行政區(qū)劃的要素有幅員、邊界、形狀、地理區(qū)域和地理位置等方面。其中尤以幅員與邊界兩要素最為重要。究竟每一層級應(yīng)劃分多少政區(qū)——亦即設(shè)置多少個地方行政單位——方才合適，這是地方行政制度的一個重要環(huán)節(jié)?！抖Y記·王制》說：“凡居民，量地以制邑，度地以居民”，這是對于政區(qū)必需有一定幅員，以及幅員與人口之間數(shù)量關(guān)系的最早論述。雖然這里的邑還不見得是后世的縣，但這句話正和體國經(jīng)野一樣，具有重要的象征意義。
行政區(qū)劃的幅員從另一個角度看就是地方政府的管理幅度，更通俗點說就是地方政府的權(quán)力圈。而政區(qū)的幅員又直接與地方行政單位（即地方政府）的數(shù)量相對應(yīng)。政區(qū)幅員大則行政單位數(shù)目少，政區(qū)幅員小，則行政單位數(shù)目多。本文所論即我國歷史上政區(qū)幅員的具體變化情況，以及引起變化的主要原因。
一、政區(qū)幅員的尺度
幅員就是指面積的大小。歷史上政區(qū)的面積大小到底是如何確定的？
縣是中央政府直接任命長官的基層政區(qū)，因此劃定縣的幅員是確定其他層級政區(qū)幅員的基礎(chǔ)。秦漢時就定下了一個基本原則：“縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠?！保ā稘h書·百官公卿表》）也就以百里見方的面積作為縣的幅員基數(shù)，再以民民的數(shù)量作調(diào)節(jié)。人口稠密的地方，縣的面積劃得小些；人口稀少的地方，縣的面積劃得大些。這個原則自然合乎道理，因此為以后歷代所遵奉，百里之縣成為習慣的稱呼，縣令有時也就戲稱為百里侯?！度龂尽な駮なY琬傳》載，琬為廣都令，諸葛亮說蔣琬是：“社稷之器，非百里之才也。”意思就是蔣琬不該只當一名縣令。實際上，如果除去方百里這個具體數(shù)字不計，至今也還沒有更高明的原則來代替它。所以，今天青海省的一些縣，內(nèi)蒙古的某些旗，其地域之遼闊幾和沿海的省一般大，但也無法隨意縮小，因為那里的人口過于稀少。
至于秦代方百里的數(shù)字如何確定，歷史文獻上沒有記載，推測是為了與當時的管理水平相適應(yīng)。如果假定縣城位于方百里的某縣的幾何中心，那么從這個中心到四邊的距離都是五十里，相當于今天的十七點五公里，這樣的距離，如果起早貪黑的話，可以在當天徒步往返。這對于官員下鄉(xiāng)勸課農(nóng)?；蜣r(nóng)民進城交納租賦都是比較合宜的。當然這是就理想情況而言，因為一個縣的地域，不會是四方四正，縣城也不一定恰好在幾何中心，但是以上的推測大約并不離譜，因為一切基本原則都是按標準情況制定的。秦漢時代，中國經(jīng)濟最發(fā)達地區(qū)是黃河中下游地區(qū)，這里已形成關(guān)中與山東（即崤山以東地區(qū)）兩個經(jīng)濟重心。在地理景觀方面，黃河中下游是一馬平川的大平原為主，因此在平原上以方百里作為縣的幅員標準也是合乎情理的。在國外也有類似的例子。法國大革命以后，重新劃分行政區(qū)域，其中最高一級區(qū)劃Department[1]幅員的劃定，就是以使這個區(qū)劃之中所有居民都能在一天之內(nèi)往返于區(qū)劃中心與居住地之間為原則，但這個原則的確定已在秦代之后兩千年了。
具體討論政區(qū)幅員的歷史記載不多。但東漢末年的仲長統(tǒng)，著有《昌言》一書，其中的（損益篇）于此卻有頗精辟的論述：“制國以分人，立政以分事，人遠則難綏，事總則難了。今遠州之縣，或相去數(shù)百千里，雖多山陵洿澤，猶有可居人種谷者焉。當更制其境界，使遠者不過二百里?！笨梢娭匍L統(tǒng)的想法已與秦代劃縣時所依據(jù)的“其民稠則減，稀則曠”的簡單原則有所不同，認為邊遠之縣雖然可耕地不足，人口較稀，但也不能一味劃得過大。
縣以上政區(qū)的幅員則沒有面積大小的明確規(guī)定，大致是以所轄縣的數(shù)量作為大小的衡量標準。漢代的人俗稱郡為“千里之郡”，指的是一個郡大約領(lǐng)有十縣之地。三國時代的人稱州為“萬里之州”，也是表示一個州大概包含百縣之地的意思。并不是郡非千里見方，州非萬里見方不可。說到底，千里之郡與萬里之州也是間接以地域面積和人口數(shù)量兩項指標來確定幅員大小的。因此在秦漢時代，南方的州郡幅員都比北方大得多，其原因就是南方戶口少，而縣的分布稀。二千年來，縣級政區(qū)的幅員相對穩(wěn)定，縣以上各級政區(qū)的幅員都是變動不定的。例如從秦到宋，統(tǒng)縣政區(qū)就有越來越小的趨向，其中有出于政治目的和行政管理的需要，也有為了適應(yīng)自然區(qū)域和經(jīng)濟開發(fā)狀況等原因。因而不但在同一朝代中同級政區(qū)的幅員懸殊很大，歷代同類政區(qū)的幅員也有相當大的波動，尤其是某一朝代新創(chuàng)置的政區(qū)更有其特殊的幅員。下面我們就來分析三層不同政區(qū)的幅員變化情況。
二、“百里之縣”幅員的相對穩(wěn)定
元代以前，每一縣級政區(qū)的幅員大小在歷史文獻中一般是沒有具體記載的，只是到了明代以后，在一些地方志中有些縣才有幅員大小的記載。因此關(guān)于歷代縣的幅員變遷情況，不容易直接弄清楚。但是由于在國家疆域不變的情況下，政區(qū)的幅員與數(shù)目成反比，因此從歷代縣數(shù)的變化，可以間接地看出縣的幅員變化情況。一般說來，縣級政區(qū)數(shù)目的增加表示其幅員的減縮，反之亦然，下表就是歷代縣級政區(qū)數(shù)目的變化簡況。
