◆3月26日，英國財(cái)政大臣里夫斯公布工黨政府第一份春季財(cái)政聲明。
文丨胡毓堃??
編輯丨漆菲
當(dāng)?shù)貢r間3月26日，英國財(cái)政大臣蕾切爾·里夫斯公布工黨政府的第一份春季財(cái)政聲明，擬削減總計(jì)48億英鎊的福利。這堪稱自2010年卡梅倫政府頒布緊縮政策以來最大幅度的削減開支。
聲明發(fā)布前，英國政府的“節(jié)流”措施已經(jīng)引起廣泛關(guān)注，包括廢除英格蘭國民保健署、大砍福利支出、削減公務(wù)員開支、減少英國廣播公司國際臺（BBC World Service）撥款、政府服務(wù)的人工智能數(shù)字化……一系列動向引發(fā)劇烈爭議，改革長期病患者和殘疾人福利讓黨內(nèi)同僚擔(dān)憂，試圖增稅的做法同樣不乏反對聲音。
英國首相斯塔默上臺以來，雖然在外交舞臺上高調(diào)亮相、提高英國在地區(qū)安全事務(wù)上的“存在感”，但其國內(nèi)的支持率始終在低位徘徊。實(shí)現(xiàn)促增長、穩(wěn)財(cái)政、贏人心，還是招致“政治危險時刻”？春季財(cái)政聲明剛剛發(fā)布，美國總統(tǒng)特朗普對進(jìn)口汽車加征25%關(guān)稅的決定旋即而至。內(nèi)外變數(shù)之下，斯塔默的做法近乎于一場“賭博”。
哪些開支要被砍掉？
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作為斯塔默政府的“錢掌柜”、英國史上第一位女性財(cái)政大臣里夫斯走馬上任后早早釋放了砍開支的打算。聲明發(fā)布之前，彭博社就預(yù)測，工黨政府要在2029至2030財(cái)年之前削減約100億英鎊的支出，其中僅社會福利預(yù)算就要砍掉約50億英鎊。
英國上一次在財(cái)政上如此大動干戈，還要追溯到卡梅倫時代。為了應(yīng)對2008年國際金融危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)大衰退，當(dāng)時的保守黨和自民黨聯(lián)合政府啟動了與主流經(jīng)濟(jì)學(xué)背道而馳的緊縮政策。在時任財(cái)政大臣喬治·奧斯本的設(shè)計(jì)下，英國2010年至2013年間的公共開支削減了143億英鎊，2015年財(cái)政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例比2010年減半。
盡管2016年卡梅倫因英國脫歐公投辭職、聯(lián)合政府變成保守黨政府，但基本延續(xù)了緊縮政策（2010年至2019年、2021年至2024年）。只不過，其效果未能達(dá)到預(yù)期，反而導(dǎo)致英國經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷、工資停滯、貧富差距擴(kuò)大、地方政府財(cái)政吃緊、醫(yī)療等社會公共服務(wù)資金不足……
加之新冠疫情和俄烏戰(zhàn)事的外力作用，不堪忍受經(jīng)濟(jì)停滯與通脹的英國民眾在去年7月“下架”了執(zhí)政14年的保守黨——后者留給新政府的，是里夫斯吐槽的“220億英鎊公共財(cái)政黑洞”。到2025年2月，英國財(cái)政赤字高達(dá)706億英鎊、公共債務(wù)占到GDP的95.5%。里夫斯此次大刀闊斧地縮減開支計(jì)劃，讓外界不禁想起尚未遠(yuǎn)去的緊縮時代。
