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導(dǎo)語
2025年1月17日，國家統(tǒng)計局發(fā)布最新人口數(shù)據(jù)：2024年末全國人口140828萬人，較上年末減少139萬人。全年出生人口954萬人，人口出生率為6.77‰；死亡人口1093萬人，人口死亡率為7.76‰；人口自然增長率為-0.99‰。
這已經(jīng)是中國人口連續(xù)第三年負(fù)增長。
2025年兩會期間，政府工作報告提出“制定促進(jìn)生育政策，發(fā)放育兒補(bǔ)貼”， 強(qiáng)調(diào)通過“生育-養(yǎng)育-教育”全周期支持降低家庭成本，同時推動托幼一體化服務(wù)，增加普惠托育服務(wù)供給。近年，全國各地方政府亦根據(jù)自身人口形勢、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會需求，紛紛出臺相關(guān)生育支持政策。
從"超生罰款"到"生育補(bǔ)貼"，中國生育政策在近十幾年間經(jīng)歷了怎樣的調(diào)整？從國家到地方推出的一系列生育支持新政，能否有效應(yīng)對生育率的持續(xù)下滑？這場關(guān)乎人口未來的變革，背后又有哪些關(guān)鍵邏輯？ 本文將為各位讀者 梳理近年生育支持政策 的演 進(jìn)軌跡。
育媧人口、任澤平、梁建章等編制的《中國人口形勢報告2024》指出，如果沒有實質(zhì)有效的鼓勵生育政策出臺，中國出生人口將在4年左右跌破700萬，預(yù)計到2050年跌破500萬、2100年僅不到100萬。
政策演進(jìn)：四大階段與核心突破
中國計劃生育政策的制度化進(jìn)程始于改革開放初期。
1980年中共中央通過《關(guān)于控制我國人口增長致全體共產(chǎn)黨員共青團(tuán)員的公開信》，首次提出“一胎化”政策。1982年，中央將其確立為基本國策并寫入憲法。2001年，《中華人民共和國人口與計劃生育法》的頒布，使該政策完成了從政治動員到法律規(guī)范的制度建構(gòu)。
作為20世紀(jì)后期全球最大規(guī)模的人口調(diào)控實踐，該政策有效控制了人口過快增長，緩解了資源環(huán)境壓力，但也帶來了人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型等深遠(yuǎn)影響。
1
2013年“單獨二孩”政策
○ 政策核心：2013年，黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》?！稕Q定》提出，堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，首次突破獨生子女政策的限制。
2013年3月，根據(jù)十八屆二中全會審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，曾負(fù)責(zé)人口和計劃生育工作的中華人民共和國國家人口和計劃生育委員會與衛(wèi)生部的職責(zé)整合，組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，簡稱“衛(wèi)計委”。
○ 政策執(zhí)行效果：新政實施之初，據(jù)多家機(jī)構(gòu)測算，單獨二孩政策后，每年新增出生人數(shù)將在100萬到200萬的水平間波動。不過，從政策效果看，2014年我國出生人口1687萬人，僅較2013年多出生47萬人。
2
2016年“全面二孩”政策
○ 政策核心：2016年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定》明確，全面放開二孩生育，取消生育審批制度，由家庭自主安排生育。
2018年3月，根據(jù)第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會不再保留，組建國家衛(wèi)生健康委員會，簡稱“衛(wèi)健委”。
○ 政策執(zhí)行效果：2016年出生人口短暫上升至1786萬，創(chuàng)2000年以來峰值，但2019年回落至1465萬。
專家指出：
“政策紅利被'三座大山'（房價、醫(yī)療、教育）消解?！?/strong>
數(shù)據(jù)顯示：
2004-2018年房貸收入比從17%增至48%;
1995-2018年居民醫(yī)療保健支出上漲27倍;
1997-2019年中國公立幼兒園在讀人數(shù)比例從95%降至44%。
3
2021年“三孩政策”及配套措施
○ 政策核心：中共中央國務(wù)院《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》提出實施一對夫妻可以生育三個子女政策，并取消社會撫養(yǎng)費、發(fā)展普惠托育。
○配套措施：①家庭稅費減免②住房制度改革③家庭政策支持與女性權(quán)益保障④教育制度改革⑤養(yǎng)老保障適度
4
2024年“生育友好型社會”建設(shè)
○ 政策核心：國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快完生育支持政策體系推動建設(shè)生育友好型社會的若干措施的通知》，旨在通過一系列配套措施來改善生育環(huán)境，減輕育齡家庭的經(jīng)濟(jì)壓力，為建設(shè)生育友好型社會奠定基礎(chǔ)。