從表中可以看出縣級政區(qū)數(shù)量的變化是不大的，從秦到清，縣級政區(qū)的數(shù)量只增加百分之五十，而時間已經(jīng)過去二千年，疆域已經(jīng)大大擴展。
縣數(shù)的增加有許多原因，其中有兩個原因與縣的幅員變化沒有關(guān)系，那就是外部疆域的擴大與境內(nèi)統(tǒng)治空白的消失。前者不言自明，后者必須舉例以明之。譬如福建的長汀、龍巖、寧化三縣都是唐朝開元二十四年“開山洞置”，所謂山洞是指原來為政府統(tǒng)治所不及的偏遠山區(qū)，當這些地方開辟為縣治后，自然不會影響其他縣的幅員的縮減。但是在傳統(tǒng)觀念上，這種情況依然被看成是其他縣幅員的減小。還是以福建為例。今福建地區(qū)，在西漢時只設(shè)置了冶縣一縣，于是全福建都被看成是冶縣地，凡是新置一縣，都被當成是分冶縣地所置。這種看法當然不合適，因為當時的冶縣根本管不到偏遠的山區(qū)，只能管轄今福州附近的地區(qū)而已，但在地方志上一般都按上述傳統(tǒng)觀念來表示。
除了以上兩個原因，新縣一設(shè)置多是從舊縣分出，必然要使舊縣的幅員減少。反之，原有縣的撤銷，也必然并入鄰近的縣，而使后者的幅員擴大。上表有幾個朝代縣數(shù)增加特別突出，有幾個朝代比前代的縣數(shù)有明顯減少，都是縣的幅員有一定程度變化的反映。
秦代總數(shù)估計是千數(shù)左右。西漢的縣數(shù)增至1587，一方面自然是漢武帝開廣三邊所增置，另一方面則因為大量侯國的分封。這些侯國絕大部分是由某縣分出一鄉(xiāng)之地，或分出幾百戶的戶口建立起來的，幅員非常之小，但是卻具有與縣同等的政治地位。在1587縣中，這樣的侯國就有200多個[2]。到了東漢，這些侯國全被省去，再加上因人口減少而省并大量的縣，于是總縣數(shù)就明顯減少，但這在同時卻說明東漢縣的幅員相對比西漢要大。南北朝時期，縣數(shù)的增長最不正常，究其原因，主要是為了設(shè)置更多地方官的需要，而把縣的幅員不斷割小，以增設(shè)更多的縣政府。例如南朝齊氏的東平郡領(lǐng)二縣，一縣是壽張，是“割山陽官瀆以西三百戶置”，另一縣是淮安，乃“割直瀆破釜以東淮陰鎮(zhèn)下流雜一百戶置。”（《南齊書·州郡志》）此時縣的幅員之小，可見一斑。
隋代由于矯枉過正，大量并省州縣，所以縣數(shù)明顯減少，幅員也相對增大。唐代以后南方開發(fā)程度加深，經(jīng)濟顯著發(fā)展，不斷有新縣從老縣分置出來，新、舊《唐書·地理志》對此頗有詳細的記載，如：江西的玉山，是“分常山、須江置”。四川的蒙陽縣是“分九隴、雒、什邡三縣置”，被分割的老縣幅員自然要縮減。唐代縣數(shù)的大幅度增加，一方面是恢復(fù)了被隋代并省的部分縣，另方面是疆域擴大所致，第三方面就是新縣的析置。宋代疆域比唐代大為縮小，燕云十六州失于遼，隴右西北地區(qū)歸于西夏，云南一帶獨立為大理，越南北部成為安南國領(lǐng)土，縣數(shù)自然減少。
元代縣數(shù)的減少則是大為不同的原因。以元代版圖之廣袤，而只領(lǐng)1127縣，令人感到難以理解。除了因長期戰(zhàn)亂人口大量流失，因而并省大量的縣這個比較明顯的原因外，還有另一個比較隱蔽的緣故，那就是相當一部分的州應(yīng)當看成縣級政區(qū)，而不是統(tǒng)縣政區(qū)。宋代以前，州是統(tǒng)縣政區(qū)，州治必須設(shè)于某個縣城之中，這個縣被稱作附郭縣。元代許多州不設(shè)附郭縣，因此州治周圍就形成一個與屬縣相當?shù)目h級政區(qū)，如下圖所示。有無附郭縣的州，其所含政區(qū)個數(shù)是一樣的，只是前者比后者要多領(lǐng)一個縣，也就是多出一個縣政府來。同時，元代又有許多州不領(lǐng)縣，這些州其實也是縣級政區(qū)。最后，江南地區(qū)由于戶口較多，又有一批縣升為州，這些州也不轄縣，從區(qū)劃上來看，自然也是縣級政區(qū)。明、清兩代，所有的州都不設(shè)附郭縣，清代的直隸廳也是這樣。所以元明清三代，從純粹的縣數(shù)來看都偏低，從縣級政區(qū)來看就屬正常了。
有附郭縣的州
無附郭縣的州
雖然歷代的縣數(shù)有一定的波動，反映了縣級政區(qū)的變化，但從總的方面說來，縣的數(shù)目與幅員的變化是不大的，即使在南北朝時期，縣變化也比郡、州兩級政區(qū)小得多，這表明作為基層政區(qū)的縣，其幅員大小是以行政管理的程度來確定的。不管什么朝代，都要維持正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，才能保證王朝的長治久安。而縣級政府是直接“牧民”的基層組織，其勸課農(nóng)桑和收租征賦的施政范圍是不宜朝令夕改，頻繁變動的，否則將會影響國家職能的正常發(fā)揮。這就是縣級政區(qū)的數(shù)目與幅員相對比較穩(wěn)定的基本原因。
而且進一步，不但求縣之幅員固定，也求其大小相去不遠，以利管理。
