2025年3月25日，《外交學(xué)人》（the diplomat）雜志刊登了Prashanth Parameswaran博士撰寫的文章。文章分析了在特朗普第二任期背景下，中美在東南亞地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。文章指出，這場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)本質(zhì)上是不對(duì)稱的，并將在多個(gè)領(lǐng)域持續(xù)演變。作者從四個(gè)關(guān)鍵方面解讀這一趨勢(shì)：美國(guó)的區(qū)域承諾、中國(guó)戰(zhàn)略的變化、東南亞國(guó)家的自主行動(dòng)，以及其他全球行為體的介入。
作者強(qiáng)調(diào)，中國(guó)在貿(mào)易上領(lǐng)先，美國(guó)則在投資和軍事合作方面更具優(yōu)勢(shì)。美國(guó)面臨的是如何維持長(zhǎng)期承諾，而中國(guó)則要解決信任不足的問(wèn)題。與此同時(shí)，東南亞國(guó)家如越南、菲律賓等正主動(dòng)制定自身戰(zhàn)略，平衡中美關(guān)系。
此外，東南亞國(guó)家越來(lái)越多地將合作視野擴(kuò)展至中美之外的全球行為體，如加拿大、智利、金磚國(guó)家和OECD。這種多邊化趨勢(shì)表明，區(qū)域國(guó)家希望通過(guò)多元伙伴關(guān)系在多極世界中增強(qiáng)戰(zhàn)略靈活性?？傮w而言，中美競(jìng)爭(zhēng)在東南亞的未來(lái)走向，將取決于北京與華盛頓的政策走向、區(qū)域國(guó)家的主動(dòng)態(tài)度以及其他國(guó)際力量的介入互動(dòng)。
“現(xiàn)在這是我們自己的問(wèn)題，而不是中國(guó)的問(wèn)題，”一位印尼交流人士在回顧去年年底通行的雅萬(wàn)高鐵的長(zhǎng)期延誤時(shí)這樣表示。這一評(píng)論揭示了東南亞各國(guó)精英與公眾對(duì)于中美競(jìng)爭(zhēng)反應(yīng)的復(fù)雜性，這種復(fù)雜性遠(yuǎn)超出了對(duì)中國(guó)如何應(yīng)對(duì)特朗普2.0時(shí)期美國(guó)對(duì)該地區(qū)的潛在承諾轉(zhuǎn)變等問(wèn)題的猜測(cè)。?
過(guò)去一年對(duì)東南亞11個(gè)國(guó)家中10國(guó)的實(shí)地考察顯示，在特朗普第二任期內(nèi)，中美與東南亞關(guān)系中的一個(gè)更根本的問(wèn)題是，未來(lái)幾年我們可能會(huì)看到不對(duì)稱競(jìng)爭(zhēng)在關(guān)鍵領(lǐng)域的演變。這不僅取決于華盛頓和北京的行動(dòng)，還取決于東南亞國(guó)家和其他大、中、小國(guó)的反應(yīng)。
▲雅萬(wàn)高鐵建成通車后，雅加達(dá)與萬(wàn)隆兩地間的出行時(shí)間由3個(gè)多小時(shí)縮短至40多分鐘。圖源：新華社
中美不對(duì)稱競(jìng)爭(zhēng)的軌跡
盡管輿論有時(shí)會(huì)夸大一方行動(dòng)對(duì)另一方可能產(chǎn)生的影響，但中美在東南亞的競(jìng)爭(zhēng)本質(zhì)上是“不對(duì)稱”的。這種不對(duì)稱性在外交（Diplomatic）、信息（Informational）、軍事（Military）和經(jīng)濟(jì)（Economic）這四個(gè)領(lǐng)域（統(tǒng)稱為DIME領(lǐng)域）中均有體現(xiàn)。
以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)槔?，?009年起，中國(guó)已超越美國(guó)，成為東南亞最大的貿(mào)易伙伴，其貿(mào)易額幾乎是美國(guó)的兩倍。然而，在以私營(yíng)部門為主導(dǎo)的投資方面，美國(guó)仍然保持著逐漸縮小的優(yōu)勢(shì)。