○ 深層邏輯：從“允許生”轉(zhuǎn)向“支持養(yǎng)”，構(gòu)建“現(xiàn)金+服務(wù)+制度”三維體系。
政策工具箱：各地方的生育支持新舉措
在中央“生育友好型社會”建設(shè)精神的引領(lǐng)下，各地政府積極響應(yīng)，加碼生育支持政策。
2025年，各地在生育支持政策上的創(chuàng)新舉措更加多樣化。以下是部分領(lǐng)域的具體措施及亮點：
1
財政杠桿：真金白銀破局“生不起”
各地生育補(bǔ)貼匯總：
各地購房補(bǔ)貼匯總：
津貼優(yōu)化：
安徽、內(nèi)蒙古、寧夏、福建漳州、河南開封、山東青島等多地優(yōu)化生育津貼申領(lǐng)流程，實行“免申即享”，定點醫(yī)院自動上傳信息，審核通過后，生育津貼可直接發(fā)放至參保職工的個人賬戶。
2
托育服務(wù)創(chuàng)新：普惠與質(zhì)量并重
填補(bǔ)農(nóng)村托育空白：
北京昌平區(qū)“親子小屋”探索農(nóng)村普惠托育模式，服務(wù)村居及周邊嬰幼兒家庭，采用區(qū)級資金支持、鎮(zhèn)街提供場地、托育機(jī)構(gòu)運營、志愿者參與及醫(yī)療機(jī)構(gòu)指導(dǎo)的多方協(xié)作模式。
托育擴(kuò)容：
山東支持幼兒園開設(shè)托班招收2至3歲幼兒，對托班環(huán)境設(shè)施進(jìn)行改造，爭取到2025年底，能夠提供托位10萬個左右。
3
生育支持：彈性機(jī)制與權(quán)益保障并行
生育友好崗：
上海試點“生育友好崗”，支持用人單位將工作時間可彈性安排、工作方式靈活、工作環(huán)境友好的崗位設(shè)為“生育友好崗”，原則上提供給有12周歲以下兒童撫養(yǎng)義務(wù)的勞動者。
未婚生育權(quán)益：
四川省委、省政府聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)未婚生育和保障非婚生子女合法權(quán)益的意見》，明確非婚生子女將享受與婚生子女同等的教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)。
企業(yè)成本分擔(dān)：
江蘇省最新出臺的《江蘇省關(guān)于加快完善生育支持政策體系推動建設(shè)生育友好型社會的若干措施》規(guī)定：對企業(yè)在女職工生育二孩、三孩產(chǎn)假期間支付的社會保險費用，分別給予50%、80%的補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大到對生育一孩的同樣給予50%的補(bǔ)貼。
輔助生殖服務(wù)：
將輔助生殖技術(shù)服務(wù)納入醫(yī)保范圍。國家醫(yī)保局稱，預(yù)計全國31個省份及兵團(tuán)輔助生殖納入醫(yī)保，惠及100萬人次。
下一步，全國性的生育補(bǔ)貼？
根據(jù)媒體報道，國家衛(wèi)健委透露，近期正在起草全國性育兒補(bǔ)貼操作方案，明確采用“基礎(chǔ)補(bǔ)貼+地方浮動”模式，既保證普惠性又兼顧區(qū)域差異。
專家預(yù)測：
基于這一方向，有專家預(yù)測將出臺體現(xiàn)普惠性與梯度化的補(bǔ)貼新政策，例如高成本城市可申請補(bǔ)貼上浮至30%，農(nóng)村地區(qū)疊加營養(yǎng)補(bǔ)貼。政策向多孩及低收入家庭傾斜，預(yù)計覆蓋85%的育齡家庭。
國家衛(wèi)健委透露的補(bǔ)貼政策雖尚未正式公布，但已引發(fā)了廣泛討論。多位專家也紛紛提出建議，為政策的完善提供了思路。
專家建議：
在資金籌集方面，有專家建議：
發(fā)行人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化特別國債，每年5000億元，期限30年，前10年付息不還本，其中60%用于生育補(bǔ)貼，40%投入托育設(shè)施建設(shè)。
同時，將煙草、石油等壟斷國企超額利潤的30%強(qiáng)制注入國家生育基金，預(yù)計可年籌1200億元。
此外，參考法國“家庭貢獻(xiàn)金”制度，企業(yè)按員工工資總額0.5%繳納生育稅。
專家建議：
在成本分擔(dān)方面，有專家建議：
借鑒瑞典方案，推行“企業(yè)生育積分制”，每雇傭一名育齡女性員工，減免0.5%增值稅；
開發(fā)“育兒國債”，面向公眾發(fā)行專項債券，年利率掛鉤生育率變化。
兩會代表委員建議:
眾多代表委員在兩會上也提出了相關(guān)建議：
朱同玉委員建議在國家層面建立生育支持基金；
姚勁波代表建議設(shè)立國家人口發(fā)展基金，對多孩家庭實施補(bǔ)貼；
賀丹委員提出取消生育支持政策的孩次差異，避免"一孩不補(bǔ)、三孩多補(bǔ)"的不公現(xiàn)象……
??這些建議共同指向了生育支持政策的公平性和可持續(xù)性，為政策完善提供了多元思路。
唯有將生育友好理念轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)性制度設(shè)計，才能讓"敢生愿育"成為新時代的社會共識。這場關(guān)乎民族未來的變革，正在考驗政策制定者的智慧與決心。
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內(nèi)容整理 | 劉昕冉
排版 | 劉昕冉
審閱 | 劉 深
終審 | 劉金程
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