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作者簡(jiǎn)介：張青波，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授、法學(xué)博士。文章來(lái)源：《政治與法律》2023年第7期，轉(zhuǎn)自政治與法律編輯部公號(hào)。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請(qǐng)以原文為準(zhǔn)。

摘要

行政裁量是否在法效果的裁度選擇之外還包括對(duì)事實(shí)構(gòu)成中不確定法律概念的解釋，在我國(guó)學(xué)界存在分歧。行政裁量應(yīng)限于效果裁量，不宜承認(rèn)要件裁量。行政裁量與解釋不確定法律概念的司法審查方法、司法審查的內(nèi)容和規(guī)范以及司法審查的強(qiáng)度均有所不同。就法院與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系而言，將行政裁量限定為效果裁量才能確保法院合理審查行政權(quán)，司法實(shí)踐中對(duì)裁量的寬泛理解事實(shí)上也導(dǎo)致了法院放松對(duì)行政機(jī)關(guān)解釋事實(shí)構(gòu)成的審查，而將不確定法律概念作為法律解釋問(wèn)題才能使行政機(jī)關(guān)受到合理監(jiān)督。在邏輯上，法律規(guī)范對(duì)法效果所規(guī)定的裁量不能轉(zhuǎn)化為對(duì)事實(shí)構(gòu)成之解釋而無(wú)損裁量的意涵。在我國(guó)的語(yǔ)境下，將不確定法律概念的解釋區(qū)別于就法效果上的行政裁量不僅符合實(shí)定法，而且擁有傳統(tǒng)作為根據(jù)并便于司法審查的合理開展。要件裁量論以比較法立論是一種誤會(huì)。

引言

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕27號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱：《意見》）提出，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，規(guī)范行使行政裁量權(quán)，完善執(zhí)法程序，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，推動(dòng)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高依法行政水平。既然行政裁量并非恣意濫權(quán)，那么就必須考慮如何對(duì)行政裁量進(jìn)行合理的控制與審查。對(duì)此，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度是一條重要的途徑。

然而，對(duì)于行政裁量的范圍，我國(guó)行政法學(xué)界尚存爭(zhēng)議。一方面，一些學(xué)者將行政裁量限于行政執(zhí)法者對(duì)法律規(guī)范之法效果部分的選擇判定，不涉及解釋界定位于法律規(guī)范之事實(shí)構(gòu)成中的、未被明確表示而具有流動(dòng)特征或內(nèi)容空泛的不確定法律概念。另一方面，還有不少學(xué)者主張裁量不限于對(duì)法效果的確定，也包括對(duì)事實(shí)構(gòu)成中不確定法律概念的解釋，承認(rèn)存在“要件裁量”，提倡范圍包括效果裁量和要件裁量的統(tǒng)一裁量論?！兑庖姟分赋?，要根據(jù)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度細(xì)化量化行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)，表明《意見》采取的似乎也是廣義的裁量概念。在行政法法典化被提上日程的背景下，如何在未來(lái)立法中妥善規(guī)范行政裁量權(quán)的行使，成為一個(gè)頗具現(xiàn)實(shí)意義的理論問(wèn)題。要回答這一問(wèn)題，當(dāng)然先要界定行政裁量的范圍。在我國(guó)行政法面臨著重新概念化和體系化，并且急于消除理念、理論、制度和事實(shí)認(rèn)定上諸多疑難雜癥的艱難時(shí)刻。本文試圖在梳理我國(guó)相關(guān)討論的基礎(chǔ)上，考察將行政裁量區(qū)別于不確定法律概念之解釋的司法審查方法、要素及對(duì)行政的干預(yù)強(qiáng)度，論證將不確定法律概念的解釋區(qū)別于行政裁量是合理監(jiān)督行政權(quán)的需要，重申兩者區(qū)別的邏輯意涵，并闡釋該區(qū)別對(duì)我國(guó)所具有的現(xiàn)實(shí)意義，從而論證行政裁量應(yīng)專指行政機(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)范所規(guī)定之法效果的選擇。

一、司法審查：不確定法律概念的解釋與行政裁量之別的學(xué)理根基

學(xué)理上區(qū)分行政機(jī)關(guān)就不確定法律概念的解釋和裁量的實(shí)施，并相應(yīng)地發(fā)展出了有所不同的司法審查方法和要素，由此顯示出二者在司法審查強(qiáng)度上存在質(zhì)的差別。

（一）對(duì)不確定法律概念的解釋與行政裁量有不同的司法審查方法

德國(guó)通說(shuō)認(rèn)為，不確定法律概念系位于法律規(guī)范的事實(shí)構(gòu)成部分，由于籠統(tǒng)多義，難以通過(guò)文義解釋、體系解釋加以闡明的概念。即便如此，解釋者仍應(yīng)按照解釋方法，并參考規(guī)范的目的而努力澄清和證成，不得過(guò)早放棄證成工作、遁入主觀評(píng)價(jià)。因此，行政機(jī)關(guān)所適用的不確定法律概念在原則上要受到法院的全面審查：法院會(huì)重新適用相關(guān)規(guī)范并將結(jié)論與行政決定比對(duì)，不一致時(shí)即以行政決定為違法。然而，在實(shí)務(wù)上，考試或類似考試的行政決定，公務(wù)員法上的決定，由利益代表或?qū)＜医M成的獨(dú)立委員會(huì)所做的決定，行政機(jī)關(guān)的預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)劃決定，構(gòu)成了判斷余地，于此法院僅僅審查行政決定有無(wú)下列判斷瑕疵：未遵守程序規(guī)定、未全面調(diào)查事實(shí)、未遵守判斷余地的界限、未尊重公認(rèn)的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則、作出無(wú)關(guān)的考量。涉及判斷余地的決定如果沒有判斷瑕疵，法院就將認(rèn)可行政行為對(duì)案件事實(shí)符合相關(guān)規(guī)范之事實(shí)構(gòu)成的認(rèn)定。判斷余地涉及的是由于難以領(lǐng)會(huì)或依賴評(píng)價(jià)而在法院的控制中存疑的不確定法律概念。承認(rèn)它的原因在于對(duì)決定者主觀評(píng)價(jià)的依賴、相關(guān)不確定法律概念難以理解或者是特別的決定情境。但按照逐漸成為主流的“規(guī)范授權(quán)”說(shuō)，判斷余地原則上須獲立法者承認(rèn)或至少通過(guò)法律解釋來(lái)確認(rèn)，在授權(quán)無(wú)法證明時(shí)，就須依照法院審查的完整模式。不過(guò)，“規(guī)范授權(quán)”說(shuō)也受到了無(wú)視司法保護(hù)屬于基本權(quán)利保障、忽視實(shí)踐中缺少清晰法律規(guī)定等方面的指摘。繼而產(chǎn)生了對(duì)規(guī)范授權(quán)加以限制的功能法觀點(diǎn)，該觀點(diǎn)主張應(yīng)以組織、結(jié)構(gòu)、程序等要素考量行政抑或司法適于做成正確決定，若立法者的規(guī)范授權(quán)未做功能法的考慮，可能構(gòu)成違憲。目前來(lái)看，功能性考量尚不能獨(dú)自證成判斷余地，而是必須與規(guī)范授權(quán)相結(jié)合，獲得立法者的確認(rèn)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，立法者的規(guī)范授權(quán)也必須依據(jù)充足的功能理由。

