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崇禮位于張家口市域北部的塞外山城，擁有中國滑雪之城和首都生態(tài)屏障兩張享譽(yù)全國的名片。2022年冬奧會(huì)的舉辦使之一躍成為世界矚目的奧運(yùn)小鎮(zhèn)。冬奧會(huì)為崇禮帶來了巨大的發(fā)展機(jī)遇，同樣也帶來了巨大的挑戰(zhàn)。自2020年啟動(dòng)的張家口市崇禮區(qū)國土空間總體規(guī)劃編制過程，橫跨冬奧前后兩個(gè)階段，如何解決高效高質(zhì)量地支撐冬奧會(huì)的順利舉辦，以及面向后冬奧可持續(xù)發(fā)展需求，成為規(guī)劃的兩大重要議題。
圖1 崇禮區(qū)位分析圖
一、機(jī)遇與挑戰(zhàn)
冬奧會(huì)為崇禮帶來了世界級(jí)知名度，但同時(shí)也面臨生態(tài)保護(hù)和城市發(fā)展之間的沖突挑戰(zhàn)。首先，大量擬建的雪場主要分布在生態(tài)敏感性最高的東南區(qū)域，嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)要求與強(qiáng)烈的冰雪產(chǎn)業(yè)動(dòng)力之間形成突出矛盾，成為地方?jīng)Q策的第一個(gè)重點(diǎn)。其次，北方山地溝谷型地貌，土地資源和水資源成為限制崇禮發(fā)展的核心要素，如何在資源強(qiáng)約束要求下高效集約利用資源，同時(shí)滿足冬奧會(huì)和地方發(fā)展需求，成為規(guī)劃的第二個(gè)重點(diǎn)。第三，冬奧大事件對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的快速拉動(dòng)，還面臨著奧運(yùn)后長時(shí)間的運(yùn)營挑戰(zhàn)，如何避免后奧運(yùn)經(jīng)濟(jì)低谷，為崇禮帶來持續(xù)的發(fā)展動(dòng)力，切實(shí)提升城鄉(xiāng)居民生活水平，成為規(guī)劃的第三個(gè)重點(diǎn)。
圖2 崇禮生態(tài)保護(hù)要求與雪場建設(shè)需求沖突分析
因此，崇禮區(qū)國土空間總體規(guī)劃的核心任務(wù)為探索以落實(shí)生態(tài)保護(hù)為根本，以提升人民幸福為核心的高質(zhì)量發(fā)展路徑，近期以保障服務(wù)奧運(yùn)為主要目標(biāo)，遠(yuǎn)期以全面提升崇禮賽后發(fā)展能力為目標(biāo)，全面打造國家體育休閑產(chǎn)業(yè)先行示范區(qū)，國家綠色生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，中國魅力城鄉(xiāng)理想人居典范區(qū)。
規(guī)劃從問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向兩大角度出發(fā)，深入剖析崇禮的歷史使命和機(jī)遇挑戰(zhàn)，圍繞安全、綠色、創(chuàng)新、開放、協(xié)調(diào)、共享六大維度提出規(guī)劃策略，包括：落實(shí)更嚴(yán)格的生態(tài)約束下的空間資源合理分配，堅(jiān)持綠色低碳的建設(shè)模式，在更大區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)與協(xié)同，構(gòu)建創(chuàng)新型服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系與產(chǎn)品體系，合理引導(dǎo)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，以及促進(jìn)后奧運(yùn)時(shí)代更加均衡完善與高質(zhì)量共享的城鄉(xiāng)服務(wù)。
圖3 崇禮區(qū)國土空間總體規(guī)劃六大策略
二、總體規(guī)劃聚焦高質(zhì)量發(fā)展
1、堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展，構(gòu)建低沖擊影響的供地機(jī)制
崇禮區(qū)國土空間總體規(guī)劃首先圍繞最核心的約束條件——水資源承載規(guī)模，提出“以水定城，以水定發(fā)展”理念。一是優(yōu)先保障城鄉(xiāng)生活用水；二是強(qiáng)化節(jié)水路徑，包括通過推廣節(jié)水農(nóng)業(yè)壓縮用水規(guī)模，提升農(nóng)業(yè)用水效率；三是短期賽事調(diào)水、長期增加雪場再生水利用，提升雪場造雪用水利用效率等。此外，規(guī)劃從平衡居民生活與旅游發(fā)展兩個(gè)視角進(jìn)行了多情景模擬，合理預(yù)測賽后城鄉(xiāng)人口規(guī)模，適度控制旅游人數(shù)，從而保障雪場有序健康發(fā)展。
圖4 城鄉(xiāng)生活用水的多情景模擬