在安全領(lǐng)域，盡管中國(guó)在過(guò)去十年左右所建立的安全伙伴關(guān)系值得注目，但美國(guó)在軍事演習(xí)等關(guān)鍵指標(biāo)上仍以近四比一的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)先，其中許多演習(xí)還具有更復(fù)雜的性質(zhì)。華盛頓與北京在該地區(qū)面臨的挑戰(zhàn)也各不相同。美國(guó)面臨的主要挑戰(zhàn)是如何將影響力轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的承諾，而中國(guó)則長(zhǎng)期面臨“影響力—信任差距（influence-trust gap）”的問(wèn)題，這一問(wèn)題在多年民調(diào)中有所體現(xiàn)，也在政策制定者對(duì)敏感安全領(lǐng)域所表達(dá)的戒心中有所反映。
▲2024年10月10日，國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)在老撾萬(wàn)象出席第27次中國(guó)－東盟（10+1）領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議。圖源：新華社
正如預(yù)期的那樣，特朗普的第二任期并非簡(jiǎn)單復(fù)制第一任期的模式。他剛上任就激起了關(guān)于中美關(guān)系以及東南亞未來(lái)格局的廣泛討論，同時(shí)也引發(fā)了對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)政治和外交政策方向的諸多疑問(wèn)，這些疑問(wèn)涉及關(guān)稅政策的執(zhí)行和對(duì)外援助等多個(gè)方面。與此同時(shí)，特朗普目前仍處于任期的早期階段，關(guān)鍵政策變量的影響正在逐漸顯現(xiàn)，例如在印太地區(qū)的戰(zhàn)略資源分配（這一問(wèn)題與美國(guó)在其他地區(qū)的沖突處理緊密相關(guān)）以及美國(guó)經(jīng)濟(jì)的未來(lái)走向。然而，對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退的擔(dān)憂已經(jīng)給疫情后的強(qiáng)勁復(fù)蘇蒙上了一層陰影。
隨著政府結(jié)構(gòu)的逐步確立，關(guān)鍵在于要關(guān)注“信號(hào)—噪音差距 （signal-noise gap）”，即政府所傳達(dá)的信息與實(shí)際能夠形成并持續(xù)實(shí)施的政策之間的差異，尤其是這些政策是否能夠持續(xù)到2026年中期選舉以及2028年下屆總統(tǒng)大選之后。特別需要留意四個(gè)方面的信號(hào)：美國(guó)的承諾及其價(jià)值主張；中國(guó)戰(zhàn)略的演變；東南亞國(guó)家的自主行為；以及其他地區(qū)與全球行為體的角色。
▲2022年的美國(guó)-東盟特別峰會(huì)。圖源：Wikimedia Commons
美國(guó)在東南亞的承諾與價(jià)值主張
第一個(gè)信號(hào)是美國(guó)如何看待其在東南亞的承諾對(duì)其自身利益的影響，以及這種看法如何轉(zhuǎn)化為中美競(jìng)爭(zhēng)背景下清晰的美國(guó)價(jià)值主張。結(jié)構(gòu)性趨勢(shì)顯示，隨著中美全球競(jìng)爭(zhēng)的激化，以及美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)資源分配的深入審視，東南亞作為一個(gè)整體，在美國(guó)“重返亞洲”或“印太優(yōu)先”戰(zhàn)略中的重要性正面臨考驗(yàn)。因此，在特朗普第一任期以及拜登總統(tǒng)任內(nèi)，我們看到了更多關(guān)于如何在東南亞內(nèi)部進(jìn)行優(yōu)先排序的設(shè)想，例如集中關(guān)注像印度尼西亞和越南這樣的“搖擺國(guó)家”，或者采納更具部門導(dǎo)向的框架，強(qiáng)調(diào)國(guó)防和人工智能等領(lǐng)域。
目前，特朗普政府似乎正向其國(guó)際合作伙伴施加更多要求，并表現(xiàn)出在特定領(lǐng)域進(jìn)行交易的意愿。
然而，美國(guó)的價(jià)值主張?jiān)诔掷m(xù)性與變革性方面仍顯得模糊不清。若將注意力集中于那些被認(rèn)為對(duì)美國(guó)目標(biāo)貢獻(xiàn)最大的區(qū)域國(guó)家，我們可能會(huì)注意到對(duì)安全伙伴如菲律賓和新加坡的關(guān)注有所增加。此外，圍繞能源、人工智能以及關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的新政策，亦可能提高某些區(qū)域國(guó)家對(duì)達(dá)成交易的期望，例如美國(guó)與印尼之間關(guān)于關(guān)鍵礦產(chǎn)的協(xié)議。
