12項(xiàng)北京實(shí)踐寫(xiě)入白皮書(shū)
從個(gè)案辦理到制度創(chuàng)新，看北京如何打造行政檢察樣本
“2024年，全市檢察機(jī)關(guān)共辦理行政生效裁判監(jiān)督案件1580件，依法提出抗訴33件、提請(qǐng)最高檢抗訴7件，同比分別增加120%、250%，抗訴數(shù)占全國(guó)總數(shù)的12.8%……”從這組數(shù)據(jù)中，得以一窺北京市檢察機(jī)關(guān)全面深化行政檢察的成效。
今年3月9日，最高人民檢察院舉行“推動(dòng)‘四大檢察’全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展”新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布2024年“四大檢察”工作白皮書(shū)，其中《行政檢察工作白皮書(shū)（2024）》（下稱《白皮書(shū)》）中，提及了北京市檢察機(jī)關(guān)12項(xiàng)工作成效和典型案事例。
“過(guò)去一年，我們認(rèn)真落實(shí)最高檢部署要求，高質(zhì)效履行行政檢察職能，在推動(dòng)‘四大檢察’全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，特別是在破解行政檢察短板弱項(xiàng)方面，積極探索總結(jié)具有示范引領(lǐng)作用的履職經(jīng)驗(yàn)做法?！苯眨本┦袡z察院行政檢察部主任李顯輝在接受記者采訪時(shí)說(shuō)。
2025年3月，北京市檢察院、市檢察院第二分院就一起涉治安糾紛的行政檢察案件進(jìn)行一體履職。圖為檢察官赴現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展調(diào)查核實(shí)工作。
“有力監(jiān)督+依法支持”
一體促進(jìn)公正司法和依法行政
在《白皮書(shū)》“強(qiáng)化行政生效裁判監(jiān)督”部分，提及了北京市檢察機(jī)關(guān)辦理的一起行政檢察跟進(jìn)監(jiān)督案——
厲某于2017年10月在某電商公司經(jīng)營(yíng)的某生鮮App上購(gòu)買(mǎi)了26/30規(guī)格的蝦仁，實(shí)際收到的卻是41/50規(guī)格的。電商公司同意為厲某換貨，但再次向厲某發(fā)送了41/50規(guī)格的蝦仁。厲某遂向北京市某區(qū)行政機(jī)關(guān)投訴該電商公司存在虛假宣傳、以次充好、售后不誠(chéng)信等違法行為。行政機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)定，該電商公司不存在厲某所投訴的違法行為，遂不予立案。
記者了解到，根據(jù)行業(yè)共識(shí)，26/30和41/50均代表了蝦仁的規(guī)格，數(shù)字越小，代表蝦仁的個(gè)頭越大。厲某認(rèn)為，該電商公司換貨后仍然換的是小蝦，實(shí)則根本就沒(méi)有大蝦售賣(mài)，而是一直在用小蝦當(dāng)作大蝦欺騙消費(fèi)者，于是將某行政機(jī)關(guān)訴至法院，請(qǐng)求判令行政機(jī)關(guān)不予立案違法。法院依據(jù)某電商公司提供的進(jìn)貨憑證、增值稅專用發(fā)票、銷售憑證等，認(rèn)定該電商公司兩次向厲某發(fā)送錯(cuò)誤規(guī)格的蝦仁，屬于發(fā)貨混亂、出庫(kù)管控不到位，在案證據(jù)不足以證明某電商公司存在虛假宣傳、以次充好等情況，行政機(jī)關(guān)不予立案并無(wú)不當(dāng)，遂判決駁回了厲某的訴訟請(qǐng)求。
2020年8月14日，厲某向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)檢察監(jiān)督。“檢察院在受理厲某的監(jiān)督申請(qǐng)后，圍繞法院據(jù)以定案的上述關(guān)鍵證據(jù)進(jìn)行了全面審查，發(fā)現(xiàn)原審所采信的主要證據(jù)均為復(fù)印件，于是辦案團(tuán)隊(duì)多次赴外地向電商公司的供貨商進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，調(diào)取相關(guān)票據(jù)原件?！崩铒@輝告訴記者，辦案組還委托北京檢察科技中心進(jìn)行文件檢驗(yàn)，最終查明某電商公司提供的進(jìn)貨憑證復(fù)印件沒(méi)有與之對(duì)應(yīng)的原件，且事后提供的進(jìn)貨憑證原件相互矛盾，存在票號(hào)相同、內(nèi)容不同等問(wèn)題，增值稅專用發(fā)票為作廢發(fā)票，證據(jù)的真實(shí)性存疑。據(jù)此，2021年10月，檢察機(jī)關(guān)以原審判決認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足為由提出再審檢察建議，同年12月，同級(jí)法院不予采納。
