作者簡(jiǎn)介：曹國(guó)龍，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院博士研究生。文章來(lái)源：《荊楚法學(xué)》2024年第4期，轉(zhuǎn)自湖北省法學(xué)會(huì) 荊楚法學(xué)公號(hào)。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請(qǐng)以原文為準(zhǔn)。
摘要
新《行政處罰法》第48條第1款規(guī)定了“具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)”，但實(shí)踐中行政處罰決定公開(kāi)范圍被不當(dāng)擴(kuò)張，這不僅違背了過(guò)罰相當(dāng)原則，也違背了平等原則。前述問(wèn)題的根源在于未認(rèn)識(shí)到《行政處罰法》第48條第1款與其他法律的關(guān)系以及對(duì)于行政處罰決定公開(kāi)的目的認(rèn)識(shí)不清。《行政處罰法》第48條第1款是行政處罰決定公開(kāi)規(guī)范的基本法，與該條款沖突的法律規(guī)范不得適用。同時(shí)，行政處罰決定公開(kāi)制度吸收并完善了執(zhí)法公示制度，其主要目的在于風(fēng)險(xiǎn)警示。因此，無(wú)法引導(dǎo)社會(huì)公眾規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的行政處罰決定不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。
一、問(wèn)題的提出
行政處罰決定公開(kāi)的范圍與當(dāng)事人權(quán)益息息相關(guān)，然而公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)的缺失使得實(shí)踐中侵犯當(dāng)事人權(quán)益的公開(kāi)行為屢屢發(fā)生。2019年《政府信息公開(kāi)條例》修訂，第20條規(guī)定“本行政機(jī)關(guān)認(rèn)為具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定”屬于行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的范圍。然而實(shí)踐中政府仍然自動(dòng)化、普遍性地公開(kāi)行政處罰決定，幾乎不考慮是否“具有一定社會(huì)影響”。那么《政府信息公開(kāi)條例》(2019)第20條是否對(duì)行政處罰決定公開(kāi)的范圍作出了限制？該問(wèn)題在實(shí)踐中并未得到解決。
2020年《行政處罰法》修訂一審稿第四十五條第一款規(guī)定：“行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)?！比绻摋l款最終通過(guò)，恐怕就不能認(rèn)為《政府信息公開(kāi)條例》(2019)第20條的規(guī)定限制了行政處罰決定公開(kāi)的范圍。二審稿第46條將該條款修改為“行政處罰決定應(yīng)當(dāng)按照政府信息公開(kāi)的有關(guān)規(guī)定予以公開(kāi)”，最終通過(guò)的《行政處罰法》(2021)第48條第1款(以下簡(jiǎn)稱“第48條第1款”)又表述為“具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)”。第48條第1款的形成過(guò)程反映了立法者試圖劃定行政處罰決定公開(kāi)的范圍，但也產(chǎn)生了兩個(gè)問(wèn)題：(1)“具有一定社會(huì)影響”是何種含義？(2)“依法公開(kāi)”的內(nèi)涵是什么，在其他法律對(duì)行政處罰決定公開(kāi)作出規(guī)定時(shí)，依據(jù)該法律公開(kāi)是否屬于“依法公開(kāi)”？為了回答這兩個(gè) 問(wèn)題，本文將通過(guò)目的解釋第48條第1款的內(nèi)涵，進(jìn)而劃定行政處罰決定公開(kāi)的范圍。
二、行政處罰決定公開(kāi)范圍不當(dāng)擴(kuò)張的危害
（一）行政處罰決定公開(kāi)的典型案例
【例1】2021年10月，北京朝陽(yáng)警方通過(guò)官方微博針對(duì)李某迪嫖娼事件進(jìn)行了通報(bào)：朝陽(yáng)公安分局依法將嫖娼違法人員李某迪(男，39歲)處以行政拘留。李某迪作為知名公眾人物，公開(kāi)他的行政處罰決定自然會(huì)引起社會(huì)公眾的關(guān)注，這雖然形式上符合“具有一定社會(huì)影響”的文意，但是否符合第48條第1款的目的卻存在爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為公眾人物的隱私權(quán)保護(hù)不應(yīng)過(guò)高，公眾人物的行政處罰決定都具有一定社會(huì)影響，因此應(yīng)當(dāng)全部公開(kāi)。也有學(xué)者認(rèn)為以“公眾人物”的社會(huì)身份作為“具有一定社會(huì)影響”評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有可能涉嫌違反憲法上的平等原則，因此不應(yīng)當(dāng)全面公開(kāi)。對(duì)于該問(wèn)題，學(xué)界目前尚未達(dá)成共識(shí)。