相反，裁量則被認(rèn)為是在法定事實(shí)構(gòu)成獲滿足之后，行政機(jī)關(guān)可在兩個(gè)以上可能的法效果之間自行選擇確定的空間。裁量分為行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)介入、行動(dòng)的決定裁量和應(yīng)作出何種措施的選擇裁量。裁量并非自由，而是要受到法的拘束，或者說(shuō)要合乎義務(wù)、合乎法定目的。如德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第40條規(guī)定：“如果行政機(jī)關(guān)被授權(quán)根據(jù)其裁量活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)授權(quán)的目標(biāo)實(shí)施裁量并遵守裁量的法律界限?！辈昧坎坏妙净艰Υ?，否則行政行為即屬違法，而可被法院撤銷。裁量瑕疵包括以下幾種：（1）裁量逾越，即選擇了不在規(guī)定范圍內(nèi)的法效果；（2）裁量怠惰，即出于疏忽或誤以為沒有裁量權(quán)而未實(shí)施裁量；（3）裁量誤用或?yàn)E用，即未按照法定目的實(shí)施裁量而考慮了無(wú)關(guān)的因素，或者未充分考量對(duì)裁量具有決定性的因素；（4）侵害平等權(quán)等基本權(quán)利或違背比例原則等行政法原則。除此之外，在個(gè)案中，由于對(duì)重要法益——特別是基本權(quán)利或其他憲法原則——所存在的巨大危險(xiǎn)，行政機(jī)關(guān)可能只有作出一種決定才不會(huì)罹患裁量瑕疵，此時(shí)其負(fù)有作出這一決定的義務(wù)，這是所謂的“裁量縮減為零”或“裁量收縮”的情形。為了確保裁量沒有瑕疵，行政機(jī)關(guān)的裁量決定必須突出實(shí)施裁量的根本理由，不得局限于形式上的籠統(tǒng)說(shuō)明。

因而，行政裁量所受的法律拘束并不指向“唯一正解”，法院可以對(duì)行政裁量施加法律評(píng)價(jià)，但原則上不可以自己的判斷代替行政機(jī)關(guān)的判斷。只要幾個(gè)不同的裁量決定均在法律授權(quán)范圍之內(nèi)，法院一般不能迫使行政機(jī)關(guān)作出某一個(gè)裁量決定。相比對(duì)行政機(jī)關(guān)就不確定法律概念所做的解釋，對(duì)行政裁量來(lái)說(shuō)，除非因裁量瑕疵而影響裁量之合法性，法院就不予審查，司法審查的方法就限于尋找裁量瑕疵。既然立法允諾行政一定的裁量空間，司法就應(yīng)予以尊重，即便認(rèn)識(shí)不一，也應(yīng)保持克制，不能擅用自己所認(rèn)為的更優(yōu)決定取而代之。

兩者審查方法的不同，在德國(guó)根本上源于法律的規(guī)定。德國(guó)學(xué)者指出，《基本法》第20條第3款規(guī)定的行政受法的約束以及《基本法》第19條第4款提供的權(quán)利保護(hù)保障，要求法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律適用進(jìn)行全面審查。因而需要解釋和評(píng)價(jià)的不確定法律概念，也必須由法院完全審查。但是，德國(guó)《行政法院法》第114條第1句規(guī)定：“只要行政機(jī)關(guān)被授權(quán)根據(jù)裁量活動(dòng)，法院也審查行政行為或?qū)ζ涞木芙^或不作為是否因?yàn)槌霾昧康姆山缦藁蚴褂貌昧课捶鲜跈?quán)的目的而違法。”可見，該句實(shí)際上對(duì)法院全面審查行政活動(dòng)的權(quán)力創(chuàng)造了例外，對(duì)裁量決定將司法審查限于審查有無(wú)裁量瑕疵，而不及于決定是否符合行政目的、效率或衡平考量等因素，從而降低了法院對(duì)裁量的審查強(qiáng)度。為此，就必須理解行政法的歷史背景和德國(guó)《行政法院法》第114條第1句表達(dá)的分權(quán)原則。相比裁量決定在歷史上作為法院無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)的行政保留領(lǐng)域，今日的裁量是立法者賦予行政的、受到法治約束的決定空間。這一決定空間的正當(dāng)性在于個(gè)案正義和靈活行政的需要。就此而言，行政擁有一定的最終決定權(quán)，但法院仍然有權(quán)控制是否所有利益以其所具有的分量被納入權(quán)衡并被適當(dāng)平衡。德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》2016年修改所添加的第35a條更是明確規(guī)定“：只要法律規(guī)定允許且不存在裁量或判斷余地，行政行為可完全通過(guò)自動(dòng)設(shè)施作出?！边@一規(guī)定表明立法者仍然堅(jiān)持區(qū)分不確定法律概念的解釋和裁量。

綜上所述，行政裁量有如下特征：（1）系對(duì)產(chǎn)生法效果的選擇；（2）各種選擇皆屬合法，僅發(fā)生適當(dāng)與否的問(wèn)題；（3）法院的審查方法限于查找裁量瑕疵，裁量收縮的情形更為罕見。然而，不確定法律概念有以下特點(diǎn)：（1）存在于事實(shí)構(gòu)成中；（2）雖有多種解釋或判斷可能，但只有一種正確；（3）法院通常以重新解釋該概念的方法來(lái)進(jìn)行審查，只不過(guò)對(duì)判斷余地則應(yīng)更多地尊重行政判斷。

（二）對(duì)不確定法律概念的解釋與行政裁量有不同的司法審查要素

上述對(duì)裁量和解釋不確定法律概念加以區(qū)分的傳統(tǒng)源于德國(guó)，自然可以爭(zhēng)論我國(guó)應(yīng)否繼受這一傳統(tǒng)及其對(duì)應(yīng)的司法審查方法。即便拋開要不要繼受這一問(wèn)題，僅就我國(guó)對(duì)兩者展開司法審查所考慮的內(nèi)容和所遵循的規(guī)范來(lái)說(shuō)，不確定法律概念的解釋與行政裁量也不能等視同觀。

首先，司法審查所權(quán)衡的內(nèi)容不同。王天華主張，不確定法律概念的解釋適用需要追加價(jià)值判斷或利益權(quán)衡，導(dǎo)致不確定法律概念顯現(xiàn)與行政裁量的同構(gòu)性。然而，事實(shí)構(gòu)成的涵攝與法效果的確定分別涉及的權(quán)衡不可混為一談。不確定法律概念被視為法律解釋問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)必須合理解釋，以尋獲正確的解釋結(jié)論，除非涉及判斷余地。法律解釋中當(dāng)然可能需要權(quán)衡，但所權(quán)衡的是各種法律論述的分量。相反，在不涉及裁量收縮的通常情況下，實(shí)施行政裁量的行政機(jī)關(guān)并不是在解釋相關(guān)規(guī)范的法效果，而是在避免裁量瑕疵的前提下在多種合法的結(jié)果中選擇。行政裁量意指立法者賦予行政機(jī)關(guān)在遂行某項(xiàng)目的時(shí)，享有依特定的方針，斟酌一切與案件有關(guān)的重要情況，并衡量所有的正反觀點(diǎn)之后，決定其行為的自由。這里所謂的“重要情況”和“觀點(diǎn)”，典型如《行政處罰法》第32條和《治安管理處罰法》第19條、第20條所規(guī)定的各種情形。行政裁量和法律解釋中各自權(quán)衡的事項(xiàng)顯然不同，司法審查再權(quán)衡的內(nèi)容自然有別。