對于州縣幅員的大小，宋人認為應(yīng)調(diào)整至大小相去不遠的程度。如畢仲游主張：“為今之策，宜先求建國之大法，要在均一而易治。凡邑之大者，割其大以補?。灰刂≌撸銎湫∫猿纱?，置一縣之封必度四面之界，分長鄉(xiāng)以補其短，分寬鄉(xiāng)以補其狹?？h相比，州相較，大者不使如固始之寬，小者不使如仙居之狹。此之謂均戶口賦稅之籍，徭役獄訟之制大略相等。賢者俯就而有余，不肖者勉強而無累?！盵3]這個建議的目的是為了使管理者均其能力，以免能者治小縣，而不能者理大縣，不利于治理效果。說明宋代的地方行政管理工作已經(jīng)達到比前代更高級的水平。不過在實際上，均一政區(qū)幅員的想法，遠遠無法實現(xiàn)，因為無論人口密度、經(jīng)濟開發(fā)程度和自然環(huán)境，地域之間的差異差別太大了，幅員大的政區(qū)未必比幅員小的政區(qū)難于治理，幅員只不過是眾多影響行政管理難度的因素之一而已。
三、“千里之郡”幅員的縮小傾向
1.統(tǒng)縣政區(qū)幅員變化總趨勢
從總的方面看來，號稱千里之郡的統(tǒng)縣政區(qū)，其幅員自秦至宋呈現(xiàn)出逐漸縮小的傾向，元代以后又經(jīng)過一個先大后小的起伏。這一不斷變小的總趨勢由種種原因所造成，其中以政治因素最為關(guān)鍵，目的是要實現(xiàn)中央集權(quán)對地方分權(quán)步步強化的抑制。
縣級政區(qū)的幅員因為較小，而且在元代以前大多沒有面積大小的具體記載，因此在歷史地圖上只能以點——即縣治所在的地點來表示。統(tǒng)縣政區(qū)已有足夠的幅員，其屬縣又有明確的地理位置，因此在地圖上可以畫出其地域范圍來，幅員的大小是一目了然的。另一方面，統(tǒng)縣政區(qū)的幅員還可以從其所轄縣數(shù)的多少來判別，轄縣越多，一般說幅員越大，反之亦然。但是這并非絕對，在特殊情況下，也有轄縣多而幅員并不大的。在下面的分析中，兩方面的標準都要用到。
秦始皇統(tǒng)一天下時置郡三十六，另外，還有一個郡級政區(qū)是內(nèi)史——即首都咸陽附近地區(qū)。后來因為開胡越之地以及將內(nèi)地的郡析小，到秦代末年，郡的總數(shù)是四十八，與內(nèi)史一起共四十九個統(tǒng)縣政區(qū)。秦縣的總數(shù)大約為一千，平均起來，每郡統(tǒng)縣在二十左右。漢代以后，郡的幅員明顯比秦代為小?！稘h書·地理志》說：“漢興，以秦郡太大，稍復(fù)開置?！遍_置的意思就是把一郡分成數(shù)郡，或二或三。如前述秦代內(nèi)史在漢代被分成京兆尹、左馮翊、右扶風三郡，號稱三輔。又如從廬江郡分出豫章郡，從隴西郡分出天水郡，從北地郡分出安定郡等等。秦的內(nèi)史相當于今天的關(guān)中平原，面積不足陜西省的三分之一，分成三輔以后，幅員就更小了。漢代為什么要把郡劃小，史籍并未明言，但很顯然其主要目的是為了削弱郡太守的權(quán)力，減少地方的分權(quán)?？ぬ嘏c縣令都是一方元首，握有行政、財政、軍事大權(quán)，尤其是郡守，因為其權(quán)力圈（即郡的幅員）較大，中央政府更不能不有所顧忌。嚴安上漢武帝書中就表明了對郡守權(quán)力過大的擔心：“今郡守之權(quán)非特六卿之重也，地畿千里非特里巷之資也，甲兵器械非特棘矜之用也，以逢萬世之變，則不可勝諱也?！卑У蹠r，王嘉也上疏說：“今之郡守重于古諸侯。”這種思想肯定在秦漢之際即已存在，所以漢初就將秦郡有意識地劃小。這種將統(tǒng)縣政區(qū)劃小以抑制這一級行政長官的權(quán)力的做法在漢代以后，仍然繼續(xù)下去。
統(tǒng)縣政區(qū)幅員的變化總趨勢，如果從具體面積分析，很不容易講清楚，這里首先用轄縣數(shù)量的變化來作大體的表示，下表所示就是歷代每單位統(tǒng)縣政區(qū)所轄縣級政區(qū)平均數(shù)的變化。
從上表可以看出統(tǒng)縣政區(qū)的幅員呈現(xiàn)出一波三折的變化。秦代以后，統(tǒng)縣政區(qū)幅員直線下降，至南北朝末年達到最低點，隋代再次回升但未達到西晉水平，之后又再度減縮，至宋代達到第三個波谷，元代以后又回升，至明代達到新的波峰，清代又開始下降，但仍比唐為高。我們從這些數(shù)字再結(jié)合具體的實例作進一步說明。
東漢的郡比西漢的郡有些縮減，如西漢會稽郡范圍包括今蘇南、浙江和福建，過于廖廓，東漢分成吳郡與會稽兩郡。但從總的方面看來，兩漢的郡幅員相去不遠。西漢每郡平均統(tǒng)縣在15個以上，包含很大水份，是由于許多小侯國的存在而形成的。例如西漢瑯邪郡領(lǐng)有51縣，是漢代領(lǐng)縣最多的郡，其幅員實際并不大，不過只相當于今天的山東省東南一隅青島、日照、諸城、海陽一帶十一、二個縣市的范圍。領(lǐng)縣多的原因是該郡的屬縣當中，就有大半，亦即31個縣是幅員很小的侯國。
三國時期的總縣數(shù)與東漢差不多，但郡國數(shù)增加了百分之五十，的確表明郡國的幅員有很大幅度的下降。但這種變化還帶有加強行政管理和反映經(jīng)濟開發(fā)逐漸深入的意義，有時還有強化鎮(zhèn)撫的作用。尤其是吳國割據(jù)東南地區(qū)，過去人口較少，經(jīng)濟不發(fā)達，縣的分布很稀，郡的幅員很大，漢末中原大亂，北方人口大量南來，政府又著意發(fā)展經(jīng)濟，以增強自身實力，相應(yīng)也增設(shè)許多新郡。例如今江西地區(qū)，兩漢都只設(shè)豫章郡一郡，到三國時已分為四郡。又如孫吳后期分吳郡與丹陽郡置吳興郡，就是為了“以鎮(zhèn)山越”的需要（《三國志·吳書·孫皓傳》）。西晉時期，郡國幅員與三國差別不大而略偏小。南北朝時期郡的幅員直線下降，則主要是出于分官設(shè)職的需要，而把郡的不斷割小，并不全是以此來削弱郡太守的權(quán)力。