【例2】2022年5月，演員景某因其代言的商品存在虛假?gòu)V告被廣州市市場(chǎng)監(jiān)管部門處罰，該行政處罰決定被廣州市市場(chǎng)監(jiān)管部門公開(kāi)，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理局轉(zhuǎn)載了該信息。與例1不同，該案的公開(kāi)存在單行法的依據(jù)，即《廣告法》(2021)第66條。該條規(guī)定是否符合第48條第1款的規(guī)定？此外，本文檢索到22部單行法有與行政處罰決定公開(kāi)相關(guān)的規(guī)定，倘若這些規(guī)定與第48條第1款沖突應(yīng)當(dāng)如何適用法律？有學(xué)者注意到諸多規(guī)范與第48條第1款的規(guī)定不符，提出應(yīng)當(dāng)梳理并清理相關(guān)規(guī)范。但在目前相關(guān)規(guī)范尚未清理的情況下，更為緊要的是利用法律沖突適用規(guī)則為實(shí)踐提供指引。
【例3】2023年4月，杭州實(shí)名公開(kāi)了一批猥褻女性的行政處罰決定(以下簡(jiǎn)稱“杭州色狼案”)，該行為引發(fā)了廣泛的社會(huì)討論。與前述兩案不同，“杭州色狼案”中的當(dāng)事人并非公眾人物，行政機(jī)關(guān)公開(kāi)這些行政處罰決定也并非是為了實(shí)現(xiàn)一定社會(huì)影響，不然也不會(huì)在引起社會(huì)關(guān)注后采取補(bǔ)救措施進(jìn)行匿名化處理。實(shí)踐中此類行政處罰決定公開(kāi)的依據(jù)主要是《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》(公通字〔2018〕26號(hào))以及專門的地方政府規(guī)章，這其實(shí)是執(zhí)法公示制度的體現(xiàn)。2012年的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》(公通字〔2012〕38號(hào))并未規(guī)定行政處罰決定應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，2018年《國(guó)務(wù)院 辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《三項(xiàng)制度指導(dǎo)意見(jiàn)》)中規(guī)定了行政處罰決定公開(kāi)制度后，公安部修改了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》，規(guī)定應(yīng)當(dāng)逐步向社會(huì)公開(kāi)行政處罰決定，其目的也在于保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。那么第48條第1款與執(zhí)法公示制度是何種關(guān)系？這個(gè)問(wèn)題對(duì)于規(guī)范實(shí)踐中行政處罰決定公開(kāi)范圍的不當(dāng)擴(kuò)張也尤為重要。
前述案例都是引起社會(huì)廣泛討論的案例，因此沒(méi)有超過(guò)“具有一定社會(huì)影響”的文意范圍。但這些案件既有違法者本身社會(huì)地位帶來(lái)的社會(huì)影響，也有違法行為具有的社會(huì)影響，甚至還有新聞報(bào)道 產(chǎn)生的社會(huì)影響。如果認(rèn)為這些案例都具有正當(dāng)性，那不僅會(huì)突破《行政處罰法》確立的過(guò)罰相當(dāng)原則，也會(huì)違背平等原則。
（二）違背過(guò)罰相當(dāng)原則
《行政處罰法》(2021)第五條第二款規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?！痹摋l款一般被認(rèn)為是過(guò)罰相當(dāng)原則的體現(xiàn)，不當(dāng)擴(kuò)張行政處罰決定公開(kāi)范圍極有可能違背過(guò)罰相當(dāng)原則。如例1案，李某迪的行政處罰決定被公開(kāi)后，其瞬間失去了所有的商業(yè)代言，公開(kāi)行政處罰決定對(duì)其造成的損害不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)行政處罰本身，也與其嫖娼行為的社會(huì)危害性并不相當(dāng)。
可能會(huì)有學(xué)者認(rèn)為，行政處罰決定公開(kāi)本身不是行政處罰，無(wú)須受到過(guò)罰相當(dāng)原則的約束。但法律性質(zhì)的爭(zhēng)議并不影響公開(kāi)行為對(duì)相對(duì)人造成的損害，實(shí)名公開(kāi)處罰決定確實(shí)可能引起公眾的過(guò)激反應(yīng)，導(dǎo)致“小過(guò)重懲”。早在新《行政處罰法》修訂之前，就有很多學(xué)者主張將包含行政處罰決定公開(kāi)在內(nèi)的違法事實(shí)公布規(guī)定為“聲譽(yù)罰”，新《行政處罰法》施行后仍有學(xué)者主張將行政處罰決定的公開(kāi)以及其他違法事實(shí)公布都納入通報(bào)批評(píng)。雖然新《行政處罰法》未將行政處罰決定公開(kāi)設(shè)定為行政處罰種類，但如果行政機(jī)關(guān)可以濫用行政處罰決定公開(kāi)制度侵害相對(duì)人權(quán)益，那么過(guò)罰相當(dāng)原則的目的就被架空了。過(guò)罰相當(dāng)原則屬于《行政處罰法》確立的基本原則，而行政處罰決定公開(kāi)制度是《行政處罰法》規(guī)定的具體制度，作為具體制度的行政處罰決定公開(kāi)理應(yīng)受到過(guò)罰相當(dāng)原則的約束。
（三）違背平等原則
