古新世末期，一場宏大的地質(zhì)變遷深刻改變了地球的面貌。印度次大陸與歐亞板塊猛烈相撞，興都庫什山脈在這劇烈的地殼運(yùn)動(dòng)中逐漸隆起。這一碰撞，不僅鑄就了雄偉的山脈，更將印度次大陸與歐亞文明緊密相連，為后續(xù)的歷史演進(jìn)埋下伏筆。公元前 1500 年，雅利安人穿過興都庫什山脈的山口，如潮水般涌入南亞次大陸。他們?cè)诖嗽O(shè)立了影響深遠(yuǎn)的種姓制度，高大白皙的雅利安人成為高種姓，而矮小黑瘦的印度本土達(dá)羅毗荼人淪為低種姓，那些不認(rèn)同這套體系的異見者，則被打入賤民的行列。
種姓制度將下位者的服從奉為美德，把抗?fàn)幰曌髯飷?。此后，馬其頓、莫臥兒等帝國接連從興都庫什山脈山口南下，每過幾百年，當(dāng)?shù)乇阆萑胝鞣c殺戮的腥風(fēng)血雨。然而，新的統(tǒng)治者不但未摧毀種姓制度，反而使其愈發(fā)穩(wěn)固。在歷史的一次次動(dòng)蕩與毀滅中，這套奴役思想深深扎根于印度的社會(huì)內(nèi)核。1947 年，印度迎來獨(dú)立的曙光，英國人強(qiáng)加的枷鎖被歷史洪流沖垮。印度憲法正式宣布廢除種姓制度，賦予每個(gè)印度人平等權(quán)利。但觀念的變革遠(yuǎn)非一蹴而就，種姓制度并未就此消失，反而與印度官僚體系奇妙融合，深刻影響著整個(gè)行政系統(tǒng)，塑造出印度獨(dú)特的治理格局。
公務(wù)員系統(tǒng)：種姓新秩序的滋生地
在印度獨(dú)立后的一個(gè)普通下午，年輕的戈文德賈斯瓦爾，這位人力車夫的兒子，受邀前往富商朋友家中玩耍。孩童間純粹的友誼，本有著超越階級(jí)的力量。然而，當(dāng)富商父親歸來，這和諧的一幕被徹底打破。這位精明的商人一眼便看穿了戈文德賈斯瓦爾的貧困，隨后詢問其種姓。得知答案后，富商父親勃然大怒，嚴(yán)厲告誡兒子，不許再讓這個(gè)低種姓的孩子踏入家門。這一天，戈文德賈斯瓦爾的童年戛然而止，成人世界的殘酷如冰冷潮水，將他徹底淹沒。
此后，戈文德賈斯瓦爾一心尋求改變命運(yùn)的途徑。直到一位老者告訴他，在印度這個(gè)嫌貧愛富的社會(huì)，若不能改變自身與家庭，將一生遭人嫌棄。而參加 IAS 考試，成為全印公務(wù)員，是獲得他人尊重的關(guān)鍵之路。2006 年，戈文德賈斯瓦爾成功通過 IAS 考試。不了解印度公務(wù)員制度，便難以體會(huì)這背后的勵(lì)志程度。IAS 考試，即全印公務(wù)員制度考試，堪稱全球最難的國考。每年僅招募 700 人，卻有多達(dá) 100 萬名考生參與激烈角逐。印度縣以上的領(lǐng)導(dǎo)崗位，幾乎全由 IAS 公務(wù)員擔(dān)任，一旦考上，起步便是地區(qū)專員（相當(dāng)于我國副處級(jí)），退休時(shí)至少能達(dá)聯(lián)合秘書（相當(dāng)于我國正廳級(jí)）。印度政府 2022 年數(shù)據(jù)顯示，全印范圍內(nèi)的 IAS 公務(wù)員僅有 6785 人。如今，戈文德賈斯瓦爾已擔(dān)任印度教育部高等教育廳聯(lián)合秘書，成為正廳級(jí)干部。
IAS 公務(wù)員制度起點(diǎn)之高、晉升之快，在全球文官系統(tǒng)中獨(dú)一無二。一旦考上，宛如開啟爽文小說般的逆襲人生。在印度，鄉(xiāng)長、局長、科長等職位的官員，在 IAS 勝選者面前都得恭敬有加。正常國家的行政系統(tǒng)多遵循自下而上逐級(jí)提拔的規(guī)則，而印度卻出現(xiàn) IAS 這種一步登天的考試程序，其根源與大英帝國的 ICS 帝國公務(wù)員制度緊密相關(guān)。ICS 是英國為控制殖民地，選拔高級(jí)文官的考試培訓(xùn)程序，其核心并非單純招募公務(wù)員，而是挑選能為其統(tǒng)治服務(wù)的 “代理人”。