對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)決定跟進(jìn)監(jiān)督。2022年12月，經(jīng)上級(jí)檢察院依法提出抗訴，上級(jí)法院指令再審。2023年12月，經(jīng)再審審理，法院撤銷了原審判決，并責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新對(duì)厲某的舉報(bào)作出處理?！按税缸畛踉雌鹩谙M(fèi)者對(duì)于買(mǎi)大蝦卻收到小蝦的質(zhì)疑，隨著檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展監(jiān)督，爭(zhēng)議點(diǎn)聚焦到行政訴訟證據(jù)認(rèn)定問(wèn)題，展示了檢察機(jī)關(guān)在法院未采納再審檢察建議的情況下，加強(qiáng)跟進(jìn)監(jiān)督的必要與擔(dān)當(dāng)?！崩铒@輝向記者介紹。
“最高檢反復(fù)強(qiáng)調(diào)，行政檢察要以行政訴訟監(jiān)督為重心。行政生效裁判監(jiān)督又是重中之重?！闭劶靶姓V訟監(jiān)督，李顯輝表示，北京是法治政府首善之區(qū)，行政審判和行政執(zhí)法質(zhì)量較高，對(duì)于當(dāng)事人不服法院生效裁判申請(qǐng)檢察監(jiān)督的案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)后，大都依法支持了行政審判和依法行政。同時(shí)，注重加強(qiáng)釋法說(shuō)理，幫助當(dāng)事人解開(kāi)法結(jié)和心結(jié)，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政通人和。“對(duì)于在事實(shí)認(rèn)定、法律適用上確有錯(cuò)誤的，則依法提出監(jiān)督意見(jiàn)，維護(hù)好公民、法人和其他組織合法權(quán)益，促進(jìn)解決行政爭(zhēng)議，努力守護(hù)司法公正的‘最后一公里’?！崩铒@輝說(shuō)。
2024年9月，北京市檢察院行政檢察部辦案組成員與檢察技術(shù)人員就一起案件的關(guān)鍵證據(jù)開(kāi)展文件檢驗(yàn)，技術(shù)賦能助推檢察辦案提質(zhì)增效。
“議案提案+創(chuàng)新辦理”
以檢察之力助推地方立法
“北京市檢察院配合市人大常委會(huì)修訂《北京市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，推動(dòng)增加行政違法行為監(jiān)督、行政強(qiáng)制措施監(jiān)督等檢察監(jiān)督條款?！痹凇栋灼?shū)》“以行政檢察力量服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展”篇章中，對(duì)上述所例舉的工作評(píng)價(jià)為“將‘檢察元素’融入地方立法，為行政檢察護(hù)航法治化營(yíng)商環(huán)境提供保障”。
2024年11月29日，北京市十六屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議表決通過(guò)新修訂的《北京市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》（下稱《條例》）。此次《條例》修訂的一大亮點(diǎn)，就包括第90條新增了檢察監(jiān)督的條款，明確規(guī)定：“人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法糾正以刑事手段插手經(jīng)濟(jì)糾紛、違法適用強(qiáng)制措施和違法查封、扣押、凍結(jié)、執(zhí)行企業(yè)財(cái)產(chǎn)等行為；發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)，損害經(jīng)營(yíng)主體合法權(quán)益的，可以依法制發(fā)檢察建議等督促其糾正?！?/p>
北京市檢察院行政檢察部副主任范曉蓉告訴記者，新增條款的背后，是北京市檢察機(jī)關(guān)“議案提案辦理—依法履職—課題合作—推動(dòng)立法—制度賦能”履職新模式的創(chuàng)新嘗試。
2024年5月，北京市檢察院與市發(fā)展改革委召開(kāi)議案辦理暨法治化營(yíng)商環(huán)境座談會(huì)。