然而，這可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)那些雖然與華盛頓加強(qiáng)了聯(lián)系，但在戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施、中轉(zhuǎn)貿(mào)易或人權(quán)等關(guān)鍵政策領(lǐng)域仍被看作是支持中國(guó)利益的國(guó)家采取更為嚴(yán)格的審查。這一趨勢(shì)已經(jīng)在柬埔寨、馬來(lái)西亞、泰國(guó)和越南等國(guó)的政策制定者中引起了警惕。
更廣泛地看，推動(dòng)美國(guó)承諾的三大核心動(dòng)力——實(shí)力、威脅與能力——的未來(lái)仍然充滿不確定性。盡管美國(guó)政府中一些關(guān)注亞洲的人員意識(shí)到印太地區(qū)的重要性，但在政策應(yīng)在多大程度上接受地區(qū)多極化的現(xiàn)實(shí)、相較于其他挑戰(zhàn)應(yīng)給予中國(guó)多少關(guān)注，以及美國(guó)資源投入是否足以兌現(xiàn)自“重返亞洲”以來(lái)近二十年的承諾等問(wèn)題上，仍存在分歧。
中國(guó)對(duì)東南亞戰(zhàn)略的演變
第二個(gè)信號(hào)揭示了中國(guó)如何獨(dú)立地，以及作為對(duì)美國(guó)政策的回應(yīng)，重新評(píng)估其在東南亞的戰(zhàn)略定位。需要明確的是，中國(guó)在該地區(qū)的影響力在過(guò)去幾十年里一直在穩(wěn)步增長(zhǎng)，不受美國(guó)政權(quán)更迭的影響，也不隨美國(guó)承諾的強(qiáng)弱波動(dòng)而波動(dòng)。
盡管如此，一些中國(guó)交流人士在私下和公開(kāi)場(chǎng)合表示，如果特朗普政府因其他事務(wù)分心而無(wú)法專注于該地區(qū)，他們確實(shí)認(rèn)為有機(jī)會(huì)在東南亞和更廣泛的“全球南方”加速推進(jìn)自身的利益。中國(guó)官員也日益專注于向東南亞國(guó)家展示中美兩種選擇的對(duì)比。
“哪種選擇真正符合地區(qū)國(guó)家利益和人民期待，哪種力量是逆歷史潮流而動(dòng)，不言自明。”
盡管這些言論吸引了媒體的注意，但中國(guó)對(duì)東南亞戰(zhàn)略的實(shí)質(zhì)性變化仍然不明顯。在貿(mào)易領(lǐng)域，盡管中國(guó)正在大力宣傳其將柬埔寨與老撾納入“零關(guān)稅”計(jì)劃，以對(duì)抗特朗普的關(guān)稅政策，并計(jì)劃在2026年主辦APEC峰會(huì)，但中國(guó)與印尼、馬來(lái)西亞和泰國(guó)等主要經(jīng)濟(jì)體之間也存在貿(mào)易不平衡和產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題。
▲自2024年12月1日，中國(guó)對(duì)原產(chǎn)于同中國(guó)建交的最不發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施100%稅目產(chǎn)品零關(guān)稅待遇，涉及到天然橡膠主要的產(chǎn)膠國(guó)包括老撾、緬甸、柬埔寨等。圖源：新華社
同樣，盡管美國(guó)的援助和媒體項(xiàng)目暫?？赡鼙徽J(rèn)為削弱了美國(guó)的軟實(shí)力，但“中國(guó)將填補(bǔ)空缺”的觀點(diǎn)也不能被過(guò)分夸大。深入分析顯示，即便在假信息問(wèn)題日益嚴(yán)重的情況下，中國(guó)官方媒體內(nèi)容的影響效果仍然參差不齊；在發(fā)展援助方面，數(shù)據(jù)顯示中國(guó)約85%的發(fā)展援助是以債務(wù)形式提供，而非贈(zèng)款，這與美國(guó)的做法正好相反。
因此，在不對(duì)稱競(jìng)爭(zhēng)中，值得我們關(guān)注的關(guān)鍵數(shù)據(jù)點(diǎn)仍然是中國(guó)一貫優(yōu)先采用的影響力杠桿，而不是那些被認(rèn)為美國(guó)正在退出的領(lǐng)域。這些杠桿涵蓋了高鐵和數(shù)字支付等高可見(jiàn)度的領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的創(chuàng)新能夠迅速傳播，但可能不會(huì)深入滲透。