1863 年，英國允許印度人參加 ICS 公務(wù)員考試，薩廷德拉納特?泰戈?duì)柍蔀槭孜槐讳浫〉挠《热?，他正是著名詩人羅賓德拉納特?泰戈?duì)柕氖迨?。從此，這門考試便帶上了種姓色彩。雖 ICS 公務(wù)員考試未對(duì)候選人種姓設(shè)限，但參與考試者大多是家底豐厚的高種姓商人或地主豪強(qiáng)，只因考試地點(diǎn)在倫敦，普通民眾根本無力前往。即便如今，印度 IAS 公務(wù)員考試在全印設(shè)有考點(diǎn)，可考上者仍多為家境優(yōu)越之人。考試培訓(xùn)、教材購買費(fèi)用不菲，一些考生甚至需脫產(chǎn)備考長達(dá)十年，普通家庭難以承受。像戈文德賈斯瓦爾，其父親擁有 20 多臺(tái)人力車，為支持他考試，變賣了一半家產(chǎn)。
那么，通過 IAS 考試的低種姓者會(huì)被高種姓歧視嗎？答案是否定的。在印度，姓氏常與職業(yè)掛鉤，人們能借此推斷對(duì)方種姓。而通過 IAS 公務(wù)員考試的候選人，會(huì)在姓前加上 IAS 三個(gè)字母，標(biāo)志著他們進(jìn)入了一個(gè)新的種姓階層。換言之，他們不再是賤民、吠舍或首陀羅，而是成為了 “IAS”。印度公務(wù)員考試并未改變種姓制度，反而催生了新種姓。一些低種姓學(xué)生通過考試逆天改命，不僅能迎娶高種姓女子，還能收獲巨額嫁妝。2023 年統(tǒng)計(jì)顯示，IAS 公務(wù)員結(jié)婚平均能收到女方 1100 萬盧比（約合人民幣 100 萬）嫁妝，最高者甚至收了一億盧比（約合人民幣 800 多萬）。這正是印度種姓制度的 “靈活” 之處，它總能將新的統(tǒng)治者納入其中，使其成為系統(tǒng)的最大受益者。從法律層面看，印度已廢除種姓制度，但當(dāng)眾多印度公務(wù)員將 IAS 置于姓名前時(shí)，高種姓富商見此也會(huì)恭敬合十，表達(dá)敬意。這表明種姓已深深嵌入印度社會(huì)的骨髓，這些手握權(quán)力的統(tǒng)治階層，成為種姓制度的堅(jiān)定支持者，維持著這套體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。
這種種姓觀念也滲透到印度公務(wù)員系統(tǒng)的細(xì)微之處。2009 年，世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家考?？?巴蘇應(yīng)印度總理辛格邀請(qǐng)，加入印度政府擔(dān)任首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家。在財(cái)政部工作時(shí)，他發(fā)現(xiàn)所在樓層有一間廁所僅供三位大臣（財(cái)務(wù)大臣、稅收大臣和支出大臣）使用。經(jīng)過多次溝通與斗爭，大家才承認(rèn)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家與三位大臣地位平等。次日，工作人員在廁所增加了一條繡有首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家字樣的擦手巾，與另外三條繡著大臣字樣的毛巾擺在一起。這一細(xì)節(jié)，生動(dòng)展現(xiàn)了印度這個(gè) “世界最大民主國家” 背后難以逾越的等級(jí)枷鎖，印度憲法中關(guān)于人格平等的規(guī)定，在此顯得無比蒼白。殖民程序與印度本土糟粕文化相互交織，程序改變了文化，文化又侵染了程序，共同塑造了印度獨(dú)特的公務(wù)員系統(tǒng)種姓生態(tài)。