行政處罰決定公開(kāi)范圍不當(dāng)擴(kuò)張還涉嫌危害平等原則。平等原則即“平等對(duì)待原則”，主要內(nèi)容是相同情況相同處理、不同情況不同處理。泛化理解“具有一定社會(huì)影響”會(huì)導(dǎo)致對(duì)于同樣的違法行為，一般人只需要被行政處罰，公眾人物則還要被公開(kāi)該行政處罰決定。可能會(huì)有人認(rèn)為公眾人物應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的義務(wù)，其人格權(quán)應(yīng)當(dāng)克減。但是公眾人物人格權(quán)克減理論主要適用于民事主體之間的侵權(quán)糾紛，并不能成為行政機(jī)關(guān)差別對(duì)待的理由。公法上的責(zé)任應(yīng)當(dāng)取決于其違法行為，脫離違法行為僅僅依據(jù)違法者的身份去解釋法律規(guī)范，背離了平等原則。
此外，擴(kuò)張行政處罰決定公開(kāi)的范圍還會(huì)引起行政機(jī)關(guān)選擇性執(zhí)法。違法者本身是否具備社會(huì)影響是難以判斷的，從美國(guó)的司法實(shí)踐來(lái)看，公眾人物的認(rèn)定幾乎都是事后追認(rèn)或者強(qiáng)加的。事實(shí)上，每一個(gè)領(lǐng)域以及每一個(gè)地區(qū)都有自己的“知名人物”，行政機(jī)關(guān)在公開(kāi)行政處罰決定前根本無(wú)法準(zhǔn)確判斷被處罰人是否屬于公眾人物，這將不可避免地導(dǎo)致選擇性執(zhí)法，進(jìn)而涉嫌違背平等原則。
三、行政處罰決定公開(kāi)范圍不當(dāng)擴(kuò)張的成因
前文分析了行政處罰決定公開(kāi)范圍不當(dāng)擴(kuò)張的危害，想要限縮行政處罰決定公開(kāi)的范圍就需要分析行政機(jī)關(guān)擴(kuò)張適用的成因。筆者通過(guò)梳理學(xué)術(shù)界以及實(shí)務(wù)界的觀點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)擴(kuò)張行政處罰決定公開(kāi)范圍的原因有二：錯(cuò)誤理解第48條第1款與其他法律規(guī)范的關(guān)系；對(duì)于行政處罰決定公開(kāi)的目的認(rèn)識(shí)不清。
（一）錯(cuò)誤理解第48條第1款與其他法律規(guī)范的關(guān)系
1.“下限說(shuō)”違背行政法定原則
除了全國(guó)人大常委會(huì)法工委出版的官方釋義書以外，大多數(shù)《行政處罰法》釋義書都認(rèn)為“具有一定社會(huì)影響”只是公開(kāi)范圍的“下限”，其他行政處罰決定也可以公開(kāi)。該觀點(diǎn)直接導(dǎo)致第48條第1款喪失了限縮行政處罰決定公開(kāi)范圍的可能性，使得行政處罰決定公開(kāi)范圍沒(méi)有邊界。
“下限說(shuō)”能否成立取決于行政處罰決定公開(kāi)是否受到行政法定原則的約束。行政法定原則起源于對(duì)公民自由權(quán)的保障，但凡屬于可能侵害自由權(quán)的行為，都應(yīng)劃入行政法定的范圍。行政處罰決定公開(kāi)會(huì)損害被處罰人的聲譽(yù)，因而應(yīng)當(dāng)劃入行政法定的范圍。這就意味著第48條第1款限制了公開(kāi)范圍，而并非僅僅是劃定公開(kāi)范圍的下限。
2.“特別法優(yōu)于一般法”規(guī)則的誤用
第48條第1款與其他法律規(guī)范發(fā)生沖突時(shí)如何適用沖突解決規(guī)則同樣存在爭(zhēng)議。如果認(rèn)為第48條第1款與其他法律是一般法與特別法的關(guān)系，那么則應(yīng)當(dāng)適用其他法律的規(guī)定。但“特別法優(yōu)于一般法”的前提是立法者是同一主體，因此行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章并不是第48條第1款的特別法，有可能構(gòu)成第48條第1款特別法的僅有“法律”。但即使是法律，也不能簡(jiǎn)單地將與《行政處罰法》具體規(guī)定沖突的單行法規(guī)定視為特別法。因?yàn)椤缎姓幜P法》的目的是為行政處罰提供通用規(guī)范，如果任何法律都可以作出與之沖突的規(guī)定，那么《行政處罰法》本身就被架空了。有學(xué)者將《行政處罰法》與具體領(lǐng)域行政處罰規(guī)范的關(guān)系歸納為“基本法與單行法”“總則與分則”以及“一般法與特別法”，簡(jiǎn)單以特別法優(yōu)于一般法而適用單行法的規(guī)定忽視了《行政處罰法》行政處罰領(lǐng)域基本法的功能。
（二）公開(kāi)目的認(rèn)識(shí)不清
即使不考慮其他法律規(guī)范，也需要正確認(rèn)識(shí)行政處罰決定公開(kāi)的目的才能很好地解釋“具有一定社會(huì)影響”，從而厘定公開(kāi)范圍。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰決定公開(kāi)目的的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)也造成了公開(kāi)范圍的不當(dāng)擴(kuò)張，具體而言包括“強(qiáng)化監(jiān)督說(shuō)”“強(qiáng)制執(zhí)行說(shuō)”和“警示說(shuō)”。
1. 《行政處罰法》第48條吸收并完善了執(zhí)法公示制度
“杭州色狼案”中的違法者不是公眾人物，行政機(jī)關(guān)公開(kāi)該行政處罰決定僅僅是因?yàn)閳?zhí)法公示制度。執(zhí)法公示制度的初衷是為了強(qiáng)化監(jiān)督，新《行政處罰法》頒布后，也有學(xué)者以執(zhí)法公示制度為論據(jù)論證行政處罰決定公開(kāi)的主要目的是強(qiáng)化監(jiān)督。本文認(rèn)為《行政處罰法》第48條事實(shí)上吸收并完善了執(zhí)法公示制度，不能簡(jiǎn)單以改革初期的政策文件來(lái)論證行政處罰決定的目的，而應(yīng)當(dāng)回溯整個(gè)立法過(guò)程。