其次，司法審查所遵循的規(guī)范不同。如我國(guó)通說(shuō)主張比例原則應(yīng)制約行政裁量。但比例原則不應(yīng)適用于對(duì)事實(shí)構(gòu)成的解釋。如果不將裁量區(qū)別于不確定法律概念的解釋，比例原則就同樣要約束行政機(jī)關(guān)對(duì)不確定法律概念的解釋了。在司法實(shí)踐中確有法院主張，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條規(guī)定的“尚可采取改正措施消除影響的”，有進(jìn)一步解釋的空間。被告作出的限拆決定，未充分考慮違法建設(shè)人的居住安全利益，不符合比例原則。比例原則要求行政措施適合于行政目的，并且在能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的之不同行政措施之間，應(yīng)盡可能選擇對(duì)相對(duì)人干涉最為輕微者。若轉(zhuǎn)用于不確定法律概念之解釋，究竟是認(rèn)定待決事實(shí)符合授權(quán)規(guī)范之事實(shí)構(gòu)成適合于行政目的，還是認(rèn)定不符合才適合于行政目的呢？規(guī)范的事實(shí)構(gòu)成應(yīng)否被盡可能地限縮解釋，以便把相對(duì)人的行為排除于須發(fā)動(dòng)行政權(quán)以干涉的事項(xiàng)范圍，或者在不能如此時(shí)，也要努力讓案件事實(shí)被解釋得只符合基本事實(shí)構(gòu)成、而不符合加重事實(shí)構(gòu)成呢？比如應(yīng)否在前引案例中解釋案件事實(shí)屬于“尚可采取改正措施消除影響的”、而非“無(wú)法采取改正措施消除影響的”情形？這些問(wèn)題難以回答，正是因?yàn)閷⒅萍s裁量之比例原則不當(dāng)擴(kuò)張至法律解釋之上。

（三）對(duì)不確定法律概念的解釋與行政裁量有不同的司法審查強(qiáng)度

司法審查上述方面的差異，是否導(dǎo)致司法審查對(duì)行政所干預(yù)的強(qiáng)度在根本上不同呢？熊樟林就以行政機(jī)關(guān)于不確定法律概念上仍存在判斷意志來(lái)非議行政裁量與不確定法律概念之劃分，也即行政機(jī)關(guān)，甚至法院，如果不能在法律解釋中排除其意志的影響，那么如何將對(duì)不確定法律概念的解釋區(qū)別于認(rèn)可行政機(jī)關(guān)意志選擇的行政裁量呢？

的確，法律適用不是純粹的邏輯運(yùn)作，而是常常包含價(jià)值判斷，不能排除對(duì)合目的性、價(jià)值和正義的考量。那么，法律解釋同樣不能排除評(píng)價(jià)和選擇的滲入，因而傳統(tǒng)上法律解釋應(yīng)有“唯一正解”的信念業(yè)已被解釋存在眾多合理法律觀點(diǎn)的想法所取代。這意味著，承認(rèn)具體化不確定法律概念作為解釋問(wèn)題而不是裁量問(wèn)題，未必像統(tǒng)一裁量論所設(shè)想的那樣必須假定不確定法律概念的解釋只有唯一正解，而是可以相對(duì)化對(duì)不確定法律概念之解釋所提出的正確性要求，代之以介于要求很高的可證明性與懷疑主義者所主張的任意性之間的第三種選擇——合理性。然而，從法官的主觀視角出發(fā)，裁判在生效后對(duì)當(dāng)事人有不可撤銷的效果，就必須提出客觀正確性的要求，因而法官應(yīng)當(dāng)追求其裁判為唯一正解。也只有在行政機(jī)關(guān)對(duì)不確定法律概念的解釋不符合法官主觀確信的唯一正解時(shí)，法官才應(yīng)該并且有權(quán)予以撤銷。這表明法官所持的唯一正解之信念對(duì)不確定法律概念的解釋仍有不容否認(rèn)的意義。對(duì)不確定法律概念，法院應(yīng)盡可能積極地追求唯一正解，而不是滿足于如裁量那樣消極地排除裁量瑕疵而已。只不過(guò)若以第三人視角持平而論，法官對(duì)不確定法律概念的解釋卻不僅僅是純粹的認(rèn)識(shí)，而是帶有其個(gè)人的創(chuàng)造，但這種創(chuàng)造性成分之合理性應(yīng)輔以充分論證。法官于不確定法律概念之解釋必須縈繞于懷的最佳證成，要求行政機(jī)關(guān)對(duì)法律解釋的論證強(qiáng)度，自然高于行政機(jī)關(guān)于裁量中被承認(rèn)的意志選擇只消無(wú)裁量瑕疵的論證強(qiáng)度。因此，對(duì)兩者的司法審查強(qiáng)度判然有別。

有鑒于此，統(tǒng)一裁量論者也不得不承認(rèn)這種司法審查強(qiáng)度上的差異，但是他們卻堅(jiān)持這種差異只是量上的差異。王貴松和吳庚都認(rèn)為，不確定法律概念和裁量空間在結(jié)果上并沒有質(zhì)的差別，而只有量的差異。上文的討論的確也表明，不確定法律概念與裁量均涉及法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)予以填充的一定空間，行政機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)權(quán)衡在具體化法律規(guī)范時(shí)必然發(fā)揮著作用。但正如毛雷爾所言，這兩個(gè)方面都必然存在法律上有重要意義的評(píng)價(jià)，不能證成對(duì)它們應(yīng)以同樣的尺度來(lái)判斷。易言之，審查方法、權(quán)衡內(nèi)容、遵循規(guī)范上的各種差異，意味著對(duì)不確定法律概念的解釋和行政裁量所進(jìn)行的司法審查所依循的尺度完全不同，兩種司法審查在強(qiáng)度上存在的就不是量的差別，而是質(zhì)的差別。所以，裁量與不確定法律概念之適用有本質(zhì)差異，嚴(yán)格區(qū)別二者是戰(zhàn)后德國(guó)法學(xué)界之一大成就。區(qū)分行政裁量與不確定法律概念的解釋極為重要，不宜將二者大而化之地并稱為不確定的空間，也不能僅僅承認(rèn)其間存在量的差別。

二、法院與行政機(jī)關(guān)關(guān)系視角下限定行政裁量的必要

如前所述，對(duì)行政裁量的理解涉及司法審查，自然也會(huì)影響到法院與行政權(quán)之間的關(guān)系。但是，我國(guó)法院為什么應(yīng)當(dāng)對(duì)行政權(quán)施加類似德國(guó)那樣的司法審查呢？下文將論證，即便在我國(guó)，也只有放棄要件裁量或統(tǒng)一裁量論，才能對(duì)行政權(quán)進(jìn)行適度的司法審查，因此必須將行政裁量限定為效果裁量。

（一）限定行政裁量才能確保法院能夠合理審查行政權(quán)