原來(lái)，在2024年北京市兩會(huì)期間，市人大代表、民盟北京市委分別提出關(guān)于“提升檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督效能，持續(xù)助推優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”的議案與提案。檢察機(jī)關(guān)在加強(qiáng)與議案主辦單位暨《條例》修改承辦單位北京市發(fā)展改革委深度溝通，書(shū)面建議增加履職條款并提出論證意見(jiàn)后，獲北京市發(fā)展改革委支持并指派檢察官全程參與《條例》修改。“以召開(kāi)議案提案協(xié)商座談會(huì)為契機(jī)，我院還向市人大代表、政協(xié)委員、民主黨派通報(bào)檢察履職情況，聽(tīng)取意見(jiàn)建議，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)，共同推動(dòng)《條例》吸納檢察機(jī)關(guān)建議?！狈稌匀亟榻B，其間，北京市檢察院與民盟北京市委聯(lián)合開(kāi)展相關(guān)課題研究，為《條例》的修改提供了實(shí)證數(shù)據(jù)和理論支撐，確保立法建議的科學(xué)性、民主性。
在一系列扎實(shí)準(zhǔn)備和具體舉措的“加持”下，北京市檢察機(jī)關(guān)深度參與了《條例》的修訂工作，將行政、司法強(qiáng)制措施和行政違法行為監(jiān)督等寫(xiě)進(jìn)地方性法規(guī)，為服務(wù)保障首都營(yíng)商環(huán)境提供了更具剛性的立法支撐。
無(wú)獨(dú)有偶，北京市檢察院還連續(xù)兩年與農(nóng)工黨北京市委就行政爭(zhēng)議化解、行政復(fù)議與檢察監(jiān)督銜接等開(kāi)展課題合作，凝聚多方智慧推動(dòng)行政檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。
“檢察監(jiān)督+工會(huì)保障”
融入超大城市民生工作
北京作為超大城市，快遞員、外賣(mài)騎手等的基數(shù)很大，新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者面臨諸如勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定難、社會(huì)保險(xiǎn)參保率低、被侵權(quán)后缺乏維權(quán)意識(shí)和渠道等諸多權(quán)益保障問(wèn)題。要為這一龐大群體創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境、維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，單靠檢察機(jī)關(guān)及有關(guān)部門(mén)的力量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。為此，北京市檢察院將目光投向了推進(jìn)檢察履職效能與制度賦能相統(tǒng)一上。
2024年6月，北京市檢察院與市總工會(huì)會(huì)簽《協(xié)同推進(jìn)運(yùn)用“一函兩書(shū)”制度保障勞動(dòng)者合法權(quán)益工作實(shí)施細(xì)則》，建立“勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)”檢察聯(lián)絡(luò)室，并指導(dǎo)各區(qū)檢察院與本區(qū)總工會(huì)共同設(shè)立檢察聯(lián)絡(luò)室，暢通線索移送、信息共享協(xié)作配合機(jī)制，有效貫通檢察監(jiān)督與工會(huì)勞動(dòng)法律監(jiān)督。該項(xiàng)舉措亦被寫(xiě)入《白皮書(shū)》“依法保障勞動(dòng)者合法權(quán)益”部分。
“一函兩書(shū)”制度能否在勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)方面切實(shí)有效地發(fā)揮作用？
北京市檢察院行政檢察部檢察官李小倩為記者介紹了這樣一起案件——在一起歷時(shí)5年并經(jīng)歷數(shù)次民事、行政訴訟的勞動(dòng)糾紛案件中，由于涉及外賣(mài)配送領(lǐng)域“層層外包”以及用人單位未給外賣(mài)騎手繳納社保的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)和工會(huì)依托“一函兩書(shū)”制度，經(jīng)多方合力履職，確保勞動(dòng)者合法權(quán)益得到保障。
該案中，外賣(mài)騎手解某在A公司某門(mén)店承擔(dān)外賣(mài)配送服務(wù)，其于2019年5月在調(diào)撥借貨返回途中，因發(fā)生交通事故受傷，造成左脛骨平臺(tái)粉碎性骨折，九級(jí)傷殘。經(jīng)查明，所涉企業(yè)共有三家，分別是A公司、丁公司和乙公司，A公司將外賣(mài)配送業(yè)務(wù)外包給乙公司，乙公司又將該業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)包給丁公司，這期間均未有用人單位為解某繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。
