核心提示：《公平競爭審查條例實施辦法》細(xì)化和完善了公平競爭審查的總體要求和部門職責(zé)、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查機制、審查程序、監(jiān)督保障等，更有針對性和可操作性，有利于市場監(jiān)管部門和政策措施起草單位更好地理解和適用公平競爭審查制度，提高公平競爭審查質(zhì)量。
作者|殷繼國
責(zé)編|薛應(yīng)軍
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近日，國家市場監(jiān)管總局公布《公平競爭審查條例實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），自2025年4月20日起施行?！秾嵤┺k法》的公布，是繼國務(wù)院于2024年6月公布《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》）之后國家在健全公平競爭審查制度上的又一重要舉措。自此，我國形成了以《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）為統(tǒng)領(lǐng)、《條例》為基礎(chǔ)、《實施辦法》為配套的公平競爭審查法律體系，進一步夯實全國統(tǒng)一大市場建設(shè)、保護和促進公平競爭的法治根基。
《實施辦法》共五章四十八條，在《條例》框架內(nèi)，細(xì)化和完善了公平競爭審查的總體要求和部門職責(zé)、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查機制、審查程序、監(jiān)督保障等，更具有針對性和可操作性，有利于市場監(jiān)管部門和政策措施起草單位更好地理解和適用公平競爭審查制度，提高公平競爭審查質(zhì)量。
為政策措施起草劃定更嚴(yán)密紅線
社會資源的分配有兩種方式，一種是市場調(diào)節(jié)，一種是政府調(diào)節(jié)（或計劃調(diào)節(jié)）。處理好政府和市場關(guān)系是經(jīng)濟體制改革的核心問題。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》圍繞處理好政府和市場關(guān)系這個核心問題，把構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制擺在突出位置，對經(jīng)濟體制改革重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)作出部署，明確強調(diào)“聚焦構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。黨中央、國務(wù)院在深化經(jīng)濟體制改革過程中基于對市場與政府關(guān)系的科學(xué)理解，作出了建立公平競爭審查制度的重大決策部署，要求行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的管理公共事務(wù)職能的組織在起草涉及經(jīng)營者經(jīng)濟活動的政策措施時，應(yīng)當(dāng)依照公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)開展公平競爭審查。這為公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)起草單位劃定了一條不得逾越的紅線，即不得違反公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)起草和出臺政策措施。《實施辦法》對《條例》確立的4個方面19項審查標(biāo)準(zhǔn)逐項細(xì)化，列舉了66項政策措施中不得包含的內(nèi)容，為政策措施起草劃定了更嚴(yán)密的紅線。
一是在總結(jié)公平競爭審查實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，新增審查標(biāo)準(zhǔn)的部分表現(xiàn)形式，涵蓋了當(dāng)前政策措施起草中的常見做法。例如，針對部分政策措施在市場準(zhǔn)入負(fù)面清單之外違法設(shè)置市場準(zhǔn)入現(xiàn)象較為突出的問題，《實施辦法》在市場監(jiān)管總局等六部門于2021年6月印發(fā)的《公平競爭審查制度實施細(xì)則》的基礎(chǔ)上，新增3種違法設(shè)置市場準(zhǔn)入審批程序的表現(xiàn)形式。再比如，在當(dāng)前政府采購和招標(biāo)投標(biāo)實踐中，部分政府采購和招標(biāo)公告要求投標(biāo)人現(xiàn)場報名參加投標(biāo)或者現(xiàn)場購買采購文件、招標(biāo)文件，變相限制外地經(jīng)營者參加本地政府采購和招標(biāo)投標(biāo)活動，這限制了市場公平競爭。為彌補這一漏洞，《實施辦法》在“限制商品、要素自由流動的審查標(biāo)準(zhǔn)”中新增“設(shè)置不合理的公示時間、響應(yīng)時間、要求現(xiàn)場報名或者現(xiàn)場購買采購文件、招標(biāo)文件等”內(nèi)容。據(jù)粗略統(tǒng)計，除兜底性表現(xiàn)形式外，《實施辦法》新增了十余項表現(xiàn)形式。
二是為彌補列舉式規(guī)定掛一漏萬缺陷，《實施辦法》不僅在每一個二級標(biāo)準(zhǔn)之下新增了兜底性表現(xiàn)形式，還在第二十四條規(guī)定兜底條款，織密了公平競爭審查制度的紅線，避免因?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)不健全出現(xiàn)損害公平競爭、妨礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的情形。