結(jié)合崇禮山地特點(diǎn)，規(guī)劃提出生態(tài)保護(hù)格局下的低沖擊供地機(jī)制。在用地布局方面，優(yōu)先保護(hù)崇禮自然山脈形成的生態(tài)基底，劃定分區(qū)+廊道的生態(tài)空間格局。謹(jǐn)慎落實(shí)農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求，從而構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)格局和集約型用地布局，形成城區(qū)組團(tuán)式布局、雪場區(qū)域以集中供地+點(diǎn)狀供地結(jié)合的布局、鄉(xiāng)村地區(qū)結(jié)合溝谷農(nóng)田形成村莊交錯(cuò)帶狀布局、以及沿草原天路分布零星產(chǎn)業(yè)用地布局。在用地規(guī)模分配方面，優(yōu)先保障冬奧賽會(huì)和重大民生項(xiàng)目落地，遠(yuǎn)期結(jié)合水資源約束和旅游發(fā)展趨勢(shì)，判斷用地規(guī)模上限。例如，細(xì)化測算冰雪產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目所帶來的滑雪游客量，預(yù)測雪場建設(shè)用地規(guī)模以及雪道規(guī)模上限。在用地邊界劃定方面，針對(duì)雪場用地采取特殊管控，結(jié)合項(xiàng)目落地需求精細(xì)劃定建設(shè)用地邊界，并提出五類用地管控范圍與要求。
圖5 雪場獨(dú)立管控范圍劃定示意及管控要求
2、聚焦體育休閑，發(fā)展京津冀世界級(jí)城市群的專門化功能區(qū)
冬奧是崇禮的名片，而體育休閑產(chǎn)業(yè)才是崇禮的未來。規(guī)劃提出一是全面提升崇禮對(duì)外開放水平，通過交通條件的改善，促進(jìn)與區(qū)域城市節(jié)點(diǎn)的互聯(lián)互通、資源共享，從而融入全球冰雪產(chǎn)業(yè)格局，凸顯高山滑雪和特色冰雪旅游品牌，打造東北亞地區(qū)冰雪旅游勝地。二是立足京津冀城市群，以服務(wù)首都為導(dǎo)向，打造“冰雪運(yùn)動(dòng)和休閑旅游”的專門化功能區(qū)，進(jìn)一步助力北京實(shí)現(xiàn)“世界城市”名片。三是聯(lián)動(dòng)張家口主城區(qū)，助力張家口生態(tài)文明建設(shè)，打造張家口對(duì)外功能窗口。
圖6 京津冀地區(qū)城市功能協(xié)同發(fā)展策略示意（左）與城市生態(tài)協(xié)同發(fā)展策略示意（右）
在賽后可持續(xù)發(fā)展方面，規(guī)劃立足“崇禮就是崇禮”的發(fā)展要求，提出打造小而精、小而美的特色產(chǎn)業(yè)功能區(qū)。在總結(jié)國際賽會(huì)城市經(jīng)濟(jì)成功的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)政策基礎(chǔ)上，規(guī)劃提出圍繞主要客群設(shè)定產(chǎn)業(yè)門檻，避免大而全的產(chǎn)業(yè)體系給本地資源造成負(fù)擔(dān)。未來以中產(chǎn)家庭游為核心服務(wù)群體，將崇禮的冰雪資源優(yōu)勢(shì)與生態(tài)旅游、文化休閑、山地農(nóng)業(yè)等進(jìn)行有效綁定。強(qiáng)化主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建“冬季滑雪+夏季戶外”為特色的全季全時(shí)體育休閑產(chǎn)業(yè)體系，拓展體育專業(yè)品牌展銷、體育休閑服務(wù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。逐步導(dǎo)入創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，圍繞體育主題發(fā)展特色會(huì)議會(huì)展、科教文創(chuàng)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)鏈接好本地農(nóng)業(yè)、工業(yè)和旅游業(yè)，帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。
圖7 崇禮區(qū)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建思路
3、聚焦高質(zhì)量發(fā)展，借助冬奧資源提升全域城鄉(xiāng)居民生活品質(zhì)
本次規(guī)劃的重要任務(wù)之一是全面引導(dǎo)“冬奧遺產(chǎn)”的賽后再利用，體現(xiàn)設(shè)施功能的階段變化。通過以賽養(yǎng)館、全民健身、奧運(yùn)旅游，推動(dòng)會(huì)議會(huì)展、藝術(shù)文化展演等多種方式，促進(jìn)奧運(yùn)場館的賽后利用。支持冬奧場館與本地產(chǎn)業(yè)搭接，并提供社會(huì)公共服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)四季運(yùn)營、綜合利用。
圖8 崇禮區(qū)奧運(yùn)場館賽后利用示意圖