官僚集權(quán)化：政客與公務(wù)員的權(quán)力博弈
在印度，公務(wù)員通過考試選拔，而政客，如總理、部長、邦長等職位，則由人民選舉產(chǎn)生。許多政客當(dāng)選前從未涉足行政工作，當(dāng)選后只能依賴種姓化的公務(wù)員系統(tǒng)推進(jìn)事務(wù)。盡管印度公務(wù)員系統(tǒng)存在種姓問題，但嚴(yán)格的篩選程序確保了通過者具備較強(qiáng)專業(yè)性和高智商。因此，在很長一段時(shí)間里，印度國內(nèi)行政系統(tǒng)由公務(wù)員系統(tǒng)主導(dǎo)。
1967 年，印度商務(wù)部部長迪內(nèi)什?辛格宣布新的進(jìn)出口政策后召開記者會(huì)。一位記者詢問新政策對(duì)印度的影響，迪內(nèi)什?辛格正要開口，商務(wù)部首席秘書 KB Lal（IAS 公務(wù)員）卻直接奪過話筒，直言這個(gè)問題對(duì)部長來說過于復(fù)雜，由他來解答。這并非 KB Lal 自負(fù)，而是許多印度政客確實(shí)缺乏實(shí)際理政能力。公務(wù)員長期任職行政系統(tǒng)，熟悉業(yè)務(wù)并著眼未來規(guī)劃；而政客任期有限，且很多人此前毫無行政經(jīng)驗(yàn)。
70 年代末，印度人民黨政府首次執(zhí)政北方邦時(shí)，多數(shù)廳長缺乏執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)。一位新上任的行政廳長熱衷市政改革，要求公務(wù)員系統(tǒng)提交建議書。負(fù)責(zé)的部門秘書精心準(zhǔn)備了長達(dá)十頁的說明，闡述背景、分析方案利弊并列出行動(dòng)要點(diǎn)，呈交廳長批準(zhǔn)。三小時(shí)后，文件被退回，廳長僅用印地語含糊寫道：“我不同意?！?部門秘書抗議，廳長驚訝之余，劃掉 “不” 字改為 “同意”，要求按此執(zhí)行，這讓部門秘書瞠目結(jié)舌。當(dāng)晚，部門秘書便請(qǐng)求調(diào)換部門，無法忍受與如此 “糊涂” 的領(lǐng)導(dǎo)共事。此類事件在印度屢見不鮮，印度聯(lián)邦政府前首席秘書 T.S.R.Subramanian 就表示，自 1962 年通過 IAS 考試后的漫長職業(yè)生涯中，見識(shí)過眾多類似水平的官員。
然而，在尼赫魯?shù)扔《日渭业淖詡髦?，情況卻截然不同。他們常抱怨印度公務(wù)員系統(tǒng)圈子文化盛行，政客對(duì)其缺乏了解，各部門公務(wù)員執(zhí)行本部門任務(wù)高效，但跨部門協(xié)作時(shí)卻拖沓推諉，政客意志難以貫徹，這被認(rèn)為是印度發(fā)展緩慢的重要原因，公務(wù)員系統(tǒng)與政客相互制約，無法高效配合。
