2014年，黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，經(jīng)過(guò)十余年探索，檢察公益訴訟的制度實(shí)踐和規(guī)則體系不斷豐富，尤其對(duì)依法行政的助推作用亦不斷彰顯。黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)深入推進(jìn)依法行政等作出了重要部署，進(jìn)一步凸顯了法治政府建設(shè)作為全面依法治國(guó)重點(diǎn)任務(wù)和主體工程的重要地位和作用。結(jié)合當(dāng)前全國(guó)人大常委會(huì)已將檢察公益訴訟法列入2025年安排審議的法律案，在新時(shí)代新征程全面推進(jìn)依法治國(guó)、深入推進(jìn)依法行政、加快推進(jìn)檢察公益訴訟專門(mén)立法等時(shí)代背景下，需要對(duì)檢察行政公益訴訟促進(jìn)依法行政的內(nèi)在邏輯與制度效能進(jìn)行理論上的總結(jié)歸納。

深度契合本國(guó)國(guó)情，實(shí)現(xiàn)對(duì)依法行政的有力督促

檢察公益訴訟作為習(xí)近平法治思想的生動(dòng)實(shí)踐和原創(chuàng)性成果，是立足中國(guó)本土實(shí)際作出的檢察制度創(chuàng)新，具有獨(dú)特的時(shí)代內(nèi)涵和鮮明的中國(guó)特色。具有權(quán)力配合制約特征的檢察行政公益訴訟對(duì)于在新時(shí)代新征程促進(jìn)依法行政、推進(jìn)法治政府建設(shè)發(fā)揮著有力的督促作用。

一是由檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟提起主體符合我國(guó)行政權(quán)運(yùn)行實(shí)際。近年來(lái)，在社會(huì)共治相關(guān)政策、理念的指引下，我國(guó)正逐步加快構(gòu)筑多元主體參與的社會(huì)治理格局，成效日益彰顯。但整體上看，由于社會(huì)力量還不夠發(fā)達(dá)，當(dāng)前政府在社會(huì)治理中仍然扮演著關(guān)鍵角色，公民、社會(huì)組織等社會(huì)主體對(duì)政府的依賴還比較深，社會(huì)主體對(duì)公共治理的參與程度還有待提高。在這種治理背景下，由同屬公權(quán)力機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)作為公共利益代表提起行政公益訴訟，有利于優(yōu)化公權(quán)力的運(yùn)行，同時(shí)也更能滿足社會(huì)對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的要求和期待，從而更好實(shí)現(xiàn)建立公益訴訟制度的初衷，充分彰顯檢察公益訴訟制度的人民性、監(jiān)督性和實(shí)踐性。

二是相比于社會(huì)主體，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟具有力量、資源等方面的優(yōu)勢(shì)。一方面，社會(huì)主體與行政機(jī)關(guān)地位不對(duì)等；另一方面，單個(gè)的社會(huì)主體可能與公益損害并無(wú)直接利益關(guān)聯(lián)，或者公益損害均攤至個(gè)體時(shí)其損害性已不特別明顯，從而導(dǎo)致個(gè)體提起公益訴訟顧慮過(guò)多。綜合來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督憲法定位、職責(zé)屬性，以及新時(shí)代加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的政策要求，使檢察機(jī)關(guān)成為當(dāng)前擔(dān)任行政公益訴訟提起主體的優(yōu)勢(shì)之選。

協(xié)同促進(jìn)公益保護(hù)，形成對(duì)依法行政的有效補(bǔ)充

行政機(jī)關(guān)以組織管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)為核心職能，依法維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益是其基本的行為準(zhǔn)則。檢察機(jī)關(guān)作為公共利益代表人，通過(guò)專業(yè)化的公益訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，輔助行政機(jī)關(guān)保護(hù)公共利益，為公益保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了重要助力。

一是從角色定位上看，檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)關(guān)之一，與行政機(jī)關(guān)同樣作為人民群眾的代理人從特定角度代其維護(hù)公益。2018年修訂的人民檢察院組織法規(guī)定檢察院通過(guò)行使檢察權(quán)“維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”，在法律上明確了檢察機(jī)關(guān)作為公共利益代表人的角色定位。從我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的發(fā)展史來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)作為公益代表人行使檢察權(quán)其來(lái)有自、源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。早在新民主主義革命時(shí)期，我國(guó)陜甘寧邊區(qū)的人民檢察制度已經(jīng)將“為訴訟當(dāng)事人或公益代表人”納入“檢察員之職權(quán)”。1949年頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》將“檢察全國(guó)各級(jí)政府機(jī)關(guān)……是否嚴(yán)格遵守人民政協(xié)共同綱領(lǐng)及人民政府的政策方針與法律、法令”以及“對(duì)于全國(guó)社會(huì)與勞動(dòng)人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國(guó)家公益參與之”等納入最高人民檢察署職權(quán)。1979年頒布的人民檢察院組織法明確檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使檢察權(quán)“保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)”。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)二者既存在權(quán)力制約關(guān)系，也存在配合協(xié)作關(guān)系，但無(wú)論是制約還是配合，其底層邏輯均是以公權(quán)力保護(hù)公共利益。