區(qū)分對(duì)法效果的裁量與對(duì)不確定法律概念的解釋，才能確保法院對(duì)行政行為施加必要程度的監(jiān)督和控制。德國(guó)對(duì)裁量問(wèn)題的討論于19世紀(jì)末達(dá)到第一次高潮。如果說(shuō)之前裁量問(wèn)題一般涉及的是現(xiàn)代國(guó)家與法之間的關(guān)系，此后的問(wèn)題就集中于行政對(duì)法律的適用及法院施加的控制之上了。當(dāng)下德國(guó)對(duì)于行政所享有的最終決定權(quán)所持的懷疑態(tài)度，主要源自納粹統(tǒng)治的歷史教訓(xùn)。司法的最終決定權(quán)，是德國(guó)裁量觀最富特色的基石之一。甚至可以說(shuō)，裁量問(wèn)題就是權(quán)力問(wèn)題。行政裁量標(biāo)志著免受法院控制和糾正的決定權(quán)。因而，不確定法律概念的解釋與行政裁量應(yīng)否等同的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上關(guān)乎行政和司法之間的權(quán)力關(guān)系、法院對(duì)于行政所施加的控制強(qiáng)度：行政機(jī)關(guān)對(duì)不確定法律概念的解釋，能否如同對(duì)裁量那樣享有法院只能有限干預(yù)的決定權(quán)。對(duì)我國(guó)而言，雖要承認(rèn)行政權(quán)基于實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義和靈活滿足公益的需要而必須有一定的自主決定空間，但這種自主空間通常也只應(yīng)存在于行政機(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)范所規(guī)定的法效果所能做出的選擇上。對(duì)于法律規(guī)范事實(shí)構(gòu)成中概念的解釋，如果將其作為裁量范疇而認(rèn)可行政機(jī)關(guān)基本上有權(quán)自主決定，法院的審查強(qiáng)度就會(huì)受到過(guò)大限制，難以有效制約行政機(jī)關(guān)對(duì)公民權(quán)益的不當(dāng)侵害。

德國(guó)學(xué)者懷疑裁量與不確定法律概念的解釋之分的一個(gè)理由是，此種分別最初是為了借用不確定法律概念來(lái)擴(kuò)張司法控制，但這一點(diǎn)卻由于德國(guó)《基本法》第19條第4款對(duì)受公權(quán)力之侵害者所授予的廣泛法律保護(hù)已經(jīng)過(guò)時(shí)。在《基本法》之下，不確定法律概念充其量不過(guò)是法院控制的程度問(wèn)題，因?yàn)楝F(xiàn)在涉及的不是是否控制，而是如何控制。然而，與德國(guó)相比，我國(guó)并無(wú)立法明文保障司法權(quán)對(duì)行政權(quán)施加全面審查，我國(guó)尚未完全解決“是否控制”的問(wèn)題。在我國(guó)司法審查羸弱的現(xiàn)實(shí)下，統(tǒng)一裁量論極可能成為對(duì)當(dāng)下弱審查強(qiáng)度的合理化說(shuō)辭，在行政裁量的幌子下繼續(xù)讓法院保持對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)、解釋適用法律及作出決定的弱審查狀態(tài)。就此而言，德國(guó)學(xué)者所擔(dān)憂的司法權(quán)過(guò)度干預(yù)行政決策自主性空間的危機(jī)，對(duì)我國(guó)尚屬十分遙遠(yuǎn)。因而，將不確定法律概念排除于行政裁量之外，才能契合《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》提出的“把政府活動(dòng)全面納入法治軌道，保證行政權(quán)得到依法正確行使”之要求。

（二）對(duì)裁量的寬泛理解導(dǎo)致法院放松對(duì)事實(shí)構(gòu)成解釋的審查

對(duì)裁量的寬泛理解業(yè)已導(dǎo)致法院難以對(duì)行政機(jī)關(guān)就事實(shí)構(gòu)成要件的解釋展開司法審查。如最高人民法院就指出，工商局先前所作的第33號(hào)決定認(rèn)為金利公司只構(gòu)成一般違法，未達(dá)到《公司法》第199條（現(xiàn)為第198條）規(guī)定之“情節(jié)嚴(yán)重”的程度，裁量基本合理。但伴隨著裁量擴(kuò)張而來(lái)的卻是法院放棄司法審查。如有法院認(rèn)為，對(duì)于何為“涉及被征收人數(shù)量較多的”情形，法律并沒有具體的規(guī)定，故對(duì)此應(yīng)屬行政裁量權(quán)的范疇；原告以此認(rèn)為房屋征收決定違法的理由，缺乏法律依據(jù)，不予支持。也有法院認(rèn)為，現(xiàn)行法律、法規(guī)對(duì)工作時(shí)間、工作地點(diǎn)及工作原因規(guī)定得比較原則，具有較大的解釋空間，被上訴人依其行政裁量權(quán)對(duì)午休時(shí)間前往單位食堂用餐途中摔傷所致傷害不予認(rèn)定工傷并無(wú)不當(dāng)之處。還有法院認(rèn)為，被告保監(jiān)會(huì)吉林局對(duì)人保財(cái)險(xiǎn)吉林分公司是否違法的認(rèn)定及監(jiān)管職責(zé)是否到位的問(wèn)題，應(yīng)屬于其行政裁量權(quán)范疇，而裁量范圍、程度屬于行政合理性的問(wèn)題。根據(jù)依法行政原則，人民法院行使的司法審查權(quán)的范圍和程度以行政行為的合法性為限。上引三案中，法院均以案件事實(shí)是否符合有關(guān)規(guī)范之事實(shí)構(gòu)成的問(wèn)題事涉裁量為由，要求原告證明被訴行為違法，或者籠統(tǒng)接受被告觀點(diǎn)，甚至徑行不予審查。這里似乎有裁量不容法院置喙之裁量二元論的余緒，但將裁量理解得過(guò)于寬泛不免在一定程度上推波助瀾：若將事實(shí)構(gòu)成之解釋區(qū)隔于裁量，由法院就行政機(jī)關(guān)的解釋予以全面審查，法院就不應(yīng)認(rèn)可裁量而自我設(shè)限，毋寧說(shuō)至少要求被告證明被訴行為合法、證明本案為何符合或不符合相應(yīng)事實(shí)構(gòu)成之規(guī)定。上引判例意味著，如果承認(rèn)要件裁量，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)對(duì)不確定法律概念的解釋將在很多情形下被法院認(rèn)為屬于合理性的范疇而排除于法院審查的范圍之外。

（三）“要件裁量”作為法律解釋問(wèn)題才能受到法院的合理監(jiān)督

統(tǒng)一裁量論者認(rèn)為法律概念多為不確定法律概念，而且德國(guó)學(xué)說(shuō)上甚至提出“法律語(yǔ)言中不存在絕對(duì)確定的概念”，那么承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的要件裁量權(quán)，不啻顛覆傳統(tǒng)行政法學(xué)對(duì)羈束行政行為與裁量行政行為所做的劃分：法效果乃至事實(shí)構(gòu)成均完全確定的法律規(guī)范少之又少，所謂的羈束行政行為將幾無(wú)立錐之地。這當(dāng)然不是最嚴(yán)重的問(wèn)題，因?yàn)槔碚撊绻荒芡桩?dāng)應(yīng)對(duì)實(shí)踐，當(dāng)然需要修正。但統(tǒng)一裁量論又承認(rèn)，在效果裁量下立法機(jī)關(guān)明確了裁量行使的幅度和范圍，而在要件裁量下行政裁量的邊界并不甚清楚。這表明要件裁量論會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)具體化不確定法律概念的權(quán)力難受限制。而在不確定法律概念難以和確定法律概念截然兩立的形勢(shì)下，除非要件裁量論能夠澄清這種要件“裁量”如何合理化、如何受司法審查，否則它將會(huì)助力行政的廣闊領(lǐng)域擺脫法院的控制。事實(shí)上，要件裁量論恰恰認(rèn)為我國(guó)當(dāng)下政府肩負(fù)的復(fù)雜行政任務(wù)，成為行政機(jī)關(guān)享有廣泛裁量權(quán)的根據(jù)，因而，對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)不能漠視行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)的實(shí)際。但問(wèn)題是，行政機(jī)關(guān)事實(shí)上或者應(yīng)該享有的廣泛裁量權(quán)，是不是免于司法控制的充足理由呢？