首先 ，雖然第48條第1款的制定就是為了回應(yīng)執(zhí)法公示制度改革，但其與執(zhí)法公示制度改革初期的表述并不一致。2018年《三項(xiàng)制度指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定的是行政處罰決定在作出后7個(gè)工作日內(nèi)公開(kāi)，盡管保留了“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”，但實(shí)踐中一般把此處的“但書”理解為公開(kāi)時(shí)限的“但書”，而非公開(kāi)范圍的“但書”?！缎姓幜P法》于2020年啟動(dòng)修訂、2021年修訂通過(guò)，最終通過(guò)的第48條第1款與執(zhí)法公示制度改革初期確立的“全面公開(kāi)”范圍存在顯著區(qū)別，比較合理的解釋是立法者根據(jù)改革的實(shí)際情況對(duì)執(zhí)法公示制度進(jìn)行了完善。
其次 ，第48條第1款的制定過(guò)程體現(xiàn)了“改革試錯(cuò)——立法完善”。執(zhí)法公示制度在實(shí)踐中頻頻出現(xiàn)損害相對(duì)人權(quán)益的問(wèn)題，有學(xué)者指出執(zhí)法公示制度已經(jīng)異化為聲譽(yù)罰，是一項(xiàng)本來(lái)旨在監(jiān)督 行政機(jī)關(guān)依法行政的制度，不應(yīng)異化為傷害相對(duì)人權(quán)益的手段。新《行政處罰法》制定過(guò)程中的一審稿第45條曾規(guī)定“行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)”，當(dāng)時(shí)有學(xué)者就指出該規(guī)定可能不當(dāng)侵犯民事主體名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)。二審稿以及最終通過(guò)的第48條第1款與該條款完全不同，官方出版的《行政處罰法》釋義書也指出“公開(kāi)行政處罰決定后可能對(duì)相對(duì)人的聲譽(yù)、名譽(yù)等權(quán)利造成影響”“行政處罰決定不宜一律公開(kāi)，而應(yīng)當(dāng)確定一定范圍”。這說(shuō)明立法者在立法過(guò)程中充分考慮到執(zhí)法公示制度改革所產(chǎn)生的問(wèn)題，最終放棄了執(zhí)法公示制度改革初期全面公開(kāi)的做法，選擇通過(guò)立法限制公開(kāi)范圍。
最后 ，行政處罰決定公開(kāi)雖然客觀上能夠在一定程度上強(qiáng)化監(jiān)督，但這并非行政處罰決定公開(kāi)制度的主要目的。如果行政處罰決定公開(kāi)的主要目的是強(qiáng)化監(jiān)督，那么行政處罰決定事實(shí)上就與一般政府信息公開(kāi)的目的一致，那也就應(yīng)當(dāng)以公開(kāi)為原則。這也就解釋了為何最初的《三項(xiàng)制度指導(dǎo)意見(jiàn)》并沒(méi)有限制行政處罰決定公開(kāi)的范圍。立法者根據(jù)改革的實(shí)際情況限縮了公開(kāi)范圍，這也就意味強(qiáng)化監(jiān)督并非第48條第1款的主要目的。
2.行政處罰決定公開(kāi)與強(qiáng)制執(zhí)行存在界限
實(shí)踐中一些行政處罰決定公開(kāi)發(fā)揮著強(qiáng)制執(zhí)行的作用。例如《重大稅收違法失信主體信息公布管理辦法》(2021)第14條規(guī)定了3類稅收行政處罰決定在失信信息發(fā)布前繳清稅款、滯納金和罰款，可以不予公開(kāi)。履行行政處罰決定所規(guī)定的義務(wù)即可以免予公開(kāi)，這表明該規(guī)定中行政處罰決定的公開(kāi)旨在強(qiáng)制相對(duì)人履行行政處罰決定的義務(wù)。學(xué)界也有觀點(diǎn)認(rèn)為個(gè)人違法信息的公開(kāi)是確保公民義務(wù)履行的新型行政權(quán)力方式。
如果行政處罰決定公開(kāi)的目的在于強(qiáng)制執(zhí)行，那么這種情形則需要以“拒不執(zhí)行”為前提條件，并且更加適合由《行政處罰法》第六章“行政處罰的執(zhí)行”來(lái)規(guī)定該制度。但是第48條第1款規(guī)定 的“應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)”并沒(méi)有以“拒不執(zhí)行”為前提，其內(nèi)容也是規(guī)定在《行政處罰法》(2021)第五章，因此其與行政強(qiáng)制執(zhí)行制度存在明確的界限。
3.行政處罰決定公開(kāi)不宜用于威懾潛在違法者
實(shí)踐中還有很多行政處罰決定公開(kāi)是為了威懾社會(huì)公眾。如例1案，行政機(jī)關(guān)并不是在執(zhí)法公示系統(tǒng)公開(kāi)該行政處罰決定，而是通過(guò)官方微博予以“通報(bào)”，以至于部分學(xué)者認(rèn)為這實(shí)質(zhì)上是通報(bào)批評(píng)。
本文認(rèn)為行政處罰決定公開(kāi)不宜用于威懾潛在違法者。首先，新《行政處罰法》不僅增加了“行政處罰決定的公開(kāi)”，還在處罰種類里增加了“通報(bào)批評(píng)”。通報(bào)批評(píng)是“通報(bào)”+“批評(píng)”，批評(píng)帶有明 顯的否定意義，而“公開(kāi)”則是一個(gè)中性詞，就制度分工的角度而言，顯然通報(bào)批評(píng)更適合承擔(dān)威懾功能。另外，《行政處罰法》中的通報(bào)批評(píng)指將行為人的違法行為向社會(huì)公布，希望行為人和其他人引以為戒的處罰措施。該定義恰恰與威懾功能相契合。最后，如果將行政處罰決定公開(kāi)的目的理解為威懾，違背了約束行政處罰決定公開(kāi)范圍的初衷。處罰本身就有威懾功能，如果公開(kāi)是為了加強(qiáng)威懾功能，那會(huì)將“具有一定社會(huì)影響”解釋為處罰重、對(duì)當(dāng)事人權(quán)益損害大的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，這一結(jié)論難以令人接受。
