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作者 |南亞那些事
本期編輯|郭好嘉
本期審核|范家菀
圖源：《歐亞評(píng)論》
4月23日，印度內(nèi)閣安全委員會(huì)決定暫停執(zhí)行《印度河分水條約》。次日，巴基斯坦國家安全委員會(huì)宣稱，印方此舉實(shí)為戰(zhàn)爭(zhēng)行為。
印方暫停條約對(duì)巴意味著什么？《黎明報(bào)》、《今日印度》、《歐亞評(píng)論》等媒體就此進(jìn)行了綜合分析。
條約的運(yùn)作方式。1960年，在世界銀行的斡旋下，經(jīng)過多年談判，《印度河分水條約》得以簽署，它一直是世界上最持久的跨界水資源協(xié)議之一。
該條約將印度河流域的六條河流在兩國之間進(jìn)行了劃分。印度獲得了三條東部河流——拉維河、貝斯河和薩特萊杰河。
巴基斯坦獲得了三條西部河流——印度河、杰赫勒姆河和奇納布河。
這些河流的水量占共享流域總水量的大部分，約80%。
作為協(xié)議的一部分，印度保留了為水電等非消耗性用途以及有限灌溉使用西部河流的權(quán)利，但不允許以損害下游用水的方式蓄水或改道。
這些限制經(jīng)過精心設(shè)定且具有可執(zhí)行性，涵蓋工程設(shè)計(jì)特點(diǎn)和通知程序。
對(duì)巴基斯坦而言，這一架構(gòu)帶來的不僅僅是水資源，它還為建立一整套灌溉和水資源管理系統(tǒng)提供了所需的可預(yù)測(cè)性。
該條約還提供了一個(gè)長(zhǎng)期的合作與沖突解決機(jī)制。根據(jù)條約設(shè)有一個(gè)常設(shè)的印度河委員會(huì)，每個(gè)國家各委派一名專員，負(fù)責(zé)交換數(shù)據(jù)、審查新項(xiàng)目并定期舉行會(huì)議。
分歧通過分層程序解決。技術(shù)問題首先提交給委員會(huì)，未解決的分歧可提交給中立專家，法律爭(zhēng)端可提交給國際仲裁法庭，世界銀行在這兩個(gè)機(jī)構(gòu)中都發(fā)揮著一定作用。
此前，這一程序曾被用于解決印度巴格里哈爾和基尚甘加水壩相關(guān)的分歧，其目的在于防止單方面行動(dòng)。
該條約沒有到期日，也沒有關(guān)于暫停的條款。第十二條明確規(guī)定，只有通過雙方共同協(xié)議才能對(duì)其進(jìn)行修改，而這從未發(fā)生過。
印能否“切斷”水源？就目前而言，簡(jiǎn)短的答案是否定的。當(dāng)然，在豐水期，不可能以一種對(duì)水流產(chǎn)生重大影響的規(guī)模切斷水源。
印度河、杰赫勒姆河和奇納布河都是巨大的河流。在5月至9月期間，隨著積雪融化，這些河流攜帶數(shù)百億立方米的水流向下游。
印度一直在印度河流域的所有六條河流上修建大型蓄水設(shè)施，而不僅僅是在其完全控制的三條河流上，總量超過60座。但這些設(shè)施都不是為攔截如此大量的水而設(shè)計(jì)的。
這些都是徑流式水電項(xiàng)目，有效蓄水量非常有限。即使印度協(xié)調(diào)其所有現(xiàn)有水壩的放水，它所能做的也只是略微改變水流的時(shí)間。
在豐水期，西部河流的總水量實(shí)在太大，若要進(jìn)行有意義的干擾而又不淹沒印度自身的上游地區(qū)是不可能的。
印度已經(jīng)利用了條約分配給它的東部3條河流的大部分水量，所以對(duì)這些河流采取的任何新行動(dòng)對(duì)下游的影響都將十分有限。
對(duì)巴最大影響來自條約分配給巴的西部3條河流。條約規(guī)定印方必須讓巴方獲取足夠灌溉以及工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水，并不得自行在上游切流修壩或改道。暫停執(zhí)行條約義務(wù)后，印方就可以肆意妄為。