事故發(fā)生后，經(jīng)勞動(dòng)仲裁、人社部門(mén)認(rèn)定以及法院訴訟，均認(rèn)定解某與丁公司構(gòu)成非全日制勞動(dòng)關(guān)系，由丁公司承擔(dān)工傷責(zé)任。但丁公司則認(rèn)為解某與乙公司存在勞動(dòng)關(guān)系，與自己不存在事實(shí)上的勞動(dòng)關(guān)系，拒絕按照《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用，遂向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督。
“三家公司都不承認(rèn)與騎手存在勞動(dòng)關(guān)系，導(dǎo)致訴爭(zhēng)不斷。我們受理監(jiān)督時(shí)，已經(jīng)5年了，糾紛還未解決，解某的生活受到很大影響。”辦理該案的李小倩告訴記者，針對(duì)“層層外包”引發(fā)勞動(dòng)關(guān)系精準(zhǔn)認(rèn)定難、工傷責(zé)任準(zhǔn)確歸咎難、騎手勞動(dòng)權(quán)益保障難等問(wèn)題，北京市檢察院向市總工會(huì)發(fā)送《關(guān)于協(xié)同推進(jìn)外賣(mài)騎手勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)的函》，建議由市總工會(huì)向乙公司、丁公司和A公司分別制發(fā)《工會(huì)勞動(dòng)法律監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)》和《工會(huì)勞動(dòng)法律監(jiān)督提示函》，并邀請(qǐng)市人社局、市總工會(huì)共同召開(kāi)勞動(dòng)者權(quán)益保障會(huì)商會(huì)，就落實(shí)“一函兩書(shū)”、確認(rèn)用工關(guān)系、保障社保權(quán)益等達(dá)成一致意見(jiàn)。
2024年12月9日，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)、工會(huì)、人社部門(mén)、法院等多家單位溝通協(xié)調(diào)，解某收到了某區(qū)社保先行支付基金11萬(wàn)余元。“這是‘檢察+工會(huì)’共同落實(shí)‘一函兩書(shū)’制度的生動(dòng)實(shí)踐，激活了社會(huì)保險(xiǎn)法關(guān)于工傷保險(xiǎn)基金先行支付的規(guī)定?！北本┦锌偣?huì)權(quán)益工作部部長(zhǎng)邵英男說(shuō)。據(jù)悉，在前期約談基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)仍繼續(xù)履職，責(zé)成相關(guān)企業(yè)繼續(xù)支付解某的其他賠償費(fèi)用。
北京市檢察院行政檢察部檢察官崔鴻偉對(duì)記者說(shuō)：“2024年，北京市檢察機(jī)關(guān)積極落實(shí)相關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)要求，圍繞群眾反映強(qiáng)烈的就業(yè)、社保、住房、養(yǎng)老等民生熱點(diǎn)以及勞動(dòng)者、婦女、老年人等特定群體，強(qiáng)化行政檢察履職，共辦理涉民生領(lǐng)域行政檢察監(jiān)督案件3449件，切實(shí)以法治‘力度’提升民生‘溫度’。”
“2025年，市人大常委會(huì)將首次專門(mén)聽(tīng)取和審議行政檢察工作報(bào)告，這是對(duì)北京行政檢察工作的有力監(jiān)督和支持。”李顯輝表示，下一步，北京市檢察機(jī)關(guān)將以此為契機(jī)，堅(jiān)持高質(zhì)效辦好每一個(gè)行政檢察案件，創(chuàng)造和總結(jié)更多習(xí)近平法治思想檢察實(shí)踐的“北京經(jīng)驗(yàn)”。
強(qiáng)化行政檢察履職
推動(dòng)履職效能與制度賦能相統(tǒng)一
北京市人民檢察院黨組成員、副檢察長(zhǎng)
祁治國(guó)
黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”作出重要部署，強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化”。全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議指出，要聚焦主責(zé)主業(yè)，堅(jiān)持守正創(chuàng)新，樹(shù)立辯證思維，確保檢察工作在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。行政檢察具有“一體促進(jìn)公正司法和依法行政”的制度優(yōu)勢(shì)和履職特點(diǎn)，要自覺(jué)融入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)，在高質(zhì)量落實(shí)“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”的法治原則中，不斷提高加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化行政檢察履職，推動(dòng)履職效能與制度賦能相統(tǒng)一。