四、行政處罰決定公開(kāi)范圍不當(dāng)擴(kuò)張的治理
（一）明確“依法公開(kāi)”的內(nèi)涵及第48條第1款的地位
1.“依法公開(kāi)”指公開(kāi)程序的法治化
對(duì)行政處罰決定公開(kāi)范圍不當(dāng)擴(kuò)張的治理首先要解釋“依法公開(kāi)”的內(nèi)涵。本文認(rèn)為無(wú)論是從法條原意、法條的結(jié)構(gòu)還是保障相對(duì)人權(quán)益的角度，第48條第1款中的“依法公開(kāi)”都應(yīng)當(dāng)理解為公開(kāi)程序的法治化，而不涉及公開(kāi)范圍。
首先，《行政處罰法》從一審稿的應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)，到二審稿的依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》的有關(guān)規(guī)定公開(kāi)，再到最終的“具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)公開(kāi)”，這足以看出立法者想要限制公開(kāi)范圍且不想由其他法律決定公開(kāi)的范圍。如果立法者允許其他法律規(guī)定更大的公開(kāi)范圍，該條款應(yīng)當(dāng)表述為“具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，法律另有規(guī)定的從其規(guī)定”。事實(shí)上，官方的釋義書也載明“公開(kāi)范圍依照本法要求。公開(kāi)范圍是具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定”。
此外，法律規(guī)則分為“構(gòu)成要件”和“法律后果”。第48條第1款的“構(gòu)成要件”為“行政處罰決定具有一定社會(huì)影響”，“法律后果”為“依法公開(kāi)”。從法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)來(lái)看，“依法”修飾的是 “公開(kāi)”，“依法”不屬于“構(gòu)成要件”，不會(huì)改變公開(kāi)的范圍。只要一個(gè)行政處罰決定具有“一定社會(huì)影響”，就應(yīng)當(dāng)“依法公開(kāi)”。因此，此處的“依法”只能指公開(kāi)程序的法治化，而不涉及公開(kāi)范圍。
最后，將“依法”理解為對(duì)公開(kāi)程序的要求有利于保障相對(duì)人權(quán)益?！缎姓幜P法》中行政處罰決定公開(kāi)程序的缺位需要其他法律規(guī)范提供程序保障。盡管正當(dāng)程序原則成為司法實(shí)踐中越來(lái)越得到尊重的非成文法源，但該原則只保障最低程度的程序公正。如果將“依法”理解為對(duì)公開(kāi)程序的要求，行政處罰決定公開(kāi)作為一項(xiàng)信息處理行為至少可以適用《個(gè)人信息保護(hù)法》(2021)第17條的規(guī)定，該條款能夠?yàn)楸惶幜P相對(duì)人提供更加高標(biāo)準(zhǔn)的程序保障。對(duì)于行政法而言，即使法律解釋存在爭(zhēng)議，也應(yīng)當(dāng)采用有利于保障相對(duì)人權(quán)益的解釋。
2.與《行政處罰法》第48條第1款沖突的法律規(guī)范不得適用
當(dāng)?shù)胤叫苑ㄒ?guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件與《行政處罰法》(2021)第48條第1款沖突時(shí)，依據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”，此類法律規(guī)范不得適用。需要討論的是單行法的規(guī)定與《行政處罰法》(2021)第48條第1款沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何適用?；谌齻€(gè)理由，本文同樣認(rèn)為應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《行政處罰法》(2021)第48條第1款。
首先 ，《行政處罰法》與具體領(lǐng)域行政處罰規(guī)范發(fā)生沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)首先考慮《行政處罰法》的基本法功能。學(xué)界便有觀點(diǎn)認(rèn)為《行政處罰法》的具體規(guī)定與單行法的具體規(guī)定發(fā)生沖突時(shí)，要根據(jù)《行政處罰法》的具體規(guī)定有無(wú)除外條款區(qū)分處理。如果《行政處罰法》的具體規(guī)定沒(méi)有除外條款，就應(yīng)當(dāng)適用《行政處罰法》的規(guī)定?！缎姓幜P法》(2021)第48條第1款是一個(gè)閉合的法律規(guī)范，沒(méi)有但書除外的規(guī)定，因此當(dāng)單行法的規(guī)定與《行政處罰法》(2021)第48條第1款相沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)適用《行政處罰法》(2021)第48條第1款。
