地方政府的預(yù)算軟約束是債務(wù)高企的體制性原因之一。余家林、劉瑞明（2024）在研究中發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)的擴(kuò)張與2009年為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的嚴(yán)重沖擊而出臺(tái)的一項(xiàng)信貸監(jiān)管放松政策緊密相關(guān)，因此提出化解地方政府債務(wù)的關(guān)鍵是硬化預(yù)算約束。
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財(cái)政預(yù)算軟約束指標(biāo)測(cè)算
預(yù)算軟約束已是大家熟知的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制不足之一。我國(guó)很多專家借鑒Blanchard（1990）提出的財(cái)政擴(kuò)張指數(shù)來構(gòu)建中國(guó)的財(cái)政預(yù)算約束指數(shù)，這一方法的原理是財(cái)政支出和財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著顯著的穩(wěn)定關(guān)系，經(jīng)過周期調(diào)整后超過合理赤字率水平的部分就體現(xiàn)為地方預(yù)算軟約束導(dǎo)致的財(cái)政超支。這個(gè)超支的部分囊括在結(jié)構(gòu)性赤字中，我們?cè)谥幸呀?jīng)測(cè)算出了結(jié)構(gòu)性赤字，本文也根據(jù)相應(yīng)理論基礎(chǔ)測(cè)算中國(guó)財(cái)政預(yù)算軟約束指數(shù)。
國(guó)內(nèi)主流的測(cè)算財(cái)政預(yù)算軟約束指數(shù)的公式如下：
其中， 為當(dāng)年政府支出占GDP比例，為當(dāng)年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，為財(cái)政收入占GDP比重，為2001-2015年時(shí)間趨勢(shì)項(xiàng)，在這個(gè)時(shí)間段為1，其他時(shí)間段為0，為2015-2024年的時(shí)間趨勢(shì)項(xiàng)。
我們認(rèn)為該公式把經(jīng)濟(jì)增速替代了Blanchard（1990）中的失業(yè)率的方法不妥。中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)增速?gòu)母咚匐A段到中速階段發(fā)展是必然的，經(jīng)濟(jì)增速的下降并不代表需求的不振。但如果按照Blanchard（1990）一樣使用失業(yè)率代替需求，中國(guó)又面臨失業(yè)率數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性的問題。鄒薇（2003）等多名學(xué)者已經(jīng)證明中國(guó)的失業(yè)率缺口與產(chǎn)出缺口之間相關(guān)性不高，缺乏統(tǒng)計(jì)意義上的關(guān)系。
我們認(rèn)為結(jié)構(gòu)性赤字與潛在產(chǎn)出之間也存在穩(wěn)定關(guān)系，瓦格納法則認(rèn)為隨著國(guó)家職能的擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政支出會(huì)相應(yīng)增加，即隨著人均收入的提高，財(cái)政支出占GDP的比重也會(huì)提高。但財(cái)政支出的增加不一定出現(xiàn)赤字，中國(guó)的結(jié)構(gòu)性赤字主要來自于財(cái)政支出中的投資支出，這與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)緊密相關(guān)。所以合理的結(jié)構(gòu)性赤字應(yīng)該與潛在產(chǎn)出相一致，也即潛在結(jié)構(gòu)性赤字。
而實(shí)際的結(jié)構(gòu)性赤字與潛在的結(jié)構(gòu)性赤字之間存在的缺口即為超支，這個(gè)超支可以被認(rèn)為是地方政府不理性支出的衡量指標(biāo)，也即軟約束指標(biāo)。我們根據(jù)這個(gè)關(guān)系估算結(jié)果如下，數(shù)據(jù)來源與一致：
從測(cè)算的結(jié)果來看，改革開放初始到1992年地方政府很少存在財(cái)政軟約束問題；1992年到2000年，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)放開之后，全國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)熱火朝天，疊加“賽馬機(jī)制”地方政府競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)下，財(cái)政軟約束指數(shù)大幅上升，直到出現(xiàn)“產(chǎn)能過?！?，銀行不良率攀升，下崗潮出現(xiàn)才算結(jié)束。2001到2008年伴隨著中國(guó)加入WTO和市場(chǎng)化改革的成功，財(cái)政軟約束問題得到暫時(shí)解決，但2009年以后至今，財(cái)政軟約束問題又在一定程度上出現(xiàn)。
1、 軟約束指標(biāo)與產(chǎn)能利用率的關(guān)系
財(cái)政預(yù)算軟約束最直接的結(jié)果就是投資效率不高，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，產(chǎn)能利用率低。統(tǒng)計(jì)局公布的工業(yè)產(chǎn)能利用率只有2013年以來的數(shù)據(jù)，我們用軟約束指標(biāo)與其比較，結(jié)果如下圖所示：
軟約束指標(biāo)和工業(yè)產(chǎn)能利用率呈現(xiàn)一定負(fù)相關(guān)關(guān)系，說明財(cái)政預(yù)算軟約束越高，產(chǎn)能利用率可能就越低。當(dāng)然在2000年之前兩者可能也存在較強(qiáng)的關(guān)系，只是數(shù)據(jù)難以獲取，不能直接證明。吳敬璉（2023）在《中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程》中描述了1998-2000年國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)潮中的產(chǎn)能過剩問題。
2、 軟約束指標(biāo)與銀行不良率的關(guān)系
財(cái)政預(yù)算軟約束會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，由此引發(fā)盈利下降和信貸違約風(fēng)險(xiǎn)，最后會(huì)產(chǎn)生貸款不良。所以財(cái)政預(yù)算軟約束與商業(yè)銀行的不良率之間也存在相關(guān)關(guān)系，我們用軟約束指標(biāo)與世界銀行公布的中國(guó)銀行不良率指標(biāo)對(duì)比，結(jié)果如下：
1999年到2003年銀行不良率奇高不下，財(cái)政預(yù)算軟約束指標(biāo)也處于歷史高位，之后隨著中國(guó)加入WTO以及市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，兩者均快速下降，直到2009年之后保持在較低水平。雖然地方政府財(cái)政仍存在預(yù)算軟約束問題，但和1999-2009年相比已經(jīng)大幅減輕，銀行不良率也降至安全水平以內(nèi)。