隋代雖然撥亂反正，大大擴展了郡的幅員，但仍不使其過大，比起西晉來仍略小。唐代更是有意減削統(tǒng)縣政區(qū)——州的幅員。唐代設(shè)置正式政區(qū)的版圖與漢代相去不遠，而唐州的總數(shù)竟是漢郡的三倍有余，說明平均唐代一個州的幅員只有漢郡的三分之一。時人常稱唐州為十萬戶州，其實這與千里之郡一樣只是象征性的稱呼，據(jù)天寶元年戶口最盛時期的記錄，七萬戶以上的州僅得三十六個，只占當時總州數(shù)的九分之一。甚至五萬戶以上的州也占不到五分之一，大部分的州都在兩三萬戶以下，足見唐州之小。
不但如此，在削減州的幅員的同時，唐朝政府還配合以削奪刺史權(quán)力的措施，這些措施最重要的有兩項，一是軍民分治，刺史不象漢代郡太守那樣掌有軍隊，二是州縣屬員都要由中央吏部詮選，不能由刺史和縣令自行辟除。這一措施實際上從隋代已經(jīng)開始，《隋書·劉炫傳》載炫語云：“往者州唯置綱紀，郡置守丞，縣唯令而已，其所具僚則長官自辟，受詔赴任，每州不過數(shù)十。今則不然，大小之官，悉由吏部，纖介之跡，皆屬考功?！?/p>
宋代中央集權(quán)更加強化，州的地域更形縮小，有將近十分之一的州只轄一縣之地，完全不可能發(fā)生割據(jù)一方的現(xiàn)象，但地方政府也就因此缺乏御侮緝亂的能力，形成權(quán)輕易撼的毛病。
元代統(tǒng)縣政區(qū)有路府州三級，路、府兩級的幅員比宋代州的幅員為大，但元代州的幅員是不可遏止地向下滑波，359州當中，就有158州沒有屬縣，除了官員級別較高以外，這些州實際上等同于縣，但從總的平均數(shù)來看，元代統(tǒng)縣政區(qū)的幅員比宋代略有起色。
明代則是突變時期，主要的統(tǒng)縣政區(qū)——府的幅員已超過三國時期郡國的平均幅員。如以今山東地區(qū)為例，在明代只設(shè)6個府，而在其前的宋代竟分布有20個州（或府、軍），即使在其后的清代也分置了12個府和直隸州。又如今廣東地區(qū)，在明代只設(shè)8府1直隸州，而在元代卻分置18個路、州?？梢娒鞔谶@一地區(qū)的統(tǒng)縣政區(qū)平均幅員比元代擴大了一倍。
清代高層政區(qū)和統(tǒng)縣政區(qū)幅員都比明代有所縮小，尤其因為直隸州數(shù)量比明代多得多，所以統(tǒng)縣政區(qū)的平均幅員比明代小了許多，不過比起唐代州的幅員還是要大些。明代擴大統(tǒng)縣政區(qū)幅員的做法，可以說是接受了宋代積弱的教訓。既然地方上的軍權(quán)、財權(quán)都已收歸中央，則適當?shù)財U大府一級官員的行政事務(wù)管理范圍，對于地方上的綏靖治安能力自有一定的好處。明代能維持長達277年的長期統(tǒng)治，與統(tǒng)縣政區(qū)有較強的緝亂能力不無關(guān)系。秦代以來統(tǒng)一王朝延續(xù)時間比明代長的只有唐代（290年），但在唐代后期存在藩鎮(zhèn)割據(jù)現(xiàn)象，已算不得真正統(tǒng)一的王朝了。
統(tǒng)縣政區(qū)的幅員就是該級政區(qū)長官的權(quán)力范圍，這個范圍的大小直接與地方分權(quán)的大小相關(guān)，尤其在實行二級制或虛三級制的朝代，中央政府更不希望統(tǒng)縣政區(qū)的幅員過大，所以從秦到宋，政區(qū)幅員逐漸小了下去。在實行三級制的時期，發(fā)生割據(jù)的危險乃在于高層政區(qū)，對統(tǒng)縣政區(qū)幅員大小的考慮，就著重于行政管理效率，而不是分權(quán)太輕太重的問題，這就是元明清三代的路、府一級政區(qū)允許有較大幅員的緣故。
2.統(tǒng)縣政區(qū)幅員調(diào)整的原因——東漢但望分郡疏的檢討
郡級政區(qū)幅員的適當尺度是多少，郡為什么要逐漸劃小，這樣一些問題在自上而下的官方正式文獻中沒有留下任何記載。但是在東晉人常璩所著的《華陽國志》中，卻保留了一份極其可貴的，由下而上要求分郡的奏疏，從中我們可以看到，除中央政府政治目的以外的，其他種種劃小郡境的原因。
東漢后期桓帝永興二年(154)的時候，巴郡太守但望給朝廷上疏，要求將巴郡一分為二，陳述了必須分郡的理由，并提出了具體分郡的方案。雖然當時的執(zhí)政者因循守舊，不同意實行分郡，但是由于分郡的必要性一直存在，終于在38年后實現(xiàn)分郡，只不過方案改為一分為三。但望奏疏陳詞懇切，理由充足，這里特將其要求分郡的原因作一檢討。
分郡的根本理由是郡境過大、戶口太多以及產(chǎn)業(yè)興盛。該疏開頭說：“謹按《巴郡圖經(jīng)》，境界南北四千，東西五千，周萬余里。屬縣十四，鹽鐵五官，各有丞史。戶四十六萬四千七百八十，口百八十七萬五千五百三十五?！鼻卮涂ぞ咏袼拇|部，境域遼闊，至西漢中期才分出西南角畀犍為郡，其后垂三百年郡境未曾變動，而戶口從西漢末年至當時已分別增加兩倍和一倍半，屬縣增加三個，并且各縣經(jīng)濟發(fā)達，鹽鐵五官俱全。為了行政管理的方便，這樣的大郡自然應(yīng)該劃小。