與之相似的是，工黨政府削減開支同樣只能從社會福利入手。3月13日，斯塔默在其關(guān)于政府改革的演講中宣布，將廢除英格蘭國民保健署（NHS England）。該機(jī)構(gòu)成立于2013年，是英格蘭地區(qū)國民醫(yī)療服務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，平日獨(dú)立于政府部門自主運(yùn)作。目前英格蘭國民保健署員工約13500人、2024/2025財(cái)年的預(yù)算約為1814億英鎊。
斯塔默宣稱，其目的在于減少官僚主義并使醫(yī)療服務(wù)管理“重新回到民主控制之下”，這意味著英格蘭國民醫(yī)療服務(wù)體系將重回政府部門——英國衛(wèi)生與社會保健部的控制之下。
英媒由此驚呼“全世界最大的半官方機(jī)構(gòu)（quango）被廢除了”。英國廣播公司（BBC）預(yù)計(jì)，數(shù)千人將隨著崗位裁撤而失去工作，
英國天空新聞頻道（Sky News）記者貝絲·里格比質(zhì)問首相：“如果這都不是緊縮，那什么才是緊縮？”斯塔默簡單回復(fù)：“不會回歸緊縮政策?！辈贿^，徹底關(guān)閉英格蘭國民保健署并非一日之功，首相府預(yù)計(jì)大約需要兩年時間。
3月18日，英國就業(yè)和養(yǎng)老金大臣利茲·肯德爾宣布了另一項(xiàng)令輿論嘩然的改革計(jì)劃，以遏制持續(xù)攀升的福利開支。按照該計(jì)劃，政府要在2029/2030財(cái)年削減約50億英鎊的福利預(yù)算，同時鼓勵更多英國人參加工作。具體來說，該計(jì)劃聚焦于大幅收緊個人獨(dú)立補(bǔ)助金（PIP）申領(lǐng)限制，改革病患和傷殘津貼制度，將部分適用于統(tǒng)一福利救濟(jì)金（Universal Credit）的預(yù)算改用于就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目。
“工黨是‘工作’的黨?！崩锓蛩乖谧h會說道。根據(jù)春季財(cái)政聲明，與健康相關(guān)的統(tǒng)一福利救濟(jì)金在2030年之前不會隨著通脹而上調(diào)，且22歲以下的年輕人無權(quán)申領(lǐng)。從2026年11月起，申領(lǐng)個人獨(dú)立補(bǔ)助金將實(shí)施更嚴(yán)格的資格審查標(biāo)準(zhǔn)。
英國《衛(wèi)報》此前舉例說明：按照該計(jì)劃，不能自己做簡餐，但能用微波爐熱飯的人將喪失申領(lǐng)個人獨(dú)立補(bǔ)助金的資格；需要他人幫助洗頭或清潔腰部以下半身的人也會被視為不夠資格。
英國智庫決議基金會（Resolution Foundation）早前指出，倘若推行這一計(jì)劃，到2029/2030財(cái)年，將有80萬至120萬人失去補(bǔ)助，每人每年失去的金額為4200至6300英鎊，最后實(shí)際砍掉的福利支出可能高達(dá)81億英鎊。英政府的分析稱，新的削減計(jì)劃將讓超過300萬家庭平均每年失去1720英鎊，到2029/2030財(cái)年相對貧困人口將增加約25萬人。
“未來大幅縮減的無工作能力補(bǔ)助金（incapacity benefits）將讓年輕人和病患失去支持。”決議基金會高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家路易絲·墨菲警告說，“盡管該計(jì)劃包含了一些合理的改革，但太多方案是出于短期內(nèi)節(jié)省開支、符合財(cái)政紀(jì)律的需要，而非著眼于長遠(yuǎn)的改革。由此招致的風(fēng)險將給數(shù)百萬低收入家庭帶來巨大震蕩。”