但上世紀(jì) 70 年代，情況發(fā)生了改變。尼赫魯?shù)呐畠河⒌侠?甘地當(dāng)選印度總理，隨后爆發(fā)的 1971 年第三次印巴戰(zhàn)爭中，她集中權(quán)力處理事務(wù)。戰(zhàn)后，設(shè)立的總理辦公室被保留并成為超級(jí)機(jī)構(gòu)，類似清朝軍機(jī)處，由專業(yè)人士組成，向各部門派遣人員監(jiān)督總理決議執(zhí)行情況。此后，印度地方紛紛效仿，設(shè)立邦首席部長辦公室，權(quán)力逐漸集中到總理和首席部長手中，形成事實(shí)上的獨(dú)裁治理模式。這一過程，也是印度政客馴服公務(wù)員系統(tǒng)的過程，行政系統(tǒng)主導(dǎo)權(quán)開始從公務(wù)員向政客轉(zhuǎn)移。如今，印度總理辦公室擁有推翻其他部門決議、口頭指示所有人的權(quán)力，卻常無書面文件佐證。印度公務(wù)員制度徹底淪為政客附庸，然而，這并未提升印度行政效率，反而使其更低。
選舉困境：短視政治與腐敗的溫床
不少印度公務(wù)員退休后批判政客缺乏長遠(yuǎn)眼光，只關(guān)注選舉。事實(shí)上，對(duì)于印度政客而言，選舉不僅是生意，更是高風(fēng)險(xiǎn)投資。與家境優(yōu)越、憑考試獲取權(quán)力的公務(wù)員不同，印度政客的崛起之路布滿荊棘。許多政客出身貧寒，通過為政黨或大佬拉選票，走街串巷宣傳推廣，才逐步踏入政壇。這一過程常伴隨著犯罪與屈辱，在印度文學(xué)作品中屢見不鮮。如《貧民窟的火》中，女性黨派成員為競選機(jī)會(huì)，眼睜睜看著女兒被殺害；《白老虎》里，農(nóng)村售票員為從政成為大佬的孌童，表面受尊重，實(shí)則遭人嘲笑。
這些從底層摸爬滾打上來的政客，歷經(jīng)黑暗與艱辛，當(dāng)他們登上村長、局長乃至縣長之位后，很難指望他們會(huì)善待印度民眾。為了繼續(xù)向上攀爬，他們必須深度參與選舉，而印度選舉成本高昂。邦一級(jí)議會(huì)選舉通常花費(fèi)三四千萬盧比（約合人民幣 335 萬），甚至高達(dá)八千萬盧比（約合人民幣 670 萬），國會(huì)選舉開銷更是過億（約合人民幣 800 多萬），這對(duì)印度而言是巨款。為獲取競選資金，政客往往背負(fù)巨大代價(jià)。他們可能多次競選失敗后才贏得選舉，一旦獲勝，便急于連本帶利撈回成本，因?yàn)闊o法保證下一次仍能在位。這就導(dǎo)致印度政客不關(guān)注政策長期性和連續(xù)性，在他們眼中，任期內(nèi)若推行長期舉措，很可能為他人做嫁衣。所以，印度政治游戲呈現(xiàn)零和博弈態(tài)勢，政客常做出看似短視的決策。
例如，印度政客可能在某些地區(qū)開工建設(shè)醫(yī)院以獲取支持，卻不批復(fù)后續(xù)資金，防止醫(yī)院完工成為下一屆政府政績。由于下次選舉結(jié)果不確定，他們必須在本任期內(nèi)盡可能多撈錢，用一個(gè)任期撈夠三代人的財(cái)富。每次選舉都重復(fù)這一過程，導(dǎo)致印度腐敗現(xiàn)象極為嚴(yán)重且不可持續(xù)。在阿米爾汗的節(jié)目中，印度調(diào)查局官員講述，去地方調(diào)查水壩建設(shè)，地方官員竟帶他四次觀看同一座大壩，聲稱建了四座。最終發(fā)現(xiàn)政府撥了四座大壩的款項(xiàng)，實(shí)際只修了一座。這種不計(jì)后果的腐敗，已成為印度治理體系的頑疾，而根源正是印度選舉制度本身。
選舉迫使政客借錢參選，巨大財(cái)政壓力下，他們只能選擇撈錢回本，政治淪為生意甚至創(chuàng)業(yè)。當(dāng)這類只重選舉的政客主導(dǎo)公務(wù)員系統(tǒng)后，公務(wù)員發(fā)現(xiàn)部門成績被政客據(jù)為己有以利競選，出問題時(shí)政客卻將責(zé)任推給公務(wù)員。久而久之，公務(wù)員選擇躺平，進(jìn)一步惡化了行政系統(tǒng)的運(yùn)行狀況。