由于郡境太大，“土界遐遠”，“遠縣去郡千二百至千五百里。鄉(xiāng)亭去縣，或三四百，或及千里”，因此治安十分困難，“令尉不能窮詰奸兇，時有賊發(fā)，督郵追案，十日乃到，賊已遠逃，蹤跡絕滅?！蓖瑫r由于郡境太大，老百姓當差服役，吏員履職省親，路途都太遙遠，“給吏休謁，往還數(shù)千（里）”，負擔很重。下級官吏如果“冤枉弱民”，則百姓“欲赴訴郡官，每憚還往”。同時上級官員巡視屬縣也受影響，“太守行桑農(nóng)，不到四縣。刺吏行部，不到十縣?！惫耐鶃頃缛粘志茫伴]囚須報或有彈劾，動便歷年”。總之一句話，行政管理極為不便，為了治政有效，必須分巴郡為二。
由但望的奏疏可以看出，一個郡的境域不可過大，尤其在人口增多，經(jīng)濟發(fā)達以后更須適當劃小。與巴郡為鄰的蜀郡，在西漢時就已一分為三（一度一分為五）。巴郡山地居多，經(jīng)濟還較蜀郡落后，所以郡境長期不變。但300年后，分郡條件已經(jīng)成熟，所以才有但望此疏的出現(xiàn)。這種由下而上自發(fā)的分郡要求并不多見，因為對太守而言，郡越大，權(quán)力越大，正是求之不得的事。因此，這份奏疏應(yīng)是當?shù)赝撩?、豪強強烈愿望的反映?/p>
大量郡級政區(qū)地域劃小的具體情況我們雖不得而知，但除中央政府的集權(quán)目的以外，如上述分巴郡疏所列舉的種種理由肯定是全部或部分存在的。
四、“萬里之州”幅員的起伏變化
這里的“萬里之州”是用來比喻歷史上所有形式的高層政區(qū)。高層政區(qū)指的是不直接統(tǒng)縣的政區(qū)，在魏晉南北朝是州，在唐為道（方鎮(zhèn)），宋為路，在元明清為省。由于這級政區(qū)幅員最大，如果政區(qū)長官又兼有財政、軍政大權(quán)，則在亂世之時必然出現(xiàn)割據(jù)局面。東漢末年的形勢就是最好的說明。其時的軍閥也深知至少須占有一州之地，方能行割據(jù)之實。如逢紀就曾對袁紹說：“夫舉大事，非據(jù)一州，無以自立。”唐代中期以后節(jié)度使、觀察使對于其轄區(qū)而言，則“又有其土地，又有其人民，又有其財賦，又有其甲兵”。當這樣的轄區(qū)足夠大時，也同樣出現(xiàn)割據(jù)現(xiàn)象，如河朔地區(qū)的藩鎮(zhèn)，就形同獨立，版籍不上中央。因此高層政區(qū)是皇帝極不愿意設(shè)置，而有時又往往不得不設(shè)置的政區(qū)。這級政區(qū)的設(shè)置與否以及這級政區(qū)幅員的大小、界線的劃定，就成為歷代最高統(tǒng)治者最重視最操心的問題。而就幅員而言，無論是州，是道，是路，是省，全都經(jīng)歷了由大變小的過程。
1.州的幅員和數(shù)目
州本來是水中高地的意思[4]，戰(zhàn)國時人借用大禹治水的傳說，將天下劃為九州，寫成《禹貢》這篇我國最早的區(qū)域地理著作。后來《周禮·職方》、《呂氏春秋·有始覽》也都提出各自的九州區(qū)劃。但這些區(qū)劃都只是紙上談兵而已，直到漢武帝時才真正把州當成監(jiān)察區(qū)的名稱。當時分全國為十三刺史部（另外三輔、三河與弘農(nóng)郡由司隸校尉監(jiān)察），其中十一部以州為通名，如冀州刺史部、豫州刺史部、兗州刺史部等等，所以俗稱十三州。州名來自《禹貢》和《職方》，因這兩篇都是儒家的經(jīng)典，兩篇著作的州名大部分相重，而略有出入，正好提供了十一個互不相重的州名。其中《禹貢》有兩個州名雍州和梁州分別被改成涼州和益州。
漢武帝時候的十三州，地域十分廣闊。北方的州略當今半省、一省之地，南方的州可抵今兩三省、三四省之地。除了朔方刺史部被并入并州刺史部以外，其余十二州的幅員大致由東漢繼承下來，司隸校尉亦正式領(lǐng)一部，同時交趾刺史部又改名為交州，所以習稱仍為十三州，到靈帝中平以后十三州部成為正式的行政區(qū)劃。獻帝興平元年(194)又分涼州河西地為雍州，成十四州之勢。建安十八年(213)曹操弄權(quán)，“并十四州又為九州”曹丕稱帝又復(fù)十四州之制，但將涼州與雍州之名互易 故三國時期州的幅員和數(shù)目與東漢末相比沒有實質(zhì)性的變化，只有一點特別，即魏、吳兩國都設(shè)荊揚二州。但是魏的荊、揚二州只具象征性意義，僅占原二州地域一小部分而已。與此同時，司隸校尉部又改稱司州。三國末期，魏滅蜀，分益州為梁州，吳又分交州為廣州。西晉代魏，分雍、涼、梁三州置秦州，分益州置寧州，分幽州為平州。故平吳統(tǒng)一后，州的數(shù)目增加到十九，幅員比起東漢來已明顯縮小。西晉末年，幅員最大的荊、揚二州也分置出湘、江二州，形成各州幅員比較均衡的二十一州的局面，上表就是漢晉之際各州部的分化過程示意。
表中序號1-12及朔方等十三州部同時置，13-21諸州部按始署年代編號。虛線表示魏國只占荊揚二州小部分地。
三國時人稱州為“萬里之州”雖是以轄郡數(shù)目為說，在當時州的地域也確有地廣萬里者，如南方的荊、揚、益、交四州就是。西晉的州幅員已有所縮減，但依然地域遼闊。東晉十六國以至南北朝以后，州的數(shù)目大幅度增加，幅員急劇減小，產(chǎn)生這種狀況原因很復(fù)雜，或為報功酬庸而因人設(shè)州，又有因僑置需要而置州，還有的是為了鞏固中央集權(quán)而使州置于割治無常的狀態(tài)。如《宋書·何尚之傳》載：“荊揚二州，戶口半天下，揚州根本，委荊以閫外，至是并分（指兩州各割一部分地置郢州），欲以削臣下之權(quán)，而荊、揚并因此虛耗。尚之建言復(fù)合二州，上不許?！辈辉S的原因就是以鞏固皇權(quán)為要務(wù)，而荊、揚二州經(jīng)濟受影響，倒在其次。