即便承認(rèn)不確定法律概念的文義作為這種“裁量權(quán)”的客觀外在界限，若將不確定法律概念的解釋作為裁量問(wèn)題，也難以保證法律規(guī)范之主觀或客觀目的得以實(shí)現(xiàn)，不利于法律規(guī)范發(fā)揮最佳的調(diào)整功效，更不利于對(duì)公民權(quán)益的充分保護(hù)。相反，如果將具體化不確定法律概念作為法律解釋，那么不僅文義界限，而且諸如立法者意志、客觀目的、解釋論述分量的權(quán)衡等諸多學(xué)理均可經(jīng)由司法審查而對(duì)行政權(quán)構(gòu)成拘束。因此，行政機(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)范事實(shí)構(gòu)成的具體理解和操作，應(yīng)當(dāng)作為法律解釋問(wèn)題受到法院運(yùn)用解釋方法所實(shí)施的審查，有別于行政機(jī)關(guān)對(duì)法效果的選擇所受到的強(qiáng)度較低、止步于糾正裁量瑕疵的司法控制。至于說(shuō)現(xiàn)代行政任務(wù)需要靈活適用不確定法律概念，不宜受制于過(guò)度嚴(yán)苛的司法控制，卻未必要求將裁量與解釋不確定法律概念相混同。將適用不確定法律概念的過(guò)程作為法律解釋也可能滿足靈活性的需要：不僅客觀解釋的主要功能即在于促使法律與時(shí)偕行，而且行政機(jī)關(guān)對(duì)新興的規(guī)制與調(diào)控任務(wù)所需要的更大靈活性，還可由承認(rèn)不確定法律概念中存在的判斷余地來(lái)賦予。

總之，德國(guó)法上區(qū)分不確定法律概念的解釋和裁量，使行政機(jī)關(guān)的自由只被限于無(wú)瑕疵地判斷法效果上，而對(duì)于事實(shí)構(gòu)成的具體化，行政機(jī)關(guān)的判斷卻要受到司法幾乎無(wú)限的審查。如果將立法的規(guī)定不詳一律視作對(duì)行政裁量的概括授權(quán)，則無(wú)疑使司法喪失了對(duì)行政適用法律之整體過(guò)程的嚴(yán)格控制。因而，裁量與不確定法律概念的解釋之討論重點(diǎn)，在于就行政權(quán)與司法權(quán)之劃分以及公民權(quán)利保護(hù)之觀點(diǎn)，應(yīng)否對(duì)其不同處理。裁量與不確定法律概念所指稱之事項(xiàng)，依其構(gòu)造及性質(zhì)，如足以影響法院之審查權(quán)限及審查密度，以及影響公民之權(quán)利保護(hù)，而須為不同處理時(shí)，即應(yīng)維持二者區(qū)分。在法律構(gòu)成要件中使用不確定法律概念時(shí)，并未容許行政有如同裁量之選擇自由。故裁量與不確定法律概念的解釋，在法理上應(yīng)作不同歸類。就我國(guó)司法實(shí)踐的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，只有將裁量區(qū)別于不確定法律概念的解釋，才能防止過(guò)度削弱法院對(duì)行政權(quán)的司法審查，才能通過(guò)司法審查來(lái)合理規(guī)范行政機(jī)關(guān)對(duì)不確定法律概念的解釋。

三、邏輯反思：法效果的裁量可轉(zhuǎn)為事實(shí)構(gòu)成的解釋嗎？

根據(jù)司法審查就不確定法律概念的解釋與裁量作出劃分，有賴一個(gè)前提：對(duì)法律規(guī)范從結(jié)構(gòu)上劃分的事實(shí)構(gòu)成與法效果之間，存在嚴(yán)格區(qū)別，不確定法律概念只存在于事實(shí)構(gòu)成之中，而裁量則位于法效果部分。倘若這一前提未必成立，就無(wú)從倡導(dǎo)對(duì)兩者施以不同的審查。而這一前提確也恰恰頗受質(zhì)疑。德國(guó)有學(xué)者主張，裁量與判斷授權(quán)及形成授權(quán)并非嚴(yán)格區(qū)別之法律形態(tài)，而是歸責(zé)于立法者不同之表述技巧，并且在方法論的視角下可以互換。立法者向行政機(jī)關(guān)授予的最終決定權(quán)，既可以位于事實(shí)構(gòu)成上，又可位于法效果之中。從規(guī)范的授權(quán)基礎(chǔ)看來(lái)，兩種方式的差別僅僅在于教義學(xué)的外在裝扮，而不在于法規(guī)范上的根基。盛子龍?zhí)岢觯昧恳?guī)范真正的開放性亦系在于其法定構(gòu)成要件的層次，足以推翻不確定法律概念與行政裁量有本質(zhì)區(qū)分的觀點(diǎn)。鄭春燕認(rèn)為，法效果可轉(zhuǎn)化為某種構(gòu)成要件。王貴松也認(rèn)為裁量的行使可能在于補(bǔ)充構(gòu)成要件，那么法效果的發(fā)生與否就取決于經(jīng)補(bǔ)充的法律要件是否實(shí)現(xiàn)。那么，立法賦予行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)真的能夠轉(zhuǎn)變?yōu)槭聦?shí)構(gòu)成中的表述并且沒有什么意義上的變化嗎？

（一）決定裁量規(guī)范不同于補(bǔ)充事實(shí)構(gòu)成要件的羈束規(guī)范

對(duì)決定裁量，筆者以下面兩條規(guī)范說(shuō)明。

規(guī)范1：當(dāng)國(guó)民健康受到危害時(shí)，主管機(jī)關(guān)得施以預(yù)防注射。

規(guī)范2：當(dāng)國(guó)民健康受到危害且必要時(shí)，主管機(jī)關(guān)應(yīng)施以預(yù)防注射。

前者為行政裁量規(guī)定，有如“選擇題”，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在是否預(yù)防注射之間依其裁度推量做出選擇；而后者為羈束行政規(guī)定，其中所含之不確定法律概念的解釋有如“是非題”，行政機(jī)關(guān)對(duì)案件事實(shí)是否符合事實(shí)構(gòu)成僅有是或非的結(jié)論。

有時(shí)也可能出現(xiàn)以下條文。

規(guī)范3：當(dāng)國(guó)民健康受到危害時(shí)，主管機(jī)關(guān)在必要時(shí)應(yīng)施以預(yù)防注射。

將規(guī)范3轉(zhuǎn)述為規(guī)范2，并非將行政裁量轉(zhuǎn)化為不確定概念的解釋，因?yàn)橐?guī)范3中的“必要時(shí)”實(shí)際上仍是事實(shí)構(gòu)成的要件，并不涉及主管機(jī)關(guān)對(duì)具體案件中法效果的裁度推量。

關(guān)鍵的問(wèn)題是：如果規(guī)范1能在邏輯上等同于規(guī)范2，則將裁量嚴(yán)格區(qū)別于不確定法律概念之解釋的理論大廈勢(shì)必轟然坍塌。

為了表述清晰，可借助規(guī)范邏輯符號(hào)來(lái)表達(dá)規(guī)范1和規(guī)范2。

以P表示許可，則規(guī)范1可表述為：

（1）國(guó)民健康受到危害→P（主管機(jī)關(guān)施以預(yù)防注射）。以O(shè)表示應(yīng)當(dāng)，根據(jù)規(guī)范邏輯的轉(zhuǎn)化公式?O?(

X)

?P

X)