◆英國國民醫(yī)療服務(wù)體系（NHS）累計(jì)雇用的員工約150萬人。
這是2013年推行統(tǒng)一福利救濟(jì)金以來，英國力度最大的一次福利制度改革，它在工黨內(nèi)部同樣引發(fā)強(qiáng)烈反彈。
《衛(wèi)報》預(yù)測，未來一段時間，或?qū)⒂?0名工黨議員投票反對該計(jì)劃，讓本屆工黨政府遭遇規(guī)模最大的黨內(nèi)“反叛”。副首相安杰拉·雷納、能源大臣埃德·米利班德、司法大臣謝巴娜·馬哈茂德對此表達(dá)了擔(dān)憂，有議員直指削減100多萬人的福利“不道德”，更多議員擔(dān)心所在選區(qū)的選民會在經(jīng)濟(jì)上更加困頓，從而影響到自己議席的安全。
3月23日，里夫斯在接受BBC周日晨間節(jié)目采訪時承諾，英國將在2029/2030財(cái)年之前將政府運(yùn)作開支減少15%。
截至2024年12月，英國公務(wù)員系統(tǒng)的雇員為547735人（包括臨時工和散工）。根據(jù)春季聲明，“刀口向內(nèi)”的重點(diǎn)是人力資源、政策咨詢、傳播和辦公管理部門。里夫斯坦言，此舉預(yù)計(jì)裁撤約1萬名政府雇員。盡管爭議不斷，但里夫斯認(rèn)為，公務(wù)員隊(duì)伍在疫情期間迅速膨脹、至今未恢復(fù)到疫情前的水平，“壓縮開支十分必要”。
英政府1月13日公布的“人工智能機(jī)遇行動計(jì)劃”，以及斯塔默在3月中旬重申的政府服務(wù)數(shù)字化，同樣是縮減政府開支的一大理由。斯塔默樂觀認(rèn)為，數(shù)字化能極大減少繁文縟節(jié)，一年可為政府節(jié)省450億英鎊；里夫斯則說，人工智能和技術(shù)進(jìn)步意味著削減15%的預(yù)算大有可能。
在節(jié)省不必要開支的大方向下，BBC國際臺的命運(yùn)也猶未可知。BBC國際臺主要面向海外觀眾，其資金很大一部分來自外交部的撥款，屬于英國海外發(fā)展援助支出項(xiàng)目之一。隨著斯塔默在2月25日宣布縮減海外發(fā)展援助支出、提升國防開支比重，外界密切關(guān)注國際臺是否會被波及。據(jù)悉，英政府正在研究在支出審查中削該機(jī)構(gòu)的撥款。
盡管最終決定尚未做出，但BBC高層乃至工黨內(nèi)部已經(jīng)傳出擔(dān)憂的聲音：在BBC國際臺一年預(yù)算只有4億英鎊的情況下，如果減少政府支持、砍掉資金和服務(wù)，其留下的空缺或?qū)⒈欢砹_斯等國“填補(bǔ)”。
◆3月2日，斯塔默、馬克龍、澤連斯基在倫敦舉行會談。
降本增稅陷入兩難？
如果說斯塔默和里夫斯削減公共開支和社會福利的做法契合了前任保守黨政府的邏輯，與工黨的傳統(tǒng)意識形態(tài)背道而馳，那他們的增稅邏輯則更像典型的工黨。去年10月30日，里夫斯在議會公布工黨政府首份秋季預(yù)算案，宣布了400億英鎊的增稅計(jì)劃，創(chuàng)下自1993年約翰·梅杰政府以來的增稅幅度之最。
根據(jù)這一方案，自今年4月起，提高英國雇主的國民保險稅稅率、起征點(diǎn)近乎減半，預(yù)計(jì)每年能增收250億英鎊；提高資本利得稅稅率，凍結(jié)遺產(chǎn)稅起征點(diǎn)至2030年，預(yù)計(jì)能增收超過20億英鎊；此外還將采取居住地新稅制、結(jié)束對國外富豪海外收入的15年免稅……
按照里夫斯的設(shè)想，財(cái)政收入的增加將有利于政府加大在醫(yī)療、住房、教育、交通、地方政府、未來產(chǎn)業(yè)（人工智能、航空航天、汽車、生命科學(xué)等）領(lǐng)域的投資，除了能緩解政府的財(cái)政壓力，從長遠(yuǎn)看也能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