當然，州的幅員的縮小，有時也和郡一樣，在經(jīng)濟發(fā)展到一定程度或為治安需要，或為管理方便而逐漸劃小，并非都是因人設(shè)州?！侗笔贰の褐T宗室傳》載：“大乘賊亂之后，詔（元）洪超持節(jié)兼黃門侍郎，綏慰冀部。還，上言冀土寬廣，界去州（指州治）六七百里，負海險遠，宜分置一州，鎮(zhèn)遏海曲，朝議從之，后遂立滄州?！?/p>
南北朝后期，州的數(shù)目膨脹到二三百之多，州的幅員就只有數(shù)百里見方的狹小范圍了。歷代高層政區(qū)的變遷以州最為劇烈，所以到隋代就只好下降為統(tǒng)縣政區(qū)，至元代，則更降至縣級政區(qū)的水平了。
2.道的幅員和數(shù)目
州下降為統(tǒng)縣政區(qū)后，新的地理區(qū)劃又出現(xiàn)了，唐代的道代替州的地位，逐步變成新的高層政區(qū)。唐太宗貞觀元年(627)分全國為十道，是純粹以地理區(qū)劃的面目出現(xiàn)的，但其中實際上已暗含有監(jiān)察區(qū)的影子了。
漢唐疆域相仿，西漢置十四部，而唐初只分十道，道的幅員遠比漢的州部為大。在北方，唐河南道之大可包容漢之豫、兗、青、徐諸州，河北道也能涵蓋冀、幽二州；在南方，江南道則比荊州或揚州都要廣袤。唐玄宗開元二十二年，將十道分為十五道，成為正式的監(jiān)察區(qū)。十道和十五道兩者之間的關(guān)系如下表所示。京畿道的幅員很小，只有五六個府州的范圍，都畿道更小，只有兩個府州，這兩道是為著首都和陪都的特殊需要而析置的。真正因為地域太大而分道的，只有江南與山南兩道。南北朝以來，南方經(jīng)濟已經(jīng)相當發(fā)達。天寶元年的統(tǒng)計數(shù)字表明，南北戶口之比已達四比五。所以南方的道領(lǐng)域也應(yīng)相應(yīng)縮小，于是江南道一分為三，而山南道一分為二，以適應(yīng)監(jiān)察事務(wù)日益繁重的需要。這時十五道的幅員就大約與漢十四部相侔。
* 北方與南方之分及以秦嶺淮河為標志，據(jù)此則京西南路和淮南東路都各有一半在北方，一半在南方。
唐代后期，道與方鎮(zhèn)相結(jié)合，變成州以上的一級行政區(qū)，其數(shù)目在四五十之間波動，每道轄三四州或十來州不等，大致與秦郡幅員有些相似。換句話說，小的方鎮(zhèn)只當今十幾縣地，大的方鎮(zhèn)則當今一省之地。如福建道、嶺南東道恰等于今天的福建省、江西省和未分海南省以前的廣東省。元和時期的四十七方鎮(zhèn)可以作為唐后期道（方鎮(zhèn)）的代表。
3.路的幅員與數(shù)目
接受唐王朝與藩鎮(zhèn)偕亡的教訓，唐后期的方鎮(zhèn)與道相結(jié)合的制度沒有為宋代所直接繼承，而是另外設(shè)計了一套概念全新的路作為新的高層行政區(qū)劃。宋太祖時置諸道轉(zhuǎn)運使以總財賦，分全國為十三路。太宗以邊防、盜賊、刑訟、錢谷、按廉之任皆委于轉(zhuǎn)運使，分全國為十五路。此后，路的數(shù)目逐漸有所增加，幅員也隨之逐步變小。真宗時分為十八路，神宗時又分為二十三路，徽宗崇寧四年(1105)又增一路為二十四路?？偟恼f來，宋代路的幅員比唐前期道的幅員要小，其分置沿革如上表所示。
十八路是宋代維持最久的路制，元豐二十三路則是較有代表性的路制，《元豐九域志》一書即依據(jù)這二十三路編成。二十四路是將首都開封獨立為京畿路。另外在北宋覆滅前還有過曇花一現(xiàn)的二十六路，那是二十四路再加上燕山府路和云中路。這兩路是北宋末年在遼亡之后取得燕云十六州后，改造而成。旋得而旋失，與北宋俱亡于金。以上二十三路是以轉(zhuǎn)運使路為說，若以安撫司路為準，則永興軍路和秦鳳路各一分為三，即永興軍路，鄜延路、環(huán)慶路以及秦鳳路、熙河路、涇原路；河北東路與河北西路各一分為二，即大名府路、高陽關(guān)路以及真定府路、定州路。
十八路的幅員除陜西路稍大（與陜西省比），西川路和峽路稍?。ㄅc四川省比）以外，其余各路都與今天省的幅員相近，其中福建路與福建省完全一致，京東路與山東省相差無幾，廣南東路相當于廣東省，但缺雷州半島，廣南西路略當廣西加上海南省和雷州半島。元豐二十三路的幅員則一般比今省為小。
女真人滅了北宋以后，在北部中國建立了金朝，與南宋以秦嶺、淮河為界。
金朝繼承了北宋的路制，但是路的幅員則有所縮小。金泰和八年(1208)分全境為十九路，這就是見于《金史·地理志》的體制，其中五路自遼之五道改造而來，一路是金之舊土，其余十三路即略當于北宋崇寧間北方的十路。具體而言，北宋有些路在金被分成兩三路，如河東路分成河東南、北二路，永興軍路與秦鳳路則分成京兆府路、鳳翔路、鄜延路、慶原路和臨洮路五路，河北東、西二路重新疆理分成河北東路、河北西路與大名府路三路。但個別的路也有幅員擴大的，如金的南京路就合宋的京畿路、京西北路全境以及淮南東路與京西南路的北部、京東西路西南一隅而成。
偏安南方的南宋王朝也把個別路的幅員縮小，如兩浙路和利州路都補分成東、西兩路。南宋時期路的總數(shù)在十六、七之間，比北宋時期的南方多出兩三路。還必須指出一點，金和南宋的路已與北宋性質(zhì)不同，分別以總管府（相當于宋安撫司）和安撫司代替轉(zhuǎn)運司，成為一路的主要統(tǒng)治機構(gòu)。