二是從實(shí)踐效果上看，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度實(shí)踐已取得顯著成效。從十余年來(lái)檢察公益訴訟辦案實(shí)踐來(lái)看，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域的一些難題，往往通過(guò)行政公益訴訟這一具有鮮明實(shí)踐導(dǎo)向的制度得到有效解決。實(shí)踐中長(zhǎng)期缺乏治理的行政不作為、難作為等問(wèn)題通過(guò)行政公益訴訟得到了有效緩解。如在南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案中，由于多重污染交織、跨行政區(qū)劃治理不統(tǒng)一等原因，南四湖流域生態(tài)環(huán)境污染長(zhǎng)期得不到根治，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益訴訟介入后，運(yùn)用科技手段深入調(diào)查取證，發(fā)揮綜合履職、一體履職優(yōu)勢(shì)加強(qiáng)跨區(qū)劃跨系統(tǒng)協(xié)作，推動(dòng)行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一規(guī)范，并探索生態(tài)環(huán)境損害賠償銜接機(jī)制，有力實(shí)現(xiàn)了南四湖流域生態(tài)環(huán)境的根本性、系統(tǒng)性、經(jīng)濟(jì)性和長(zhǎng)效性治理。概言之，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行政公益訴訟介入公益損害治理，一方面以專業(yè)的檢察監(jiān)督促進(jìn)了相關(guān)問(wèn)題線索的發(fā)現(xiàn)、判斷和評(píng)估以及行政機(jī)關(guān)跨部門(mén)、跨區(qū)域、跨層級(jí)的協(xié)調(diào)合作，另一方面也在更深層次上促進(jìn)了執(zhí)法的規(guī)范化，對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政起到了重要的補(bǔ)充、輔助和保障作用。

創(chuàng)新融合傳統(tǒng)文化，因應(yīng)依法行政的理念更新

我國(guó)檢察行政公益訴訟制度不僅扎根中國(guó)具體實(shí)際，而且通過(guò)起訴前程序等特色制度機(jī)制的構(gòu)建，極富創(chuàng)造性地融合了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化和現(xiàn)代科學(xué)行政理念，是在檢察領(lǐng)域體現(xiàn)“兩個(gè)結(jié)合”的制度典范。

一是檢察行政公益訴訟獨(dú)特程序設(shè)計(jì)符合息訟和睦的傳統(tǒng)法律文化價(jià)值追求。我國(guó)自古就有“使無(wú)訟”“息爭(zhēng)訟”“和為貴”“法致中和”“毋輒興訴”等理念，具有深遠(yuǎn)的調(diào)處息訟司法傳統(tǒng)。這一傳統(tǒng)的形成和延續(xù)與重情理、講和睦的社會(huì)基礎(chǔ)密不可分，并在當(dāng)代中國(guó)法治社會(huì)、和諧社會(huì)的建設(shè)中仍有較大的價(jià)值發(fā)揮空間。我國(guó)檢察行政公益訴訟制度中獨(dú)具特色的起訴前程序即很好地體現(xiàn)了對(duì)息訟傳統(tǒng)的繼承和發(fā)揚(yáng)。實(shí)踐中，大量行政公益訴訟案件將問(wèn)題解決在起訴前階段，以檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)協(xié)商、溝通等方法促進(jìn)糾紛實(shí)質(zhì)性化解，在避免訴訟對(duì)抗的同時(shí)實(shí)現(xiàn)公益的實(shí)質(zhì)性保護(hù)，這種獨(dú)具特色的治理方案既符合中國(guó)社會(huì)心理基礎(chǔ)，也彰顯出對(duì)政府維護(hù)公共利益職能的尊重，并且有助于維護(hù)政府形象、提升政府公信力，從而也更易獲得行政機(jī)關(guān)的支持和配合。質(zhì)言之，檢察行政公益訴訟制度作為一種現(xiàn)代司法制度，既有訴訟作為剛性保障，亦以無(wú)訟作為效果追求，恰恰體現(xiàn)了傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代制度的精巧整合，實(shí)現(xiàn)了司法規(guī)律和治理規(guī)律的融會(huì)貫通。