組閣權(quán)：無原則政治與少數(shù)群體獲利
上世紀(jì) 80 年代，印度一些當(dāng)選議員頻繁叛逃，導(dǎo)致各地政府難以穩(wěn)定。1985 年，印度通過第 52 修正案，在憲法中加入第 10 條款，強(qiáng)制要求各黨派議員遵守紀(jì)律，違反黨派指示投票或退黨視為叛逃，取消議員資格，政壇這才趨于穩(wěn)定。但更大問題接踵而至，印度是議會(huì)內(nèi)閣制國家，由議會(huì)多數(shù)黨組成政府。然而，在實(shí)際選舉中，印度多數(shù)邦議會(huì)選舉里，第一大黨往往難以獲得 50% 以上多數(shù)黨席位。因此，大黨必須與小黨聯(lián)合才能組閣。
這導(dǎo)致政黨為組閣毫無政治原則，共產(chǎn)黨可與宗教黨派結(jié)盟，左派能與右派合作。只要湊齊 50% 席位就開始組閣撈錢，選舉承諾拋諸腦后。這種無原則政治和低俗動(dòng)機(jī)，使選民對(duì)政治和治理失去興趣，印度缺乏為政策投票的選民，因?yàn)榇蠹疑钪x誰都一樣。多數(shù)黨組閣規(guī)則意味著，大黨派為成功組閣，必須安撫小黨派，防止其脫離導(dǎo)致政府垮臺(tái)。這極大增強(qiáng)了小黨派談判能力，民主本應(yīng)是多數(shù)人的勝利，卻在這種操作下，讓小黨派利用杠桿獲取更大政治回報(bào)，損害了多數(shù)人的利益。
印度貧民窟長期存在便是例證，貧民窟存在黑社會(huì)控制的票倉，黑社會(huì)掌控公共資源，脅迫居民為其支持的政黨投票。這些黑社會(huì)政黨即便席位很少，也能通過多數(shù)黨組閣規(guī)則獲取談判籌碼，要求執(zhí)政黨在政策上向其選民傾斜，提供福利和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在這種模式下，貧民窟與黑社會(huì)政黨深度捆綁，居民因支持政黨獲得福利，政黨靠選票獲取政治權(quán)力，而黑社會(huì)政黨為維護(hù)自身利益，不會(huì)讓貧民窟消失。這也是印度國大黨逐漸衰敗的原因，代表城市中產(chǎn)階級(jí)的國大黨難以與這類黑社會(huì)政黨競爭。莫迪領(lǐng)導(dǎo)的人民黨能獲勝，正是因其具備更強(qiáng)的 “威懾力”，如 2002 年古吉拉特邦騷亂中，莫迪支持者一周內(nèi)殺傷 3000 多穆斯林卻未受懲罰，這是一般黑社會(huì)難以企及的。
正義遲到：司法系統(tǒng)的困境與社會(huì)影響
面對(duì)印度行政系統(tǒng)的諸多問題，人們不禁要問，印度司法系統(tǒng)在做什么？事實(shí)上，印度司法系統(tǒng)弊病叢生，甚至比腐朽的治理體系更嚴(yán)重。截至 2024 年數(shù)據(jù)，印度全國有超 5000 萬起案件懸而未決，照此速度，需 300 多年才能結(jié)案。印度約 77% 的囚犯在等待審判，遠(yuǎn)超全球 33% 的平均比例。在 1100 多萬未決民事案件中，近四分之一已拖延至少五年，多涉及土地或財(cái)產(chǎn)糾紛。2023 年 1 月，加爾各答高等法院審結(jié)一樁銀行清算案，歷時(shí)長達(dá) 72 年，1952 年銀行宣布破產(chǎn)，債權(quán)人與清算方糾紛不斷，直至 2023 年才判決。同年 6 月，梅因普里村莊屠殺案兇手在歷經(jīng) 42 年審判后被判終身監(jiān)禁，此時(shí)他已 90 多歲，一同犯罪的其他九名嫌疑人在漫長審判中相繼離世，多數(shù)受害者也被漫長法律程序拖垮。