4.省的幅員與數(shù)目
蒙元帝國建立以后，將宋金的路降為統(tǒng)縣政區(qū)，而在路以上建置起幅員空前遼闊的行中書省，作為新的高層政區(qū)。元帝國版圖本來就極其廣袤，行省的數(shù)目又少，因此其幅員之恢宏為任何朝代所不及。
元初除中書省直轄地域外，全境中分六個行中書省。其中陜西四川行省一度囊括今陜西、四川、甘肅、寧夏及內(nèi)蒙西部的廣大地域，幅員之大可以想見。但比起中書省的直轄范圍來，還是小巫見大巫。中書省的直轄地域為自山陜間黃河以東，淮河以北直至北海（今北冰洋）的一片廣闊無垠的土地。
元代的省幅員如此之大，顯出其作用主要不在行政管理，而在軍事殖民。由于蒙古民族用軍事征服的方式合并了幾大政權(quán)，為了防止被征服民族的反抗，不得不把中樞權(quán)力分散于各處，建立起鎮(zhèn)撫作用的軍政區(qū)域。又由于中樞權(quán)力不能過于分散，因此行省的數(shù)目不能過多，于是其幅員相對也就要大。省的幅員過大還有一個重要原因，即民族習性和地理環(huán)境所致。對于在天蒼蒼、野茫茫的廣漠草原上馳騁游牧的騎馬民族來說，成千上萬里的遠征似乎都是等閑之事，行省幅員劃得十分遼闊也就不足為奇了。
隨著統(tǒng)治的不斷深入，行政管理事物的繁雜，大而無當?shù)男惺≈饾u得到改造，既縮小其幅員，又改變其性質(zhì)，以成為名副其實的行政區(qū)劃。元代中期，逐漸形成一中書省和十行中書省的體制。從七省到十一省的轉(zhuǎn)化過程大致如下表所示，其中河南江北行省由元初中書省黃河以南，江淮行省長江以北部分與湖廣行省部分地組成，江浙行省則由江淮行省的江南部分和福建行省組成。又元初的中書省和陜西甘肅行省則大致各一分為三，江西與云南行省前后變化不大，湖廣行省則略有縮小。
* 元中朝湖廣行省比元初幅員要小，其湖北部分大部劃入河南北行省。
但是十一省的幅員仍是太大，從下轄的統(tǒng)縣政區(qū)數(shù)目來看，平均每省約轄三十個單位。如果除去地廣人稀的嶺北行省（只轄一路）和遼陽行省不計，其余九省平均轄有三十五個統(tǒng)縣地區(qū)，管理幅度稍嫌過大。因此在每個行省底下又設(shè)有若干個宣慰司，作為派出機構(gòu)，“掌軍民之務(wù)，分道以總郡縣，行省有政令則布于下，郡縣有請則為達于省。”宣慰司轄區(qū)稱道，設(shè)置于離省會較遠地區(qū)。至順間共有十一道，中書省二：山東東西道與河東東西道；河南江北行省二：淮東道與荊湖北道；四川行省一：四川南道；江浙行省二；浙東道與福建道；江西行省一：廣東道；湖廣行省三：湖南道、廣西兩江道和海北海南道。
由于行省幅員過廣，管理幅度過大，處理地方政務(wù)很不靈活，因此在元末地方多事，農(nóng)民軍蜂起的情況下，又紛紛從行省之中析置出許多分省。這種情況恰與過去歷代的做法不同，過去在地方多事之秋，往往是建立大政區(qū)，而不是劃小政區(qū)。元末分省的出現(xiàn)，證明幅員過大的行省是不利于中央集權(quán)統(tǒng)治的，因而明代就對這點進行了適當?shù)母母铩?/p>
除了大而無當以外，元代行省還有另一個毛病是各省之間幅員懸殊過大。從地域上來看也是如此，如元初福建行省與今福建省相當，而陜西四川行省卻一度包括有今陜、甘、川、寧四省區(qū)及內(nèi)蒙西部之地。若就各省所轄行政單位和戶口而言，則更是“偏枯”，如遼陽行省名義上的面積幾乎有半個歐洲那樣大，但其戶口不過等于南方行省中的一個上等路而已。當時人就對這種極不平衡的狀態(tài)表示憂慮，以為行省之間“偏枯如此，難為永制”。
這種偏枯現(xiàn)象是各地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展極不平衡所致。北方草原、沙漠、森林地帶，人民從事游牧采獵的生產(chǎn)方式，自然地廣人稀，中原和南方是勞動密集型的農(nóng)耕地區(qū)，人口當然密集，只要各地區(qū)一律建立行省，則無法避免偏枯現(xiàn)象。所以嶺北行省只轄一路，完全失去建省的意義。后來的清代同樣是以少數(shù)民族統(tǒng)治多數(shù)民族，也同樣建立起一個幅員遼闊的大帝國，但采用的政區(qū)建制就有所改變，在漢族為主地區(qū)建立十八省，而在少數(shù)民族地區(qū)建立特殊的邊區(qū)制度，克服了元代行省之間的幅員、戶口極端懸殊的狀態(tài)。
元代歷時不長，就為明王朝所取代。行中書省被改稱為布政使司，但習慣上仍稱為省。明代的省，幅員比元代小得多，在相當于元代南部九省的疆域中，劃分成十五省，即兩京十三布政使司。元代的一些行省被一分為二或三，如中書省分為京師及山東、山西三省，江浙行省析置為浙江、福建兩省等，又有一些行省各割一部分地成立新省，如割湖廣、云南、四川各一部分而置貴州省。
明代各省之間幅員比較均衡，但南北二京都劃得比較大。尤其南京是以明初首都應(yīng)天府和朱元璋的老家鳳陽府為焦點劃出，包括今江蘇、安徽全部和浙江北部在內(nèi)，領(lǐng)有十六府和四直隸州之地。后來因浙江相形之下幅員太小，才把嘉興、湖州兩府割隸浙江。除兩京外，幅員較大的省還有陜西、湖廣等省。
清代興起以后，幾乎全盤繼承明代原有的整套行政區(qū)劃體制，僅在層次上稍有簡化，在幅員方面稍有縮減而已。歷史上的改朝換代，幾乎都要對行政區(qū)劃有所變動，唯獨清承明制，幾乎無所改革，最為特別。清代縮減幅員的措施只是把南京、湖廣與陜西三省各一分為二，其他十二省基本不動。從明代十五省到清代十八省的變化有如下表所示。