東南亞國(guó)家的自主性
第三個(gè)信號(hào)揭示了東南亞國(guó)家如何審視并塑造中國(guó)與美國(guó)提出的價(jià)值主張，并將其與其它大國(guó)的價(jià)值主張進(jìn)行對(duì)比。盡管公眾的注意力往往集中在特朗普第二任期內(nèi)對(duì)拜登時(shí)期“小院高墻”（small yard, high fence）戰(zhàn)略的調(diào)整上，但中美競(jìng)爭(zhēng)的格局最終將不僅僅由中國(guó)的“防火墻”或美國(guó)的“圍欄與庭院”所決定，而是由地區(qū)國(guó)家的決策共同塑造。
盡管東南亞國(guó)家有時(shí)被統(tǒng)稱為“小國(guó)”，但其中許多國(guó)家實(shí)際上擁有強(qiáng)大的實(shí)力和積極主動(dòng)的外交政策，如越南和菲律賓。這些國(guó)家在尋求從中美兩國(guó)獲取利益方面表現(xiàn)得十分明確，無(wú)論是鐵路基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目還是海上安全等領(lǐng)域的合作。
在某些情況下，超越中美競(jìng)爭(zhēng)的視角，這些國(guó)家也在推動(dòng)區(qū)域內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)力的提升，并在全球舞臺(tái)上贏得關(guān)注。未來(lái)幾個(gè)月的新聞標(biāo)題可能會(huì)聚焦于個(gè)別國(guó)家達(dá)成的短期協(xié)議，例如為規(guī)避美國(guó)關(guān)稅而購(gòu)買更多天然氣，或在關(guān)鍵礦產(chǎn)方面實(shí)現(xiàn)對(duì)中國(guó)的多元化。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，更關(guān)鍵的問(wèn)題是它們?nèi)绾慰创忻纼蓢?guó)在21世紀(jì)剩余時(shí)間內(nèi)在其整體對(duì)外戰(zhàn)略中的位置。
在這一領(lǐng)域，一個(gè)關(guān)鍵的數(shù)據(jù)點(diǎn)是東南亞國(guó)家如何將中美兩國(guó)融入其跨越數(shù)十年的國(guó)家發(fā)展愿景與戰(zhàn)略之中。對(duì)于像新加坡這樣發(fā)展程度較高的國(guó)家而言，關(guān)注的焦點(diǎn)可能是更先進(jìn)的議題，例如推進(jìn)投資審查機(jī)制、塑造全球人工智能標(biāo)準(zhǔn)。
而對(duì)于正努力擺脫“中等收入陷阱”的主要經(jīng)濟(jì)體，如印尼、馬來(lái)西亞、泰國(guó)和越南，重點(diǎn)則在于如何利用北京和華盛頓雙方所提供的機(jī)遇，為本國(guó)經(jīng)濟(jì)注入新技術(shù)與流程，并實(shí)現(xiàn)新理念的創(chuàng)新。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，在過(guò)去半個(gè)世紀(jì)中，全球僅有34個(gè)國(guó)家成功跨越了這一陷阱。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，國(guó)家需要在關(guān)鍵行業(yè)與架構(gòu)中制定清晰的戰(zhàn)略，并在多次領(lǐng)導(dǎo)層更替的過(guò)程中調(diào)和長(zhǎng)期國(guó)家利益與短期政權(quán)利益之間的矛盾。這些戰(zhàn)略還必須吸取過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，包括在美國(guó)政府更替之間對(duì)“公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系”（Just Energy Transition Partnerships）的再評(píng)估，或?qū)χ袊?guó)與馬來(lái)西亞前1MDB丑聞關(guān)聯(lián)的重新考量。
其他全球行為體的變量