但從英國國家統(tǒng)計(jì)局3月公布的數(shù)據(jù)可以看出，這一設(shè)想遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。今年2月政府借債數(shù)額攀升至107億英鎊，超出此前預(yù)計(jì)的65億英鎊，比去年同期增長了1億英鎊。2024/2025財(cái)年的前11個月，政府累計(jì)借債1320億英鎊，同比增長150億英鎊。事實(shí)證明，里夫斯尚未有效縮減債務(wù)和赤字。
與此同時，今年1月英國GDP環(huán)比下降0.1%，其中制造業(yè)環(huán)比下跌0.9%，建筑業(yè)連續(xù)兩個月環(huán)比下跌0.2%，僅服務(wù)業(yè)環(huán)比微弱增長0.1%。英國預(yù)算責(zé)任辦公室（OBR）更將2025/2026財(cái)年的經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期從2%下調(diào)至1%，里夫斯在發(fā)表春季財(cái)政聲明時亦予以確認(rèn)。
里夫斯說，她對當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增長數(shù)據(jù)“并不滿意”。她強(qiáng)調(diào)，英國政府將繼續(xù)采取長期戰(zhàn)略措施，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長并提高國民生活水平。
早在里夫斯推出400億增稅計(jì)劃時，英國商會、預(yù)算責(zé)任辦公室都給其潑冷水，認(rèn)為加稅將不可避免地增加企業(yè)、普通工人和消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)，反而帶來負(fù)面影響。英國商會研究總監(jiān)斯圖爾特·莫里森指出，英國1月經(jīng)濟(jì)陷入停滯并不令人吃驚，因?yàn)槠髽I(yè)面臨巨大的成本壓力。
英國《每日電訊報》分析說，里夫斯估計(jì)會將經(jīng)濟(jì)停滯歸咎于“世界變化快”，比如特朗普重返白宮。但在特朗普今年1月就職之前，英國企業(yè)界的信心已經(jīng)嚴(yán)重受挫，三分之二的企業(yè)對加稅政策感到擔(dān)憂。不少人認(rèn)為，決定對企業(yè)增收國民保險稅的里夫斯，是導(dǎo)致該國經(jīng)濟(jì)前景惡化的直接責(zé)任人。
里夫斯前腳剛公布春季財(cái)政聲明、表示勝算有五成，特朗普后腳就簽署公告、宣布新關(guān)稅：自4月2日起，進(jìn)口乘用車、輕型卡車、關(guān)鍵汽車零部件將加征25%的關(guān)稅?？紤]到美國是英國捷豹路虎汽車海外第一大銷售市場（2024年銷往美國116294輛），英國商界懷疑，里夫斯的財(cái)政政策能否挺住這一波關(guān)稅沖擊。
保守黨的影子財(cái)政大臣梅爾·斯特賴德諷刺道：“大選之前，工黨承諾‘增長、增長、增長’，但他們的反商業(yè)預(yù)算直接殺死了增長……財(cái)政大臣不停唱衰英國，打破加稅紀(jì)錄，用極端的就業(yè)立法給企業(yè)增加負(fù)擔(dān)?！?/p>
商界和民間的壓力迅速傳導(dǎo)到政壇。保守黨和自民黨領(lǐng)導(dǎo)人在議會下院發(fā)難，提案要求斯塔默對英格蘭國民醫(yī)療服務(wù)和其它公共服務(wù)體系中的供應(yīng)商免征國民保險稅。