其次 ，《行政處罰法》(2021)第48條第1款的立法原意表明其應(yīng)當(dāng)優(yōu)于其他法律規(guī)范。有學(xué)者或許會(huì)認(rèn)為法律具有滯后性，不能簡(jiǎn)單以無(wú)除外條款否認(rèn)特別法的地位。但在《行政處罰法》未作明確授權(quán)之處，具體領(lǐng)域處罰規(guī)范能否構(gòu)成特別法應(yīng)當(dāng)結(jié)合立法目的謹(jǐn)慎判斷。全國(guó)人大常委會(huì)法工委所著的《行政處罰法》釋義書明確指出公開(kāi)行政處罰決定適用其他法律、行政法規(guī)、規(guī)章的前提是不與《行政處罰法》(2021)第48條第1款相沖突，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為《行政處罰法》(2021)第48條第1款想要發(fā)揮基本法的作用。
最后 ，我國(guó)所處的信息規(guī)制時(shí)代要求《行政處罰法》去限制公開(kāi)范圍。1996年我國(guó)《行政處罰法》制定的時(shí)代背景是行政處罰實(shí)施主體不明、設(shè)定權(quán)限不明、亂罰款現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。應(yīng)當(dāng)說(shuō)1996年的《行政處罰法》對(duì)于規(guī)范實(shí)踐中亂罰款的現(xiàn)象起到了巨大的作用。二十多年過(guò)去了，實(shí)踐中濫用信息規(guī)制的問(wèn)題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了亂罰款，信用工具、執(zhí)法公示制度以及其他信息規(guī)制措施嚴(yán)重減損了公民的權(quán)益，亟需予以規(guī)制。因此，在信息規(guī)制時(shí)代，需要第48條第1款發(fā)揮基本法的作用，規(guī)范行政處罰決定的公開(kāi)范圍。
綜上所述，與第48條第1款相沖突的法律規(guī)范不得適用，行政處罰決定公開(kāi)的范圍限于“具有一定社會(huì)影響”。
（二）明確行政處罰決定公開(kāi)的主要目的是風(fēng)險(xiǎn)警示
1.“社會(huì)影響”指規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)
探尋行政處罰決定公開(kāi)的目的必須結(jié)合其性質(zhì)。新《行政處罰法》在行政處罰種類中列舉了通報(bào)批評(píng)，同時(shí)在第五章單獨(dú)設(shè)置了行政處罰決定公開(kāi)制度。由此來(lái)看，行政處罰決定公開(kāi)本身并不屬于處罰，其本質(zhì)上屬于違法事實(shí)公布。違法事實(shí)公布的相近概念包括起源德國(guó)的公共警告以及英美法中的“adverse publicity”。通過(guò)考察現(xiàn)代行政法意義上違法事實(shí)公布的起源，會(huì)發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)公布最為正當(dāng)?shù)哪康木褪窃陲L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中為社會(huì)公眾規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是科學(xué)、媒介和信息的社會(huì)，信息不對(duì)稱的問(wèn)題極大地?cái)U(kuò)大了社會(huì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)，只有建立反應(yīng)迅速的信息預(yù)警機(jī)制，才能拓展抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的產(chǎn)生也要求國(guó)家積極作為，通過(guò)行政權(quán)的有效運(yùn)行預(yù)防潛在的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，行政機(jī)關(guān)需要及時(shí)應(yīng)用信息規(guī)制工具減少社會(huì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)。諸多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證實(shí)了二者的聯(lián)系。
風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)概念的提出者貝克指出德國(guó)在20世紀(jì)70年代已經(jīng)轉(zhuǎn)向?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，正是在20世紀(jì)80年代德國(guó)興起了“公共警告”的研究。如學(xué)者所言：“公共警告，可以看到它正是我們這個(gè)時(shí)代的需求——既能滿足風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里公眾的安全信息需求，又能成為行政機(jī)關(guān)有效促進(jìn)法律實(shí)施的制裁手段?！泵绹?guó)同樣如此，上世紀(jì)60年代美國(guó)就開(kāi)始在生態(tài)環(huán)境等涉及公眾健康安全的領(lǐng)域大量使用信息工具進(jìn)行監(jiān)管，這些領(lǐng)域的問(wèn)題恰恰是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。1973年，美國(guó)的 Gellhorn教授在《哈佛法律評(píng)論》發(fā)表了影響力巨大的《行政機(jī)關(guān)的“違法事實(shí)公布”》，文章中分析的案例大多是美國(guó)1964年到1973年利用違法事實(shí)公布規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的案例。