最后一個(gè)信號(hào)，揭示了其他印太地區(qū)及全球盟友、伙伴與對(duì)手如何塑造中美競(jìng)爭(zhēng)的格局。正如馬來(lái)西亞總理安瓦爾·易卜拉欣（Anwar Ibrahim）等地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人所強(qiáng)調(diào)的，特朗普第二任期所帶來(lái)的各種變化，僅是第二次世界大戰(zhàn)后以美國(guó)為主導(dǎo)的國(guó)際規(guī)則秩序所面臨的眾多挑戰(zhàn)之一。
在這樣一個(gè)日益多極化的世界里，這一秩序正經(jīng)歷著重新定義，這一過(guò)程甚至無(wú)法用“全球北方”、“全球南方”或“全球東方”等簡(jiǎn)單的聚合概念來(lái)概括。隨著這種轉(zhuǎn)變的不斷推進(jìn)，東南亞國(guó)家與跨大洲合作伙伴之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)也可能隨之改變，這將導(dǎo)致它們的外交選擇不再局限于“中國(guó)或美國(guó)及其盟友”這樣的二元對(duì)立。
在本地區(qū)的政策制定者眼中，這一趨勢(shì)已經(jīng)初露端倪，并且在未來(lái)幾年可能會(huì)更加頻繁地出現(xiàn)。以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)槔厦琅c北美國(guó)家對(duì)與東南亞進(jìn)行貿(mào)易的興趣正逐漸增強(qiáng)。這涵蓋了智利希望加入由東盟主導(dǎo)的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）——目前是全球規(guī)模最大的自由貿(mào)易協(xié)定——以及加拿大正致力于與東盟達(dá)成自由貿(mào)易協(xié)議，而美國(guó)至今尚未擁有類似的協(xié)定。特別是美國(guó)的情況，有可能在特朗普的第二任期內(nèi)，進(jìn)一步改變正在經(jīng)歷新一輪調(diào)整的北美供應(yīng)鏈。
▲統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前已有超過(guò)6500家中國(guó)企業(yè)在東盟開(kāi)展直接投資，且超七成企業(yè)計(jì)劃進(jìn)一步擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模。圖源：新華社
在外交領(lǐng)域，泰國(guó)和印尼等東南亞國(guó)家正逐步擴(kuò)大與全球組織的制度性互動(dòng)，比如參與金磚國(guó)家（BRICS）和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的活動(dòng)。中國(guó)和美國(guó)雖分別為這些組織的成員國(guó)，但這并非是唯一影響議題的力量。OECD能夠促進(jìn)成員國(guó)在更深層次上進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革，而金磚國(guó)家則提供了一個(gè)平臺(tái)，用以表達(dá)對(duì)全球制度變革長(zhǎng)期支持的立場(chǎng)。這種立場(chǎng)不應(yīng)簡(jiǎn)化為對(duì)美元主導(dǎo)地位挑戰(zhàn)的焦慮——盡管最新數(shù)據(jù)顯示，美元在全球外匯儲(chǔ)備中的份額約為60%，較20年前的70%有所下降。
當(dāng)然，目前特朗普第二任期仍處于早期階段，其對(duì)美中在東南亞不對(duì)稱競(jìng)爭(zhēng)格局的影響仍在形成之中。然而，在這一領(lǐng)域，我們必須通過(guò)多個(gè)維度持續(xù)觀察其不斷演變的動(dòng)態(tài)，而不能只專注于華盛頓令人眼花繚亂的政策變化。
原文標(biāo)題《特朗普第二任期背景下的中美東南亞競(jìng)爭(zhēng)》，文章來(lái)自公眾號(hào)“IPP評(píng)論”，原刊于《外交學(xué)人》（the diplomat），作者Prashanth Parameswaran，《外交學(xué)人》高級(jí)專欄作家、威爾遜中心亞洲項(xiàng)目的研究員，以及ASEAN Wonk時(shí)事通訊的創(chuàng)始人。
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