距離發(fā)布春季財(cái)政聲明僅剩五天時，里夫斯終于在BBC一檔紀(jì)錄片節(jié)目中松了口：“我們不能靠著先征稅、再花錢來提高生活水平、改善公共服務(wù)?！弊罱K發(fā)布的春季財(cái)政聲明沒提及額外加稅，但提出通過高科技打擊逃稅、額外增收10億英鎊的目標(biāo)。
◆里夫斯與財(cái)政部團(tuán)隊(duì)成員合影。
《衛(wèi)報》3月23日發(fā)表文章，標(biāo)題為《里夫斯的兩難困境：要么打破你的稅收承諾，要么讓工黨飄忽不定、偏離原則》，稱這位財(cái)政大臣無法避免自相矛盾的選擇：加征稅收，就要打破工黨在去年競選期間關(guān)于謹(jǐn)慎征稅的承諾（特別是不對工薪階層加征國民保險稅和所得稅）；固守稅收承諾、緊縮公共開支，不僅在宏觀經(jīng)濟(jì)層面站不住腳，更背離了工黨的傳統(tǒng)原則。
外交成效受制于內(nèi)政
入主唐寧街10號后，斯塔默的民調(diào)支持率不可避免地走低，原因不難理解——解決內(nèi)政問題難以達(dá)到民眾預(yù)期，后者的失望感自然加深。3月18日，英國輿觀調(diào)查公司（YouGov）最新發(fā)布的政治好感度民調(diào)結(jié)果顯示，僅有32%的民眾對斯塔默持好感，對他持負(fù)面觀感的人高達(dá)60%。
◆過去一年斯塔默的民眾好感度變化。來源：YouGov
當(dāng)然，英國民調(diào)向來對政治人物嚴(yán)苛，斯塔默收獲的民眾好感度仍領(lǐng)先其主要對手——保守黨黨首凱米·巴德諾赫（18%）、改革英國黨黨首奈杰爾·法拉奇（27%）、自民黨黨首埃德·戴維（27%）等人。同時，輿觀調(diào)查公司和其它民調(diào)機(jī)構(gòu)的調(diào)查顯示，工黨的支持率在四分之一到三分之一之間徘徊，總體保持領(lǐng)先，但主打右翼民粹的英國改革黨已經(jīng)后來居上，與傳統(tǒng)兩大黨并駕齊驅(qū)。
值得注意的是，這已是斯塔默自去年9月以來的最高支持率了。輿觀調(diào)查公司指出，今年2月中旬至今，斯塔默的好感度“止跌回升”、上升了6個百分點(diǎn)，直接原因不難理解：特朗普顛覆了美國對俄政策后，斯塔默成功訪問華盛頓、一度化解“關(guān)稅危機(jī)”，并在歐洲扛起援烏大旗，得到國內(nèi)民眾的認(rèn)可。
換言之，斯塔默政府的狀態(tài)可謂“外熱內(nèi)冷”——外交場合風(fēng)光無限、頻頻加分，處理內(nèi)政進(jìn)退兩難、眾口難調(diào)。內(nèi)政外交反差鮮明，意味著機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，斯塔默近乎“賭博”的決策亦顯得合乎情理。
◆民調(diào)顯示，斯塔默在外交層面獲得的認(rèn)可度增長最高。來源：Opinium_Guardian
斯塔默53歲才從政，出任首相前幾乎沒有外交經(jīng)驗(yàn)，但僅用了半年時間就自然而然地進(jìn)入角色，其巧妙處理國際局勢的做法更是廣受稱贊。
智庫“英國外交政策組”（BFPG）主任埃薇·阿斯皮諾爾認(rèn)為，盡管斯塔默外交經(jīng)驗(yàn)不足，但作為經(jīng)驗(yàn)豐富的律師，他非常聰明，并在近期證明了自己的確可以在世界舞臺有所作為、應(yīng)對挑戰(zhàn)性人物。