Gellhorn 教授指出違法事實(shí)公布(Adverse Publicity)的用途應(yīng)當(dāng)是提示風(fēng)險(xiǎn)，警示社會(huì)公眾(Inform and Warn)。此時(shí)日本亦有可歸屬于政府公共警告的消費(fèi)危害情報(bào)制度。違法事實(shí)公布警告危險(xiǎn)的功能使其成為一種高效的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段，兼具成本低、高效率、靈活性的優(yōu)勢(shì)，成為世界各國(guó)在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的有力手段。進(jìn)入信息化時(shí)代后，行政機(jī)關(guān)更頻繁地利用自身的專業(yè)及信息優(yōu)勢(shì)采取公共警告、信息披露進(jìn)行違法事實(shí)公布，這在信息不對(duì)稱產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管中極大地保護(hù)了社會(huì)公眾的合法權(quán)益。
違法事實(shí)公布與風(fēng)險(xiǎn)警示之間的聯(lián)系在我國(guó)同樣存在。早在1999年的“偉哥案”中，國(guó)家藥品監(jiān)督管理局就發(fā)表過(guò)“飛龍公司的偉哥是假藥”的聲明。盡管該案存在巨大爭(zhēng)議，但該案說(shuō)明當(dāng)行政機(jī)關(guān)想要為社會(huì)公眾規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，首先想到的就是通過(guò)違法事實(shí)公布來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。因?yàn)榫惋L(fēng)險(xiǎn)警示而言，違法事實(shí)公布能夠最快地讓社會(huì)公眾自行采取規(guī)避措施。因此，相較于其他措施，“違法事實(shí)公布”具有不可替代性。我國(guó)還在諸多官方文件中明確將“違法事實(shí)公布”作為風(fēng)險(xiǎn)警示的手段，2007年《國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)企業(yè)登記管理工作的意見(jiàn)》(工商企字〔2007〕152號(hào))明確指出“除公開(kāi)企業(yè)登記的基本信息外，要進(jìn)一步公開(kāi)企業(yè)的良好記錄信息、違法記錄信息……方便社會(huì)公眾和相關(guān)利害關(guān)系人查詢，降低市場(chǎng)交易風(fēng)險(xiǎn)”。2010年國(guó)家工商行政管理總局重申了這一目標(biāo)。
從前述分析可以看出，在我國(guó)違法事實(shí)公布本身也與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)緊密相聯(lián)，違法事實(shí)公布最為正當(dāng)?shù)哪康木驮谟谝?guī)避風(fēng)險(xiǎn)。因此，作為違法事實(shí)公布下位概念的行政處罰決定公開(kāi)同樣應(yīng)當(dāng)置于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的語(yǔ)境下解釋，“具有一定社會(huì)影響”中的“社會(huì)”應(yīng)當(dāng)理解為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，行政處罰決定公開(kāi)的主要目的應(yīng)當(dāng)是風(fēng)險(xiǎn)警示。全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任許安標(biāo)主編的《行政處罰法》釋義書直接指出行政處罰決定公開(kāi)“有助于社會(huì)公眾知曉有關(guān)情況，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，從而能夠規(guī)范市場(chǎng)秩序、增進(jìn)人民群眾的幸福感和安全感”。
2.“一定”社會(huì)影響區(qū)別于公共警告
或許會(huì)有人提出質(zhì)疑，如果行政處罰決定公開(kāi)的主要目的是風(fēng)險(xiǎn)警示，那么行政處罰決定公開(kāi)與公共警告之間是什么關(guān)系？本文認(rèn)為，行政處罰決定公開(kāi)的范圍是“具有一定社會(huì)影響”，而公共警告則適用于重大社會(huì)影響，二者相輔相成，可以共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。
公共警告屬于預(yù)警信息，預(yù)警信息的發(fā)布應(yīng)貫徹預(yù)防原則(Precautionary Principle) 。即面對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，即使信息不能完全確定，有權(quán)機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布，避免風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大，出現(xiàn)嚴(yán)重或不可逆的后果。雖然說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)公告的正確性是其發(fā)揮應(yīng)有功效、不影響他人合法權(quán)益的根本保證，但是部分領(lǐng)域與公眾安全息息相關(guān)，事故調(diào)查的過(guò)程性和科學(xué)檢測(cè)水平的有限性，風(fēng)險(xiǎn)公告內(nèi)容無(wú)法保證其正確性。