十八省的區(qū)劃從康熙年間一直維持到光緒時期，長達二百年而無所更張，是中國歷史上穩(wěn)定時間最長的高層政區(qū)體系。由于延續(xù)時間長，而形成所謂中國“本部十八省”的概念。雖然清末已增置新疆省（光緒九年，1883）、臺灣?。ü饩w十一年）和東北三省，即奉天、吉林、黑龍江（光緒三十三年），但辛亥革命時，在武昌首舉的義旗，竟還是象征十八省的十八星旗。當然以十八省來代表整個中國是不確切的，但長期延續(xù)的政區(qū)在人們心理上造成的深刻影響由此可見一斑。清代內(nèi)地十八省的幅員與今天相應(yīng)各省幅員差別不大，除分置臺灣、寧夏、海南三省區(qū)及京、津、滬三直轄市外，未有根本性的變化。
五、行政區(qū)劃幅員變遷的特點
政區(qū)幅員的變化問題比較復(fù)雜，從歷史的發(fā)展來看，其總趨勢是逐漸變小。政區(qū)幅員大數(shù)目少，則控制難，監(jiān)察易，反之則監(jiān)察難而控制易。漢武帝置十三州以為監(jiān)察區(qū)就是想收兩面之利。造成政區(qū)幅員變小這一總趨勢的主要因素在政治方面，在于加強中央集權(quán)的需要，或其他的政治目的，這在上面已經(jīng)說到。進一步的分析表明政區(qū)幅員的變化還存在下列特征。
1.政區(qū)幅員的變化存在地域差異
由于經(jīng)濟開發(fā)程度的差異，在同一朝代中，不同地域的不同層級政區(qū)，其幅員有時是相差很大的。如秦代北方的郡只相當于今天一兩個地區(qū)，河東郡就略似今山西的臨汾、運城兩地區(qū)；而南方的郡有如今天一省或更大，九江郡起初就相當于今安徽省及江西省的大部。后來隨著南方經(jīng)濟的加速發(fā)展，政區(qū)的設(shè)置越來越多，幅員也越變越小。相對而言，南方政區(qū)幅員的變化速率就比北方要快。這種地域方面的差異是經(jīng)濟因素所造成的。
2.不同層級政區(qū)的幅員變化原因有所不同
在高層政區(qū)、統(tǒng)縣政區(qū)及縣級政區(qū)中，以高層政區(qū)的幅員變化較大，統(tǒng)縣政區(qū)次之，縣級政區(qū)起伏最小。前者的變化主要受政治因素的影響，后兩者則多數(shù)由于經(jīng)濟的發(fā)展而逐漸縮小其幅員。
3.政區(qū)幅員的縮小有一定限度
南北朝后期三級政區(qū)的幅員都迅速地縮減，尤其州郡兩級政區(qū)幅員的縮減似乎無法剎車，甚至于出現(xiàn)雙頭郡縣的怪現(xiàn)象。隋唐以降，這種現(xiàn)象未再重現(xiàn)，雖然統(tǒng)縣政區(qū)和縣級政區(qū)的幅員也逐漸縮減，但到一定限度就打住了。例如唐代有五千萬人口，大縣很多，但并未一再劃小。同時，一些小縣很小，也并未被合并，而是與大縣并存。因此，對縣的幅員來說有一個地域共同體的問題，這個共同體內(nèi)在地理環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展和文化背景方面有一定的相似性，而相對于鄰縣則有較明顯的差異性。這也是縣級政區(qū)幅員相對比較穩(wěn)定的原因之一。
同樣，統(tǒng)縣政區(qū)幅員的縮小限度也很明顯。以南方地區(qū)為例，今浙江境內(nèi)，唐代就已設(shè)置十個半州，其中十個州的幅員歷時千余年毫無變化，已成定式。這些州在自然地理方面自成一個小區(qū)，在方言方面有很大的一致性[5]，而且究其沿革史，每個州都是由秦漢或三國時期的一兩個或二三個縣所發(fā)展而來，在人文地理方面形成內(nèi)部相似性很大的共同體，所以幅員一般不再縮小。
福建和江西開發(fā)比浙江要晚，在唐朝的時候，州的幅員還較大，福建分為五州，江西分為八州。唐后期的五代十國時期，閩贛地區(qū)接受了大量北方移民，經(jīng)濟開始走向發(fā)達，因此統(tǒng)縣政區(qū)幅員也開始劃小，至北宋初期，福建已劃為八個州軍（所以福建稱為八閩），江西也分成十三個州軍，自此以后直到清末，統(tǒng)縣政區(qū)的幅員未再縮小，穩(wěn)定達九百年之久。可見統(tǒng)縣政區(qū)幅員的縮減，也是有一定限度的。
高層政區(qū)也是如此，其幅員不能無限止地縮減。歷代高層政區(qū)以唐后期的方鎮(zhèn)幅員最小，小到最小只有兩三州之地。但也只能小到這個程度，再小就不成其為高層政區(qū)了。而且兩三州的幅員已經(jīng)太小，所以宋代必須改弦更張，設(shè)置幅員較大的新的高層政區(qū)——路。
注釋
[1]這個詞過去曾被譯為省、郡或縣，都不妥當，因此照寫原文。
[2]參見周振鶴《西漢縣城特殊職能》，載《歷史地理研究》第一輯，復(fù)旦大學出版社，1986年。
[3]《歷代名臣奏議》卷四二，上海古籍出版社影印本，1989年。畢氏語中之固始縣，今屬河南，仙居縣在今浙江，當分別是宋代幅員最大與最小之縣
[4]由于“州”成了地理區(qū)劃的通名，所以又制造了“洲”字，以表示水中高地的原意。
[5]參見周振鶴、游汝杰著《方言與中國文化》第三章
來源：《中國方域（行政區(qū)劃與地名）》1997年第1、2期
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