其次，規(guī)劃充分彰顯智慧高效的設(shè)施布局，打造匹配冬奧賽事和后續(xù)發(fā)展的支撐體系。針對(duì)崇禮水源緊缺、山地供水難度大的特點(diǎn)，通過多源聯(lián)合供水系統(tǒng)，保障賽時(shí)供水安全。并在全域提出分流域供水平衡，建設(shè)局部調(diào)水工程保障水源有效供應(yīng)。同時(shí)推進(jìn)智慧城市建設(shè)，全面開展信息平臺(tái)、大數(shù)據(jù)平臺(tái)及智慧安保、智慧防火、智慧交通和智慧旅游等主要子系統(tǒng)建設(shè)。遠(yuǎn)期還將進(jìn)一步建設(shè)城市綜合智慧中心和城市數(shù)字化展示體驗(yàn)中心。
三是建設(shè)更加均衡多樣公共服務(wù)設(shè)施，凸顯體育城市特色。規(guī)劃重點(diǎn)完善了服務(wù)崇禮本地居民的五級(jí)服務(wù)體系，并結(jié)合區(qū)域旅游滿足城市大型公共活動(dòng)及各類高端度假服務(wù)要求。以建設(shè)“國際鄉(xiāng)村”為目的，充分利用鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施兼顧旅游發(fā)展。
圖9 崇禮區(qū)五級(jí)公共服務(wù)設(shè)施布局圖
圖10 崇禮區(qū)旅游服務(wù)設(shè)施布局圖
4、服務(wù)崇禮特殊定位，創(chuàng)建特色指標(biāo)體系，促進(jìn)形成持續(xù)管控體系
規(guī)劃基于國家推薦的六維指標(biāo)內(nèi)容，結(jié)合崇禮的特殊定位與發(fā)展訴求，構(gòu)建了一套具有特色的指標(biāo)管控體系。在一般城市發(fā)展的必要指標(biāo)之外，重點(diǎn)對(duì)標(biāo)賽會(huì)城市，從支撐冬奧賽會(huì)、突出冰雪特色和促進(jìn)賽后發(fā)展三個(gè)方面，替換或新增了若干特色指標(biāo)，如大型會(huì)議舉辦次數(shù)、連鎖品牌數(shù)量、地區(qū)營商指數(shù)等，最終篩選形成81個(gè)總體指標(biāo)、36項(xiàng)重點(diǎn)指標(biāo)的六維指標(biāo)體系，形成對(duì)崇禮區(qū)的持續(xù)引導(dǎo)與管控。
此外，規(guī)劃還通過更加多源的數(shù)據(jù)獲取模式，將崇禮區(qū)各維度綜合發(fā)展水平與全國、全省、全市各區(qū)縣進(jìn)行指數(shù)對(duì)比，從而判斷出崇禮區(qū)的發(fā)展長項(xiàng)與短板，指導(dǎo)未來規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)投入方向。
圖11 崇禮區(qū)發(fā)展六維評(píng)估結(jié)論
三、縣域發(fā)展的特色樣本
崇禮區(qū)國土空間總體規(guī)劃，是在國家規(guī)劃體系變革的大背景下，積極探討生態(tài)文明和冬奧大事件影響下的區(qū)縣域可持續(xù)發(fā)展路徑。規(guī)劃既要堅(jiān)守底線管控，更要從促進(jìn)地方發(fā)展的角度，為賽會(huì)的順利舉辦和賽后持續(xù)利用提供精準(zhǔn)的空間支撐。
規(guī)劃立足崇禮特殊發(fā)展條件與發(fā)展定位，以資源約束為前提，創(chuàng)新用地供給與管控模式；以體育休閑產(chǎn)業(yè)專門化功能，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入門檻；以提升本地居民生活品質(zhì)和地區(qū)可持續(xù)發(fā)展為根本，探索設(shè)施布局的必要性和可行性；并通過構(gòu)建一套符合崇禮特色的指標(biāo)體系與傳導(dǎo)機(jī)制，支持崇禮從賽會(huì)城市到冰雪城市的轉(zhuǎn)變。
在實(shí)施成效方面，規(guī)劃不僅保障了冬奧會(huì)的順利召開，更有效促進(jìn)了崇禮區(qū)賽后發(fā)展。在后疫情時(shí)代，崇禮區(qū)迅速以全新的面貌實(shí)現(xiàn)了“雪季開門紅”，為世界各地的游客提供了高品質(zhì)的旅游體驗(yàn)，更大幅改善了本地居民的生活環(huán)境。應(yīng)該說，崇禮仍在持續(xù)落實(shí)總書記提出的“崇禮就是崇禮”的要求，努力為中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個(gè)特色發(fā)展樣本。
（本項(xiàng)目獲得2024年院級(jí)優(yōu)秀項(xiàng)目）
申報(bào)部門：總體四所-城鄉(xiāng)所
參與部門：市政規(guī)劃研究所
項(xiàng)目地點(diǎn)：河北省張家口市崇禮區(qū)
項(xiàng)目規(guī)模：2323.04平方公里
完成時(shí)間：2024年3月
合作單位：北京五色金土信息科技有限公司
排版｜李剛
封面圖/圖片｜供稿部門
供稿｜清華同衡 總體發(fā)展研究和規(guī)劃分院 總體四所（城鄉(xiāng)所）
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