“后脫歐時代，我們著實(shí)艱難地尋找著我們的身份……我們絕不會再成為當(dāng)年的世界大國。但有跡象表明，我們正在站穩(wěn)腳跟，找到我們可以領(lǐng)導(dǎo)的地方?！卑⑺蛊ぶZ爾如此評價斯塔默的外交成果。在俄烏局勢再生變數(shù)的情況下，斯塔默能夠領(lǐng)導(dǎo)英國以獨(dú)立之身調(diào)解美歐分歧、團(tuán)結(jié)歐洲，并成為保障烏克蘭安全的領(lǐng)軍力量。
這樣的好評源自斯塔默過去一個多月來密集的外交活動：牽頭召開多場圍繞烏克蘭危機(jī)和歐洲安全的多邊緊急會議（包括領(lǐng)導(dǎo)人峰會和軍事首領(lǐng)會議）和英烏雙邊會談；率先承諾派遣地面部隊(duì)赴烏克蘭維和；訪問美國為英美經(jīng)貿(mào)協(xié)定爭得轉(zhuǎn)機(jī)，向特朗普表達(dá)承擔(dān)歐洲安全責(zé)任的決心；宣布2027年將英國國防開支GDP占比提升至2.5%、2029年再提升至3%……
里夫斯在春季財(cái)政聲明中重申了國防開支占比提升的目標(biāo)，并表示將在下個財(cái)年為國防部額外撥款22億英鎊，以應(yīng)對“不斷增長的不確定性”。
◆過去15年英國國防開支情況。圖源：英國國防部
借助烏克蘭局勢和美歐關(guān)系的變數(shù)，斯塔默重拾丘吉爾提出的“三環(huán)外交”遺產(chǎn)。所謂“三環(huán)”即英聯(lián)邦世界、美國、聯(lián)合的歐洲，而英國是“三環(huán)”中的唯一交集，因此能利用這一特殊身份在國際體系重塑自身地位。后脫歐時代，英政府提出“全球化英國”的定位本質(zhì)上正是沿襲了“三環(huán)外交”的邏輯，斯塔默以烏克蘭議題為抓手，穿梭于美歐烏之間，體現(xiàn)得尤為明顯。
只是，外交無法與內(nèi)政割裂開來，斯塔默的外交成效受制于內(nèi)政，其挽回民望的邊際效應(yīng)也離不開內(nèi)政。
為了扛起援烏和歐洲安全的大旗，工黨政府需要到2027年將國防開支同比增加134億英鎊，但用英軍前總參謀長理查德·丹納特的話說，如此漲幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠——要想真正增強(qiáng)國防，政府要從公共財(cái)政中擠出更多的錢。
里夫斯的做法是將海外發(fā)展援助支出在國民總收入（GNI）中的占比從0.5%降至0.3%。但在政界看來，海外發(fā)展援助是英國外交軟實(shí)力和國際地位的組成部分，削減撥款、“拆東墻補(bǔ)西墻”反而會對英國外交工作產(chǎn)生負(fù)面影響。
英國國際救援委員會主席、前外交大臣戴維·米利班德認(rèn)為，如此省錢打擊了英國作為“全球人道主義和發(fā)展領(lǐng)袖的驕傲聲譽(yù)”；下議院國際發(fā)展委員會主席薩拉·錢皮恩呼吁政府三思而后行，在她看來，通過削減援助預(yù)算為國防提供資金是“朝三暮四”，“只會讓世界變得更不安全”。
英政府的另一劑解藥或許在于凍結(jié)的俄羅斯資產(chǎn)。目前英國凍結(jié)了俄羅斯主要銀行賬戶的約260億英鎊資產(chǎn)，以及制裁個體的約180億英鎊財(cái)產(chǎn)。這些錢產(chǎn)生的利息已部分轉(zhuǎn)移給烏克蘭，但也進(jìn)一步惡化了英俄關(guān)系。由于在歐洲帶頭“援烏抗俄”，英國早已成為俄羅斯眼中的“頭號敵人”。
內(nèi)外挑戰(zhàn)下，斯塔默必須孤注一擲，他和里夫斯的“賭博”能否贏回民心，有待未來瞬息萬變的局勢檢驗(yàn)。（作者系國際政治專欄作家、中國翻譯協(xié)會會員）
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