把握行政檢察“制度賦能”。檢察履職“權(quán)由法定，權(quán)依法使”。當(dāng)前，行政檢察的職能內(nèi)涵已經(jīng)基本厘定，具體包括行政生效裁判監(jiān)督、行政審判活動(dòng)監(jiān)督、行政執(zhí)行活動(dòng)（含非訴執(zhí)行）監(jiān)督、行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解、行刑反向銜接、行政違法行為監(jiān)督、司法行政強(qiáng)制隔離戒毒檢察監(jiān)督試點(diǎn)等。北京市檢察機(jī)關(guān)正確認(rèn)識(shí)和把握行政檢察法定職能，積極推動(dòng)在《北京市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》修訂時(shí)新增檢察監(jiān)督條款，明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)損害經(jīng)營(yíng)主體合法權(quán)益的行政、司法強(qiáng)制措施和行政違法行為可以開(kāi)展監(jiān)督；依法適用修訂后《北京市物業(yè)管理?xiàng)l例》相關(guān)條款辦理處罰高空拋物行為行刑反向銜接案，有力維護(hù)地方性法規(guī)統(tǒng)一正確實(shí)施。
增強(qiáng)行政檢察“履職效能”。堅(jiān)持“應(yīng)辦盡辦”，全面履行行政檢察監(jiān)督職能，持續(xù)深化對(duì)“三個(gè)結(jié)構(gòu)比”的研究運(yùn)用，推動(dòng)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展?；鶎訖z察院側(cè)重辦理行政審判和執(zhí)行活動(dòng)（含非訴執(zhí)行）監(jiān)督、行刑反向銜接案件，上級(jí)檢察院側(cè)重辦理行政生效裁判監(jiān)督案件，各級(jí)檢察院注重依法規(guī)范辦理在履職中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為監(jiān)督案件，形成各級(jí)檢察院“同中有異、異中有同”的行政檢察履職新格局。堅(jiān)持“在辦辦好”，以做實(shí)“三個(gè)善于”踐行高質(zhì)效辦好每一個(gè)行政檢察案件，一體落實(shí)實(shí)體、程序、效果要求，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。堅(jiān)持“由辦到治”，立足行政檢察職能，發(fā)揮檢察辦案發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提煉規(guī)則、助推制度完善的優(yōu)勢(shì)，深化“個(gè)案辦理—類案監(jiān)督—促推治理”的履職實(shí)踐，善于把檢察辦案的“經(jīng)驗(yàn)法則”提升轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理的“善治規(guī)則”。
發(fā)揮行政檢察“機(jī)制聚能”。在推動(dòng)行政檢察履職效能與制度賦能相統(tǒng)一中，健全高質(zhì)效辦案制度機(jī)制，強(qiáng)化檢察行權(quán)的規(guī)范性、規(guī)范的約束剛性及法律效果的確定性。落實(shí)“3+N”行政爭(zhēng)議預(yù)防與實(shí)質(zhì)化解工作機(jī)制，探索建立行刑反向銜接標(biāo)準(zhǔn)商研機(jī)制，促進(jìn)行政執(zhí)法、行政復(fù)議、行政審判、行政檢察標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。利用一體履職的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，既注重橫向發(fā)揮各部門(mén)履職合力，又注重縱向深化各級(jí)院協(xié)同聯(lián)動(dòng)，破解業(yè)務(wù)交叉、關(guān)系復(fù)雜、調(diào)查不便、解紛困難等難題。健全以精準(zhǔn)化為導(dǎo)向的行政檢察監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理機(jī)制效能，加強(qiáng)技術(shù)性輔助、穿透式審查、實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。善于運(yùn)用溝通協(xié)調(diào)、會(huì)商研判、工作通報(bào)等非案件化辦理方式，推動(dòng)執(zhí)法司法機(jī)關(guān)以內(nèi)部監(jiān)督方式解決淺層次瑕疵問(wèn)題，把“監(jiān)督有效”與“制約有力”更好地結(jié)合起來(lái)。
（來(lái)源：檢察日?qǐng)?bào)·政和周刊 作者：簡(jiǎn)潔 張昊天 叢珊）
熱門(mén)跟貼