，又可得到（2）國(guó)民健康受到危害→?O?（主管機(jī)關(guān)施以預(yù)防注射）。由于規(guī)范1授予了裁量權(quán)，即在事實(shí)構(gòu)成被滿足時(shí)，主管機(jī)關(guān)亦有權(quán)不施以預(yù)防注射，那么還可得到（3）國(guó)民健康受到危害→P?（主管機(jī)關(guān)施以預(yù)防注射），再根據(jù)上述轉(zhuǎn)化公式，進(jìn)一步可以得到（4）國(guó)民健康受到危害→?O（主管機(jī)關(guān)施以預(yù)防注射）。由于不能出現(xiàn)裁量瑕疵，（2）實(shí)際上意味著（5）[國(guó)民健康受到危害∩?（裁量瑕疵）]→?O?（主管機(jī)關(guān)施以預(yù)防注射），（4）則暗示（6）[國(guó)民健康受到危害∩?（裁量瑕疵）]→?O（主管機(jī)關(guān)施以預(yù)防注射）

引入“必要時(shí)”，則規(guī)范2可表述為

（7）（國(guó)民健康受到危害∩必要時(shí)）→O（主管機(jī)關(guān)施以預(yù)防注射）。

現(xiàn)在的問(wèn)題就是：（5）和（6）能否等同于（7）？

“必要時(shí)”當(dāng)然可以理解為（裁量瑕疵），但是在邏輯上，O（主管機(jī)關(guān)施以預(yù)防注射）的意涵絕非?O?（主管機(jī)關(guān)施以預(yù)防注射）或者?O（主管機(jī)關(guān)施以預(yù)防注射），因此，（5）和（6）并不等同于（7）。因而，授予決定裁量之法律規(guī)范，并不能等同于無(wú)決定裁量之羈束規(guī)范。

（二）選擇裁量規(guī)范不同于補(bǔ)充事實(shí)構(gòu)成要件的羈束規(guī)范群

對(duì)選擇裁量，按照德國(guó)學(xué)者科赫的說(shuō)法，授權(quán)選擇裁量的法律規(guī)范（8）當(dāng)B1、B2且B3被實(shí)現(xiàn)時(shí)，則須命令R1、R2或R3，鑒于法律目標(biāo)和比例原則，可以替換為如下的羈束規(guī)范群：

（9）當(dāng)B1、B2、B3且B4被實(shí)現(xiàn)時(shí)，則須命令R1。

（10）當(dāng)B1、B2、B3且B5被實(shí)現(xiàn)時(shí)，則須命令R2。

（11）當(dāng)B1、B2、B3且B6被實(shí)現(xiàn)時(shí)，則須命令R3。

據(jù)此，他認(rèn)為，選擇裁量之授權(quán)，可被重構(gòu)為對(duì)事實(shí)構(gòu)成進(jìn)行補(bǔ)充之要求。

這一替換是否成立呢？

用規(guī)范邏輯符號(hào)表達(dá)，

（8）其實(shí)是：B1∩B2∩B3→OR1∪OR2∪OR3

由于選擇裁量必須無(wú)裁量瑕疵，因此，

（8）實(shí)際等同于（8）‘（B1∩B2∩B3）∩?（裁量瑕疵）→OR1∪OR2∪OR3

而羈束規(guī)范群中的各規(guī)范則可用邏輯符號(hào)表達(dá)為：

（9）B1∩B2∩B3∩B4→OR1

（10）B1∩B2∩B3∩B5→OR2

（11）B1∩B2∩B3∩B6→OR3

兩相對(duì)照，（8）’表達(dá)的是，在案件事實(shí)滿足選擇裁量之授權(quán)規(guī)范的事實(shí)構(gòu)成時(shí)，行政機(jī)關(guān)只要沒有裁量錯(cuò)誤，就可選擇B1、B2或B3中的任何一種，這似乎與（9）、（10）、（11）所表達(dá)的各自對(duì)應(yīng)一種事實(shí)構(gòu)成而只能有B1、B2或B3不同。

不過(guò)，B4、B5、B6也可能包含無(wú)裁量瑕疵之情形，即：

（12）B4??（裁量瑕疵）∩Bx。

（13）B5??（裁量瑕疵）∩By。

（14）B6??（裁量瑕疵）∩Bz。

如此可得到：

（15）B1∩B2∩B3∩[?（裁量瑕疵）∩Bx]→OR1

（16）B1∩B2∩B3∩[?（裁量瑕疵）∩By]→OR2

（17） B1∩B2∩B3∩[?（裁量瑕疵）∩Bz]→OR3

然而，（8）‘要求的只是，無(wú)裁量瑕疵，行政機(jī)關(guān)即可選擇某一法效果，與之不同的是，（15）、（16）、（17）均要求在無(wú)裁量瑕疵且滿足一定構(gòu)成要件時(shí)，必須產(chǎn)生一定的法效果。這兩者并不一致。原因在于選擇裁量規(guī)范恰恰要授予行政機(jī)關(guān)于個(gè)案中的一定自由，以實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。雖然（15）、（16）、（17）所表述的規(guī)范，要求一定情形下行政機(jī)關(guān)應(yīng)賦予一定法效果，利于實(shí)現(xiàn)平等對(duì)待和法安定性，但是它們對(duì)個(gè)案正義不免有所輕忽。就此而言，主張裁量之重心，不在法效果的選擇，而在之前的如何決定之考慮衡量，把這些考量以構(gòu)成要件補(bǔ)充來(lái)描述，更能貼切地呈現(xiàn)裁量結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)，似乎也難以完全說(shuō)明裁量的意義：在構(gòu)成要件滿足的情況下行政機(jī)關(guān)仍可選擇不同的決定。

其實(shí)，上述羈束規(guī)范群頗類似實(shí)踐中的裁量基準(zhǔn)，后者正是試圖將上位階規(guī)范所規(guī)定的事實(shí)構(gòu)成予以具體化并規(guī)定對(duì)應(yīng)的一定法效果。但是以裁量基準(zhǔn)替代選擇裁量之授權(quán)規(guī)范以約束行政機(jī)關(guān)，并不是毫無(wú)顧慮。如王天華認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)有正當(dāng)理由的，可以在執(zhí)法過(guò)程中逸脫上級(jí)行政機(jī)關(guān)以規(guī)范性文件形式設(shè)定的裁量基準(zhǔn)。這種觀點(diǎn)意味著，羈束規(guī)范群中的各規(guī)范并沒有完整地重述它們所替代的裁量授權(quán)規(guī)范，因?yàn)樽裱昧渴跈?quán)規(guī)范就不存在逸脫裁量基準(zhǔn)（羈束規(guī)范群）的需要。葉必豐則指出，法律規(guī)范授予每個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，被裁量基準(zhǔn)的制定者所剝奪，因此，當(dāng)前推行的裁量基準(zhǔn)的合法性似可質(zhì)疑。這一觀點(diǎn)在根本上挑戰(zhàn)了以羈束規(guī)范群替代選擇裁量之授權(quán)規(guī)范的正當(dāng)性：鑒于執(zhí)法機(jī)關(guān)裁量權(quán)被縮減，選擇裁量之授權(quán)規(guī)范并不能無(wú)損于其規(guī)范意涵地轉(zhuǎn)化為補(bǔ)充事實(shí)構(gòu)成的羈束規(guī)范群。

綜上，立法者分別規(guī)定的不確定法律概念與裁量，對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律意涵有所不同，裁量規(guī)范與添加事實(shí)構(gòu)成之羈束規(guī)范可以互換的說(shuō)法不能成立。