突出問題導(dǎo)向，增強公平競爭審查制度科學(xué)性
基于市場經(jīng)濟發(fā)展過程中存在的一些地方保護、區(qū)域封鎖、行業(yè)壁壘及違法給予優(yōu)惠政策等不符合全國統(tǒng)一大市場建設(shè)和公平競爭現(xiàn)象，國務(wù)院于2016年建立了公平競爭審查制度。該制度具有強烈的問題意識，即規(guī)范政府的政策制定行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施。
《實施辦法》強化問題意識，突出問題導(dǎo)向，緊緊圍繞政策措施制定實踐，有力地回應(yīng)了公平競爭審查的實踐需求，提高了公平競爭審查制度的科學(xué)性。一是針對審查實踐中對于“具體政策措施”“沒有對公平競爭影響更小的替代方案”“特定經(jīng)營者”“法律法規(guī)授權(quán)的管理公共事務(wù)職能的組織”等概念的理解所產(chǎn)生的爭議，《實施辦法》在第二條第三款、第二十五條第二款、第四十六條、第四十七條分別對上述概念進行了界定。這有利于在審查實踐中明確審查范圍，消除審查分歧，統(tǒng)一審查尺度。
二是《實施辦法》進一步理順了審查標(biāo)準(zhǔn)的邏輯體系，明確了審查標(biāo)準(zhǔn)的邊界，有利于審查人員準(zhǔn)確理解和適用審查標(biāo)準(zhǔn)。例如，《條例》第八條規(guī)定了“設(shè)置不合理或者歧視性的準(zhǔn)入、退出條件”，第九條規(guī)定了“阻礙本地經(jīng)營者遷出”?！皩?jīng)營者在本地經(jīng)營年限提出要求”的政策措施，《實施辦法》第十三條對此作了明確規(guī)定，即妨礙經(jīng)營者變更注冊地址、減少注冊資本，或者對經(jīng)營者在本地經(jīng)營年限提出要求的政策措施違反“不得阻礙本地經(jīng)營者遷出”的審查標(biāo)準(zhǔn)。又比如，招商引資政策通常要求經(jīng)營者將注冊地遷移至本地、以在本地納稅作為實施財政獎補的條件，這可能同時違反《條例》第九條第（二）項和第十條第（二）項規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。為明晰兩項標(biāo)準(zhǔn)的適用，《實施辦法》明確規(guī)定，對于此類招商引資政策，今后在審查時應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一認(rèn)定違反《條例》第十條第（二）項規(guī)定的“不得給予特定經(jīng)營者選擇性、差異化的財政獎勵或者補貼”標(biāo)準(zhǔn)。
三是《實施辦法》對公平競爭審查制度中一些不易操作的內(nèi)容進行了細(xì)化，增強了制度的可操作性。例如，公平競爭審查制度要求應(yīng)當(dāng)聽取利害關(guān)系人關(guān)于公平競爭審查制度的意見，但實踐中部分政策措施需要保密或者因其他正當(dāng)理由無法聽取利害關(guān)系人的意見。對此，《實施辦法》第二十八條第二款規(guī)定，對需要保密或者有正當(dāng)理由需要限定知悉范圍的政策措施，由起草單位按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定處理，并在審查結(jié)論中說明有關(guān)情況。再比如，對于重大政策措施會審制度，《實施辦法》在《條例》規(guī)定的基礎(chǔ)上，進一步明確由人民政府辦公廳（室）出臺或者轉(zhuǎn)發(fā)的政策措施屬于會審范圍，且規(guī)定了提請會審時需要提交的材料和會審程序，確保會審制度發(fā)揮實效。
增強公平競爭審查制度的剛性約束
當(dāng)前，我國建立的是自我審查為主、重大政策措施會審為輔的審查機制。自我審查遵循“誰起草、誰審查”的原則，在審查實踐中容易出現(xiàn)審查流于形式、審查質(zhì)量不高等問題。為防止審查過程中出現(xiàn)“形式”審查、制度“空轉(zhuǎn)”、責(zé)任“虛位”等問題，進一步提高公平競爭審查制度的剛性約束，《實施辦法》用9個條文健全了舉報、抽查、督查、約談和責(zé)任追究等監(jiān)督保障機制，為公平競爭審查制度提供了堅實的法治保障，確保公平競爭審查制度能夠落到實處。
公平競爭審查作為事前審查制度，還需要行政性壟斷執(zhí)法進行配合，才能更好地發(fā)揮公平競爭審查制度的威懾作用。為此，《實施辦法》第四十四條規(guī)定了公平競爭審查與行政性壟斷執(zhí)法的銜接機制，即市場監(jiān)督管理部門在公平競爭審查工作中發(fā)現(xiàn)起草單位存在涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的，按照《反壟斷 法》有關(guān)規(guī)定移交有管轄權(quán)的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)調(diào)查處理。
總體上看，《實施辦法》對公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)、審查機制和審查程序、監(jiān)督保障等內(nèi)容進行了細(xì)化和完善，進一步健全了公平競爭審查的制度框架，可操作性強，亮點突出，不僅有助于提高起草單位的政策制定水平，還有助于從源頭上制止破壞公平競爭的各種規(guī)定和做法，為全國統(tǒng)一大市場建設(shè)和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。
（作者單位：華南理工大學(xué)法學(xué)院）
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