行政處罰決定的公開(kāi)則有基礎(chǔ)的行政處罰決定，這意味著該違法行為已經(jīng)經(jīng)過(guò)調(diào)查取證，事實(shí)清楚、證據(jù)充分并且經(jīng)過(guò)法定程序作出，注定無(wú)法應(yīng)對(duì)緊急事件的風(fēng)險(xiǎn)。而公共警告對(duì)于程序的突破以及對(duì)相對(duì)人權(quán)益的侵害注定無(wú)法適用于預(yù)防全部的風(fēng)險(xiǎn)，否則有可能造成不可逆的結(jié)果。以 “偉哥案”為例，國(guó)家藥品監(jiān)督管理局為藥品安全問(wèn)題可以發(fā)布公共警告，但是“偉哥案”主要不是藥品安全問(wèn)題，而是飛龍公司率先搶注了“偉哥”的商標(biāo)，這僅僅涉嫌侵犯輝瑞公司的商標(biāo)權(quán)。國(guó)家藥品監(jiān)督管理局直接根據(jù)輝瑞公司的投訴宣布飛龍公司的“偉哥”屬于假藥給飛龍公司帶來(lái)滅頂之災(zāi)，即使飛龍公司起訴國(guó)家藥品監(jiān)督管理局并最終勝訴，但也從此一蹶不振。
正是因?yàn)楣簿娴牟淮_定性高，可能造成的危害很大，對(duì)于信息準(zhǔn)確度要求較高的領(lǐng)域不應(yīng)當(dāng)適用公共警告。即使這些領(lǐng)域也需要規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)當(dāng)由信息準(zhǔn)確度更高的行政處罰決定公開(kāi)制度調(diào)整。以金融監(jiān)管領(lǐng)域而言，《證券投資基金法》(2015)、《證券法》(2019)、《期貨和衍生品法》(2022)都規(guī)定了行政處罰決定公開(kāi)，該領(lǐng)域并不涉及人身安全且極度依賴信息的準(zhǔn)確性，倘若有權(quán)機(jī)關(guān)“高效”地發(fā)布不利事實(shí)影響市場(chǎng)波動(dòng)，隨后又證明該信息不準(zhǔn)確，極可能讓社會(huì)公眾以為官方在“做莊”。因此該領(lǐng)域?qū)π畔⒌臏?zhǔn)確性需求很高，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)公開(kāi)特定行政處罰決定去減少市場(chǎng)交易過(guò)程中的信息不對(duì)稱(information asymmetries)，讓市場(chǎng)參與者做出理性的決定(rational decisions) 。
在金融監(jiān)管領(lǐng)域利用行政處罰決定的公開(kāi)影響投資者、降低其風(fēng)險(xiǎn)并非我國(guó)特有的機(jī)制。英國(guó)金融服務(wù)局(Financial Services Authority)就曾經(jīng)指出：“當(dāng)我們公開(kāi)被罰款的公司以及我們采取措施的原因，并不僅僅是評(píng)論這家公司，同樣是在告知需要注意的消費(fèi)者和公司?！焙商m2007年出臺(tái)的《金融服務(wù)法》指出，公開(kāi)處罰決定與公共警告(public warning)的目的相同：去提醒公眾不要相信不靠譜的投資公司和金融產(chǎn)品。因此，行政處罰決定公開(kāi)可以成為消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的有力工具。與狹義的公共警告相比，行政處罰決定公開(kāi)致力于預(yù)防常態(tài)監(jiān)管下的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)公眾具有交易的選擇權(quán)。
五、代結(jié)語(yǔ)：行政處罰決定公開(kāi)范圍應(yīng)當(dāng)限縮適用
如耶林所言：“目的是全部法律的創(chuàng)造者?！闭撐拈_(kāi)篇提出的三個(gè)行政處罰案例都引起了社會(huì)廣泛討論，這雖然都在“具有一定社會(huì)影響”的文意范圍內(nèi)，但并非都能夠?qū)崿F(xiàn)制定法的目的。為實(shí)現(xiàn)制定法的目的，不得不對(duì)行政處罰決定公開(kāi)的范圍進(jìn)行目的性限縮。以風(fēng)險(xiǎn)警示這一目的審視這三個(gè)案例，真正符合第48條第1款的只有例2景某案。
例1中行政機(jī)關(guān)基于威懾的目的而公開(kāi)，這不屬于行政處罰決定公開(kāi)的目的。如對(duì)某一違法行為確有進(jìn)行威懾的必要，應(yīng)該進(jìn)行立法評(píng)估，科學(xué)設(shè)定通報(bào)批評(píng)這一行政處罰措施。例3“杭州色狼案”中行政機(jī)關(guān)基于強(qiáng)化監(jiān)督的目的而公開(kāi)，這忽視了《行政處罰法》(2021)第48條已經(jīng)完善和發(fā)展了執(zhí)法公示制度?；诘?8條第1款的目的，行政機(jī)關(guān)在利用執(zhí)法公示系統(tǒng)公開(kāi)行政處罰決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)審慎地判斷能否發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)警示的作用。而在例2中，由于景某的違法行為是虛假?gòu)V告，公開(kāi)該行政處罰決定有利于消費(fèi)者采取措施規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。由此來(lái)看，《廣告法》中有關(guān)行政處罰決定公開(kāi)的規(guī)定符合第48條第1款的目的。
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