四、區(qū)分不確定法律概念的解釋與裁量的制度根據(jù)與實(shí)用價(jià)值

上文證成了區(qū)分不確定法律概念的解釋與裁量在技術(shù)上、價(jià)值上和邏輯上的必要性，下面則從我國(guó)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，說(shuō)明這一區(qū)分在我國(guó)語(yǔ)境下的制度根據(jù)和實(shí)用意義。

（一）符合實(shí)定法的規(guī)定

在我國(guó)，只有將不確定法律概念的解釋區(qū)別于裁量才能符合現(xiàn)行法的體系脈絡(luò)。

首先，在《行政訴訟法》第70條第2項(xiàng)和第6項(xiàng)規(guī)定法院有權(quán)分別撤銷“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的”與“明顯不當(dāng)?shù)摹毙姓袨檫@一前提下，將不確定法律概念的解釋和裁量相提并論，就會(huì)使“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”失去用武之地。我國(guó)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界一致認(rèn)為明顯不當(dāng)僅適用于裁量性而非羈束性行政行為。但是明顯不當(dāng)究竟適用于何種案件，仍然取決于如何理解裁量性或者羈束性行政行為。比如何海波認(rèn)為，明顯不當(dāng)涉及的是對(duì)行政行為實(shí)體裁量問(wèn)題的審查標(biāo)準(zhǔn)，即在法律規(guī)定有多重可能的處理方式、行政機(jī)關(guān)享有裁量選擇的空間時(shí)，行政機(jī)關(guān)在此空間內(nèi)明顯處理不當(dāng)。但他認(rèn)為不確定法律概念的解釋有裁量余地，因而他在此處所理解的裁量也包括了對(duì)不確定概念的解釋。實(shí)際上他也明確主張對(duì)行政機(jī)關(guān)解釋法律適用條件的錯(cuò)誤，法院以明顯不當(dāng)為由撤銷。司法實(shí)踐中也有法院提出，案件的事實(shí)是否構(gòu)成違法建設(shè)，屬于行政機(jī)關(guān)專業(yè)知識(shí)的范圍，法院在合法性審查的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)審慎審查行政自由裁量權(quán)。當(dāng)然，行政裁量權(quán)不是沒有界限的，在其明顯不當(dāng)時(shí)，可依據(jù)行政合理性原則予以審查。如果行政機(jī)關(guān)解釋法律以認(rèn)定案件事實(shí)是否符合事實(shí)構(gòu)成（比如構(gòu)成違法建設(shè)）的錯(cuò)誤都作為明顯不當(dāng)，那么，法院何時(shí)以“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”撤銷行政行為呢？該法第70條第2項(xiàng)的規(guī)定是多余的嗎？在堅(jiān)持裁量波及事實(shí)構(gòu)成中不確定法律概念之解釋的同時(shí)，又想要讓第70條第2項(xiàng)有其獨(dú)立存在價(jià)值，就只能主張“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”針對(duì)事實(shí)構(gòu)成中非不確定法律概念的解釋錯(cuò)誤。但老問(wèn)題又浮現(xiàn)了：不確定法律概念與非不確定法律概念之間能夠劃出涇渭分明的界線嗎？如果不能，那就只能承認(rèn)，行政機(jī)關(guān)無(wú)論是具體化法律規(guī)范之法效果的錯(cuò)誤，抑或解釋法律規(guī)范之事實(shí)構(gòu)成的錯(cuò)誤，都可被法院以明顯不當(dāng)為由撤銷，而“適用法律法規(guī)錯(cuò)誤”這一裁判依據(jù)自然式微。相反，如果將裁量專指對(duì)法效果的選擇，從而區(qū)別于對(duì)事實(shí)構(gòu)成的解釋，就可讓“明顯不當(dāng)”和“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”分別對(duì)應(yīng)法效果上的裁量瑕疵和事實(shí)構(gòu)成的解釋錯(cuò)誤，以避免這一窘境。

其次，以裁量涵括不確定法律概念的解釋將與現(xiàn)行法對(duì)裁量和裁量權(quán)的規(guī)定捍格不入。按照《行政訴訟法》第60條第1款，行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。如果讓這里的裁量權(quán)蔓延至事實(shí)構(gòu)成中的不確定法律概念，那恐怕就很少有不能調(diào)解的案件了。因此，只有將裁量限于法律、法規(guī)所規(guī)定的法效果之中，才能符合立法者對(duì)行政訴訟案件適當(dāng)擴(kuò)大調(diào)解范圍的原意。并且，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第91條規(guī)定，原告請(qǐng)求被告履行法定職責(zé)的理由成立，被告違法拒絕履行或者無(wú)正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)的，法院可以判決被告在一定期限內(nèi)依法履行原告請(qǐng)求的法定職責(zé)；尚需被告調(diào)查或者裁量的，應(yīng)當(dāng)判決被告針對(duì)原告的請(qǐng)求重新作出處理。“最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定”第11條規(guī)定，法院審理不予行政許可決定案件，認(rèn)為原告請(qǐng)求準(zhǔn)予許可的理由成立，且被告沒有裁量余地的，可以在判決理由寫明，并判決撤銷不予許可決定，責(zé)令被告重新作出決定。司法解釋將“理由成立”區(qū)別于被告的裁量權(quán)，說(shuō)明“理由成立”意味著原告符合（經(jīng)過(guò)解釋的）相關(guān)規(guī)范所規(guī)定的事實(shí)構(gòu)成。在確定原告符合事實(shí)構(gòu)成之后，在被告沒有對(duì)法效果的裁量權(quán)時(shí)，法院才能判決被告履責(zé)或重新決定。若被告對(duì)是否宣布法效果有裁量權(quán)，即使原告符合相關(guān)規(guī)范的事實(shí)構(gòu)成從而理由成立，法院也不能作出上述判決?？梢?，司法解釋也將裁量區(qū)別于解釋事實(shí)構(gòu)成：如果行政機(jī)關(guān)的裁量不僅存在于相關(guān)規(guī)范的法效果之上，也涉及事實(shí)構(gòu)成的審查認(rèn)定，那么法院如何認(rèn)定原告的理由成立？如果被告對(duì)原告是否符合相關(guān)規(guī)范的事實(shí)構(gòu)成也有裁量權(quán)，司法解釋所規(guī)定的判決被告履責(zé)或重新決定將沒有適用情形，因?yàn)楸桓婢梢杂胁昧繖?quán)為由抗辯。