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財(cái)政預(yù)算軟約束產(chǎn)生機(jī)制
我國(guó)地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中占據(jù)了重要的位置。地方政府為獲取政治利益和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，往往采取各種財(cái)政工具進(jìn)行資源競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)常會(huì)突破預(yù)算約束，追求短期利益而忽視長(zhǎng)期利益，甚至不遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律。
普遍觀點(diǎn)認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制可以糾正預(yù)算軟約束問題，市場(chǎng)化程度高的地方政府，其財(cái)政硬約束程度較高。實(shí)際情況并非如此，通過觀察改革開放以來軟約束指標(biāo)和市場(chǎng)化指標(biāo)，我們不難發(fā)現(xiàn)兩者在不同階段存在不同關(guān)系：1978-2000；2001-2014；2015-至今。
在改革開放初期，也即1978年至1992年，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)仍占有一定地位，市場(chǎng)化程度不高，地方政府積極性也不高，從圖6可以看出軟約束指標(biāo)和市場(chǎng)化指標(biāo)走勢(shì)非常一致；1992年南巡講話之后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)如火如荼的展開，市場(chǎng)化改革加速推進(jìn)，地方政府“大干快上”搞投資，財(cái)政軟約束指標(biāo)也快速提升。這一趨勢(shì)一直到2000年，之后兩者分道揚(yáng)鑣。
2000年之后的國(guó)有企業(yè)改革以及中國(guó)加入WTO，帶給中國(guó)黃金發(fā)展時(shí)期。這一時(shí)期市場(chǎng)化程度高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，地方政府的預(yù)算軟約束問題大幅減輕，產(chǎn)能不足的狀況讓地方政府的投資并未超支且基本上有利可圖。再次出現(xiàn)政府超支的現(xiàn)象已經(jīng)是2009年出臺(tái)的“四萬億刺激計(jì)劃”，不過好在不久就開啟了供給側(cè)改革，在2015年之前地方政府的投資都并未超支，應(yīng)該說處于壓縮狀態(tài)。
但2015年之后地方政府的預(yù)算軟約束問題再次出現(xiàn)，即使當(dāng)時(shí)已經(jīng)出臺(tái)了新的《預(yù)算法》。我們放大2015年至2023年（2024因數(shù)據(jù)未公布而暫時(shí)缺席）的市場(chǎng)化程度和預(yù)算軟約束狀況，可以觀察到兩者之間基本呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，這與2000年之前的狀況正好相反。這一階段就符合市場(chǎng)機(jī)制可以增強(qiáng)財(cái)政約束的理論，也由此我們建議加快市場(chǎng)化改革，而且市場(chǎng)化改革所指的就是減少政府的不當(dāng)干預(yù)。我們測(cè)算這一階段的軟約束程度均值為27%，也即結(jié)構(gòu)性赤字中的27%是超支的。2023年預(yù)算軟約束大致幅度在8%左右，市場(chǎng)化偏離程度也在12%左右，經(jīng)濟(jì)效率具有很大提升空間。如果減掉這部分低效投資，對(duì)財(cái)政可持續(xù)性也有明顯的增強(qiáng)效果。
財(cái)政預(yù)算軟約束是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革中的一個(gè)核心問題，對(duì)改革進(jìn)程具有重要意義。國(guó)有企業(yè)和地方政府如果長(zhǎng)期依賴政府補(bǔ)貼和銀行貸款，會(huì)導(dǎo)致資源配置效率低下、產(chǎn)能過剩和金融風(fēng)險(xiǎn)累積。預(yù)算軟約束的存在削弱了市場(chǎng)機(jī)制的作用，使企業(yè)缺乏提高效率和創(chuàng)新的動(dòng)力，同時(shí)也扭曲了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。
解決預(yù)算軟約束問題是深化市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵。通過硬化預(yù)算約束，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)真正融入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而提高經(jīng)濟(jì)效率。此外，硬化預(yù)算約束有助于優(yōu)化資源配置，減少低效企業(yè)的生存空間，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在金融領(lǐng)域，硬化預(yù)算約束能夠降低銀行不良資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)金融體系的穩(wěn)定性?？傊?，解決財(cái)政預(yù)算軟約束問題不僅是經(jīng)濟(jì)改革的核心任務(wù)之一，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要前提之一。通過市場(chǎng)化改革和制度創(chuàng)新，中國(guó)能夠更好地應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的挑戰(zhàn)，為可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
參考文獻(xiàn)：
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風(fēng)險(xiǎn)提示
國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)政策不及預(yù)期；數(shù)據(jù)提取不及時(shí)；財(cái)政政策、貨幣政策超預(yù)期；財(cái)政預(yù)算軟約束指標(biāo)測(cè)算過程、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑誤差導(dǎo)致的與實(shí)際情況偏差；指標(biāo)測(cè)算較現(xiàn)實(shí)條件更嚴(yán)格；指標(biāo)本身與真實(shí)世界存在偏差的風(fēng)險(xiǎn)。
證券研究報(bào)告：
中國(guó)財(cái)政預(yù)算軟約束問題研究
對(duì)外發(fā)布時(shí)間：
2025年2月25日
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