一個(gè)更為緊迫的問題是在旱季會(huì)發(fā)生什么，那時(shí)整個(gè)流域的水流減少，蓄水變得更加重要，水流時(shí)間也變得更加關(guān)鍵。
在這種情況下，條約約束的缺失可能會(huì)更加明顯地顯現(xiàn)出來。
從中長(zhǎng)期來看，情況將變得更加復(fù)雜。如果印度選擇在條約框架之外采取行動(dòng)，它就為開發(fā)新的基礎(chǔ)設(shè)施打開了大門，這將使其能夠更好地控制流入巴基斯坦的水流時(shí)間和水量。
但即便如此，這條路也絕非坦途。任何大規(guī)模的水壩或改道項(xiàng)目都需要數(shù)年時(shí)間才能建成。
在印控克什米爾地區(qū)，適合大規(guī)模蓄水的地點(diǎn)有限，而且在地質(zhì)方面存在挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)成本巨大，而政治風(fēng)險(xiǎn)甚至?xí)蟆?/p>
巴長(zhǎng)期以來一直表示，印度若試圖在西部河流上修建新的大型蓄水設(shè)施，將被視為一種戰(zhàn)爭(zhēng)行為。
此外，還有水文方面的限制。攔截奇納布河或杰赫勒姆河等河流的高流量水流，存在淹沒印度自身上游地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)。
如果要將印度河流域的水完全引到印度其他地區(qū)，需要巨大的基礎(chǔ)設(shè)施和能源成本，即使在和平時(shí)期，這也是一項(xiàng)無法完成的任務(wù)。
在流域之外，還存在聲譽(yù)和戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)。通過暫停條約并采取單方面行動(dòng)，印度開創(chuàng)了一個(gè)先例，有朝一日將對(duì)印產(chǎn)生反噬。
這并非一個(gè)沒有代價(jià)的舉動(dòng)，可能會(huì)使其在其他國際談判中塑造自己作為可靠伙伴的努力變得更加復(fù)雜。
對(duì)巴基斯坦可能產(chǎn)生的影響。盡管印度在破壞水資源供應(yīng)方面存在實(shí)際和政治上的限制，但條約保護(hù)的削弱仍然至關(guān)重要。
這并不是因?yàn)槊魈焖蜁?huì)停止供應(yīng)，而是因?yàn)樗蔚南到y(tǒng)從未為應(yīng)對(duì)不確定性而構(gòu)建。
印度河、杰赫勒姆河和奇納布河的水流是巴農(nóng)業(yè)、城市和能源系統(tǒng)的支柱。目前，巴方根本沒有這些水資源的替代品。
水流的可預(yù)測(cè)性減弱。巴灌溉系統(tǒng)是世界上最大的灌溉系統(tǒng)之一，幾乎完全依賴于西部河流可預(yù)測(cè)的水流時(shí)間。農(nóng)民們根據(jù)這些水流來規(guī)劃播種。
運(yùn)河的調(diào)度是基于幾十年來一直有效的假設(shè)而設(shè)計(jì)的。如果這種節(jié)奏哪怕只是受到輕微干擾，供水系統(tǒng)就會(huì)開始出現(xiàn)問題。
最直接的風(fēng)險(xiǎn)在于可預(yù)測(cè)性。即使流入巴的總水量不會(huì)立即改變，水流時(shí)間的微小變化也可能引發(fā)真正的問題。
農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，糧食危機(jī)，物價(jià)上漲。小麥種植周期的延遲，或者干旱的冬季出現(xiàn)意外的流量下降，可能意味著錯(cuò)過播種窗口、產(chǎn)量降低和成本上升。
對(duì)于小麥、豆類、洋蔥、西紅柿和土豆等旱季作物來說，時(shí)間至關(guān)重要。