二是檢察行政公益訴訟作為“協(xié)同之訴”符合現(xiàn)代公共行政的發(fā)展趨勢(shì)。現(xiàn)代公共治理模式變遷過(guò)程中逐漸形成了一種合作行政理念，即通過(guò)行政主體與其他主體的協(xié)商互動(dòng)構(gòu)建更具靈活性、便捷性的行政治理模式。這種治理模式與以單一性主體、單向性管理路徑為特征的傳統(tǒng)管理模式相比，可以強(qiáng)化資源整合、減少治理成本，使公共行政體系更高質(zhì)效運(yùn)轉(zhuǎn)。在檢察行政公益訴訟的起訴前程序中，檢察建議的制發(fā)使行政機(jī)關(guān)有機(jī)會(huì)發(fā)現(xiàn)自身存在的違法行政行為，激發(fā)其內(nèi)在的依法履職動(dòng)力，促使其更加積極主動(dòng)地糾正違法行為，既有助于提高行政效率，也有助于節(jié)約訴訟資源，從而從多個(gè)維度實(shí)現(xiàn)最佳公益保護(hù)狀態(tài)。除制發(fā)檢察建議外，檢察行政公益訴訟實(shí)踐中出現(xiàn)的圓桌會(huì)議、磋商等起訴前協(xié)商形式亦產(chǎn)生良好效果，是合作行政等理念的生動(dòng)體現(xiàn)。

激發(fā)公益保護(hù)動(dòng)能，引領(lǐng)對(duì)依法行政的多元監(jiān)督

檢察行政公益訴訟制度的逐漸成熟定型和持續(xù)良性運(yùn)行，將不斷深化相關(guān)公權(quán)力主體及社會(huì)主體對(duì)公益訴訟制度及公益保護(hù)規(guī)律、價(jià)值的認(rèn)知，為進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)潛在的公益保護(hù)動(dòng)能，乃至探索其他主體提起行政公益訴訟創(chuàng)造有利條件。

一是營(yíng)造通過(guò)監(jiān)督依法行政參與公益保護(hù)的社會(huì)氛圍。首先，群眾參與機(jī)制的構(gòu)建為社會(huì)主體參與公益訴訟拓辟了路徑。在檢察行政公益訴訟制度構(gòu)建過(guò)程中，為引導(dǎo)人民群眾參與訴訟、為高質(zhì)效辦案作出積極貢獻(xiàn)，最高檢部署建設(shè)“益心為公”志愿者檢察云平臺(tái)，吸納公眾志愿者為公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)、評(píng)估和調(diào)查取證等提供輔助，使公眾獲得向檢察機(jī)關(guān)提供行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)線索的渠道，這一舉措為社會(huì)主體直接參與公益訴訟、監(jiān)督依法行政提供了平臺(tái)依托，具有深刻的價(jià)值意義。其次，檢察行政公益訴訟制度的實(shí)施解決了大量長(zhǎng)期得不到解決的公益損害問(wèn)題，公益保護(hù)實(shí)效的顯現(xiàn)將使社會(huì)主體認(rèn)識(shí)到公益保護(hù)的可欲性、公益司法保護(hù)的可行性，增強(qiáng)對(duì)檢察公益訴訟這一公益保護(hù)“中國(guó)方案”的制度自信，并在生活實(shí)踐中增加對(duì)公益損害的敏感性，增強(qiáng)對(duì)公益保護(hù)的重視，強(qiáng)化公益保護(hù)意識(shí)和對(duì)依法行政的監(jiān)督意識(shí)。

二是帶動(dòng)社會(huì)主體公益保護(hù)能力和對(duì)依法行政監(jiān)督能力的系統(tǒng)性提升。首先，檢察公益訴訟制度對(duì)公益保護(hù)領(lǐng)域的界定和探索將帶動(dòng)公共利益認(rèn)知的細(xì)化。黨的十九屆四中全會(huì)以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)不斷探索拓展公益訴訟案件的辦案范圍，檢察行政公益訴訟制度對(duì)公共利益的保護(hù)面也越來(lái)越廣?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和檢察公益訴訟制度的進(jìn)一步成熟，受保護(hù)的公益形式將繼續(xù)擴(kuò)張，由此也將不斷豐富和具化公共利益的概念內(nèi)涵，進(jìn)而通過(guò)公益訴訟案件的影響力帶動(dòng)社會(huì)公眾對(duì)公共利益認(rèn)知的變化。同時(shí)，經(jīng)由行政公益訴訟具體案例，公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)在保護(hù)特定公共利益中的具體職責(zé)也將增加了解，為其進(jìn)一步參與公益保護(hù)、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政乃至未來(lái)可能的直接提起行政公益訴訟提供觀念和知識(shí)上的積累。其次，隨著檢察公益訴訟制度的完善特別是專門(mén)立法的推進(jìn)，公益訴訟案件范圍、可訴性判斷標(biāo)準(zhǔn)等重要內(nèi)容不斷清晰。雖然檢察公益訴訟和其他主體提起公益訴訟在起訴條件、舉證責(zé)任等方面將存在著明顯區(qū)別，但上述基本問(wèn)題的解決和相關(guān)規(guī)則的形成將為整體性公益訴訟制度的構(gòu)建奠定良好基礎(chǔ)，確保中國(guó)特色檢察制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)，在法治政府建設(shè)進(jìn)程中持續(xù)釋放制度效能。

（作者單位：最高人民檢察院檢察理論研究所）

（來(lái)源：檢察日?qǐng)?bào)）