更多案件因時(shí)間過長無人問津，更糟糕的是，一些鐵案因?qū)徟型涎?，證人死亡、記憶模糊、證據(jù)丟失，最終嫌疑人被釋放。在全球強(qiáng)奸率統(tǒng)計(jì)中，印度每 10 萬人有 2.22 起強(qiáng)奸案件，遠(yuǎn)低于瑞典、美國、德國。但這并非印度對(duì)女性更安全，而是司法緩慢讓女性對(duì)法律途徑失去信心。長期審判過程中，受害者需反復(fù)回憶案件，生活備受困擾，部分受害者因不堪壓力撤案，還有些根本不報(bào)案，導(dǎo)致印度男性有恃無恐，因?yàn)樗麄兦宄珊茈y制裁自己。
在印度司法實(shí)踐中，拖延成為犯罪分子的 “武器”，他們有足夠時(shí)間說服或推翻證人證言，團(tuán)伙犯罪可篡改竊取證據(jù)，甚至部分證據(jù)因時(shí)間流逝和機(jī)構(gòu)重組自動(dòng)消失，民眾渴望的正義也隨之消逝。民眾對(duì)正義的不信任，使得政客利用犯罪謀取利益。2004 年印度議會(huì) 540 多名當(dāng)選議員中，近 1/4 有犯罪記錄，到 2021 年，這一比例翻了一倍，近一半議員有犯罪記錄，不乏綁架、強(qiáng)奸等重罪。選舉中，一些議員甚至炫耀犯罪記錄震懾對(duì)手。議員組閣后，因職位庇護(hù)，對(duì)他們的調(diào)查更加謹(jǐn)慎，大量受害者選擇撤案以防報(bào)復(fù)。
為應(yīng)對(duì)司法拖沓，一些有良知的印度警察采用 “假遭遇戰(zhàn)” 懲罰犯罪。2019 年，一名 26 歲獸醫(yī)在海德拉巴被輪奸殺害，案件引發(fā)民憤。四名犯罪嫌疑人被快速抓捕，特倫甘納邦首席部長下令成立快速法庭，但即便如此仍需漫長時(shí)間審判。同年 12 月，嫌疑人在被押往犯罪現(xiàn)場途中，兩名罪犯搶奪警員手槍，雙方發(fā)生槍戰(zhàn)，四人全部被擊斃，這明顯是法外處決。事件曝光后，涉事警察成為民眾眼中的英雄，數(shù)萬人上街聲援。2022 年印度最高法院調(diào)查委員會(huì)報(bào)告認(rèn)定這是法外處決，案件移交特倫甘納邦高等法院，但至今無警察受到處罰。然而，這種 “假遭遇戰(zhàn)” 更多時(shí)候被腐敗警察用作處決社會(huì)正義人士的手段，行政系統(tǒng)點(diǎn)頭，司法系統(tǒng)便有辦法讓正義之士 “消失”。印度司法系統(tǒng)不僅未能遏制腐敗和犯罪，自身反而淪為犯罪的幫兇，徹底顛覆了司法程序的公正性。司法系統(tǒng)的拖沓源于行政體系的不作為，具備專業(yè)素養(yǎng)的公務(wù)員無權(quán)推動(dòng)改革，有決策權(quán)的政客則不敢改革，印度官僚主義的頑疾在此暴露無遺，最終形成人民選擇政客、政客控制公務(wù)員、公務(wù)員組成低效官僚體系、官僚體系傷害人民的惡性循環(huán)。
結(jié)尾：殖民遺產(chǎn)下的印度行政體系
印度行政系統(tǒng)，看似公平卻充斥著種姓色彩的公務(wù)員體系，一群為選票不擇手段的政客，以及普遍存在法外處決現(xiàn)象的司法系統(tǒng)，構(gòu)成了這個(gè) “全球最大民主國家” 行政系統(tǒng)的真實(shí)底色。印度行政系統(tǒng)問題叢生，根源在于其脫胎于英國殖民體系。這套體系本為奴役印度而設(shè)，從一開始，包括選拔考試在內(nèi)的
熱門跟貼