（二）遵從未必不合理的傳統(tǒng)與精確劃分司法審查步驟的需要

對(duì)于將行政裁量局限于法效果的裁量，還可舉出傳統(tǒng)根據(jù)和思維需要作為理由。盡管面臨著質(zhì)疑，但不確定法律概念的解釋與裁量之區(qū)分，在德國(guó)仍是通說(shuō)。近來(lái)德國(guó)有學(xué)者提出，裁量權(quán)的行使與不確定法律概念的解釋，涉及的都是基于實(shí)際狀況對(duì)原則進(jìn)行具體化，不確定法律概念和裁量之間在審查密度和尺度上也就不再存在有意義的區(qū)別。還有學(xué)者認(rèn)為，判斷余地和裁量之間的區(qū)別只是程度—數(shù)量上，二者在法理論、實(shí)證法和教義學(xué)方面顯示出如此多、如此重要的一致，以致在事實(shí)構(gòu)成與法效果上區(qū)分不同的規(guī)范結(jié)構(gòu)位置已經(jīng)失去了教義學(xué)上的主要區(qū)分功能。然而，這些學(xué)者中有人在闡述判斷余地和裁量時(shí)，仍將兩者分開，并列出了三個(gè)理由：一是兩者通常借助它們規(guī)范上的文字表述來(lái)區(qū)分，以致更易根據(jù)規(guī)范的文義來(lái)認(rèn)出裁量，對(duì)裁量的解釋工作量也比判斷余地?。欢菍?shí)定法中的有些條款是處理裁量的，如德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第40條和德國(guó)《行政法院法》第114條就只針對(duì)裁量；三是最重要的一點(diǎn)，即區(qū)分兩者成了闡述的習(xí)慣，不宜在非不得已時(shí)偏離。這三個(gè)理由中的第一個(gè)補(bǔ)強(qiáng)了上文的邏輯反思。也就是說(shuō)，不確定法律概念的解釋與裁量的實(shí)施不僅在邏輯上不能等同，而且既然它們之間的差別比較明顯，在實(shí)踐中也不會(huì)等同。第二個(gè)理由暗合上文就實(shí)定法規(guī)定的討論。對(duì)第三個(gè)理由來(lái)說(shuō)，根據(jù)所謂的慣性原則，訴諸既存實(shí)踐并不需要證成，而只有改變才需要證成。正是因?yàn)榻y(tǒng)一裁量論者并沒有提出特別強(qiáng)的理由，所以不確定法律概念的解釋與法效果的裁量之分還應(yīng)被一如既往地維持下去。這也說(shuō)明了為什么德國(guó)區(qū)分不確定法律概念的解釋與裁量這一通說(shuō)尚未被根本撼動(dòng)。

退一步說(shuō)，即便對(duì)不確定法律概念的解釋與行政裁量的司法審查技術(shù)趨同，將兩者予以分別審查也有其思維上的實(shí)用價(jià)值。假如承認(rèn)無(wú)論是不確定法律概念的解釋抑或裁量的實(shí)施均應(yīng)審查行政機(jī)關(guān)的權(quán)衡是否妥當(dāng)，也要首先審查案件事實(shí)能否涵攝到相關(guān)規(guī)范（含有不確定法律概念）的事實(shí)構(gòu)成之下。在答案為肯定時(shí)，才需進(jìn)一步去審視行政行為是否合理確定了規(guī)定的法效果。在答案為否定時(shí)，即可以被訴行政行為適用法律法規(guī)錯(cuò)誤為由認(rèn)定其違法而無(wú)需涉足法效果問(wèn)題，如此顯然可以節(jié)約思考成本、提高工作效率。正如德國(guó)學(xué)者所言，裁量意味著在規(guī)范的法效果方面存在的不同行動(dòng)選項(xiàng)之間的選擇可能。只有在事實(shí)構(gòu)成前提被滿足之后，行政機(jī)關(guān)才可選擇它所要做的事情。王貴松聲稱，在完成事實(shí)的法律評(píng)價(jià)的同時(shí)，很多時(shí)候也就完成了法效果的確定。他甚至提出，行政法適用和行政法學(xué)并未對(duì)行政法規(guī)范的邏輯構(gòu)成展開分析，大多也沒有對(duì)行政裁量作不確定法律概念與效果裁量的二元區(qū)分，而是籠統(tǒng)地將行政機(jī)關(guān)適用規(guī)范的自由稱為行政裁量。即便這一見解真的反映了現(xiàn)實(shí)做法，也值得在學(xué)理上深思。其實(shí)，理論體系的發(fā)展完善往往是建立在對(duì)原有籠統(tǒng)理論的逐步切割、明晰化的基礎(chǔ)上，從含混的行政判斷自由中切分出不確定法律概念正是行政法學(xué)理論演進(jìn)與積淀的產(chǎn)物，戰(zhàn)后德國(guó)的主流實(shí)踐便是其佐證。正如蓋房子的技術(shù)即便大體一律，也需分期施工，審查不確定法律概念之解釋和裁量的司法技術(shù)即使存在相似之處，也不能說(shuō)審查行政行為是否正確適用了不確定法律概念、是否正確實(shí)施了裁量就不需要分開先后、步步為營(yíng)。就行政執(zhí)法與司法審查對(duì)案例分析需要更多的精確性以便事后審查問(wèn)題出在何處而言，嚴(yán)格區(qū)分解釋不確定法律概念與行政裁量，也勝過(guò)統(tǒng)一裁量論。

五、代結(jié)語(yǔ)：被誤會(huì)的比較法

統(tǒng)一裁量論的另一個(gè)論據(jù)是，區(qū)分不確定法律概念與行政裁量在德國(guó)之外鮮有存立。德國(guó)學(xué)者也坦承，限于法效果的裁量概念是其他法秩序所不熟悉的。然而，論者卻未深究，這一事實(shí)的原因?yàn)楹?，以及廣義的裁量概念就法院對(duì)行政的控制而言，又意味著什么。眾所周知，英美法系的傳統(tǒng)迥異于歐洲大陸。近代德國(guó)行政法雖在發(fā)軔時(shí)受法國(guó)的滋養(yǎng)，卻又開辟了一條獨(dú)特的發(fā)展道路。就行政裁量而言，英、美、法的行政機(jī)關(guān)，受到法院控制的強(qiáng)度均低于德國(guó)，這些國(guó)家的行政機(jī)關(guān)在面對(duì)法院時(shí)擁有比德國(guó)更大的自主性。所以，想要訴諸德國(guó)行政裁量的學(xué)理或制度所傳播的地域來(lái)判別其合理與否，恐怕既罔顧了不同法域的不同傳統(tǒng)，也忽視了對(duì)于我國(guó)這樣的法院控制行政權(quán)的形勢(shì)在總體上并不樂觀的國(guó)家所面臨的實(shí)際需要。

如果說(shuō)對(duì)于德國(guó)行政裁量制度學(xué)理的借鑒價(jià)值來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是那些同樣分享了德國(guó)傳統(tǒng)的法治后發(fā)國(guó)家和地區(qū)，那么，于此可資參照的就是日本。日本未傳承不確定法律概念的解釋與行政裁量之分，有其特殊原因。日本素來(lái)深受德國(guó)法學(xué)影響。但戰(zhàn)后德國(guó)就不確定法律概念的解釋與裁量之討論，卻未引起日本法學(xué)界的熱烈反映。此系因戰(zhàn)后日本行政訴訟制度，受英美影響較大，以及不確定法律概念之理論過(guò)于繁雜，使日本無(wú)法把握其重點(diǎn)所致。其實(shí)，觀察德國(guó)行政裁量與不確定法律概念解釋學(xué)理的繼受形勢(shì)，就不難發(fā)現(xiàn)，此一學(xué)理細(xì)致入微、不失毫厘的縝密嚴(yán)謹(jǐn)性一方面成就了它的吸引力，另一方面卻也成為它傳播的障礙。在未來(lái)我國(guó)行政法法典化過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)參酌在實(shí)質(zhì)上對(duì)行政的控制更為周全嚴(yán)密、在操作上也更為清晰可行的德國(guó)行政裁量學(xué)理，精確界定行政裁量，將不確定法律概念的解釋與之切割并分別匹配適合的司法審查技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的合理規(guī)范和適當(dāng)引導(dǎo)。如此并不妨礙在按照《意見》制定裁量權(quán)基準(zhǔn)時(shí)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)如何操作相關(guān)規(guī)范的適用條件和法律后果一并設(shè)定具體要求，嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)的行使。換言之，在未來(lái)的立法上必須將裁量限定為效果裁量并配備對(duì)應(yīng)的司法審查技術(shù)，而在當(dāng)前的實(shí)踐中仍可以裁量基準(zhǔn)對(duì)不確定法律概念的解釋和法效果的裁量一并施以制約。