隨著10月的結(jié)束，奇納布河水流創(chuàng)紀(jì)錄的減少可能會(huì)導(dǎo)致旱季作物播種延遲，進(jìn)而對(duì)下一季當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)產(chǎn)生不利影響，并導(dǎo)致物價(jià)上漲。
給印度河三角洲生態(tài)及生產(chǎn)造成負(fù)面影響。由于淡水流出量減少，印度河三角洲已經(jīng)在縮小。上游水流進(jìn)一步的不確定性可能會(huì)加速這種退化，給沿海地區(qū)的生計(jì)和漁業(yè)帶來后果。
加劇政治危機(jī)。河流流量的任何短缺或時(shí)間變化都將迫使政府在水資源分配方面做出艱難抉擇。
這有可能進(jìn)一步加劇各省之間已經(jīng)趨于緊張的關(guān)系，尤其是旁遮普省和信德省，這兩個(gè)省在水資源分配問題上的爭(zhēng)論已經(jīng)充滿政治色彩。
導(dǎo)致能源短缺。巴基斯坦三分之一的電力來自水電，由流經(jīng)塔貝拉、曼格拉和其他水庫的水發(fā)電。如果上游水流減少或時(shí)間不當(dāng)，可能會(huì)削減發(fā)電能力。
巴已經(jīng)是一個(gè)水資源匱乏的國家，處于水資源緊張的邊緣。一個(gè)長(zhǎng)期以來在微薄余量下運(yùn)行的系統(tǒng)，現(xiàn)在面臨著新的不確定性。
印方早已要求修訂條約。2013年，仲裁法庭做出了有利于巴基斯坦的裁決，要求印度在基尚甘加項(xiàng)目（杰赫勒姆河上游）下游釋放最低環(huán)境流量，并加強(qiáng)對(duì)水庫泄水量的限制。
這一成功的解決方案延續(xù)了該條約處理復(fù)雜工程分歧的能力。
但在2016年烏里襲擊事件之后，這種模式開始發(fā)生變化。印度暫停了常規(guī)合作，開始加快推進(jìn)其長(zhǎng)期擱置的水壩項(xiàng)目，并開始將水資源問題與更廣泛的安全問題聯(lián)系起來。即便如此，印度仍表示將“在協(xié)議框架內(nèi)”行事。
這種情況在2023年也開始改變，當(dāng)時(shí)印度正式援引第十二條第（3）款（該條款規(guī)定只有在雙方同意的情況下才能修改條約），并以氣候變化、國家發(fā)展需求以及巴基斯坦的阻礙為由，要求重新談判。巴基斯坦拒絕重新談判。
在接下來的幾個(gè)月里，兩國都加大了各自在法律策略上的投入。印方尋求一位中立專家來審查水壩設(shè)計(jì)的技術(shù)問題；巴方則推動(dòng)將問題提交給仲裁法庭。
到2025年初，這兩種機(jī)制同時(shí)啟動(dòng)，這是該條約從未預(yù)見到的情況。
此次印方宣布將“暫停”其在條約下的義務(wù)，標(biāo)志著一個(gè)長(zhǎng)期且不斷升級(jí)的過程的頂點(diǎn)。
巴印度河水專員阿里·沙阿表示，印方暫停該條約的決定是“政治性的”。 這一決定可能不會(huì)對(duì)巴用水量份額造成任何直接或嚴(yán)重的影響。
因?yàn)橛缀鯖]有能夠讓其完全阻止西部河流水流的基礎(chǔ)設(shè)施。只有在印方立即開始違反條約修建大壩的情況下，流入巴的河水才會(huì)受到影響。
白宮前南亞事務(wù)高級(jí)顧問約書亞·懷特表示，“特朗普政府可能傾向于給予印度相當(dāng)大的空間，讓其對(duì)巴進(jìn)行報(bào)復(fù)”，“但我認(rèn)為美國政府和世界銀行都會(huì)悄然采取行動(dòng)，以防止該條約徹底破裂。”
本文轉(zhuǎn)載自“南亞那些事”微信公眾號(hào)2025年4月26日文章，原標(biāo)題為《暫停條約，實(shí)為宣戰(zhàn)！》
本期編輯：郭好嘉
本期審核：范家菀
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