案例一：
A企業(yè)未經(jīng)批準(zhǔn)占用3.7畝耕地修建廠房，被國土資源部門巡查發(fā)現(xiàn)。經(jīng)查，A企業(yè)所占土地已經(jīng)省政府批準(zhǔn)征收，當(dāng)?shù)乜h政府和國土資源部門已發(fā)布“兩公告”，但尚未實施補償安置。執(zhí)法人員對被占土地屬于集體還是國有產(chǎn)生分歧。
案例二：
某集體經(jīng)濟組織的土地已被省政府批準(zhǔn)征收為國有。當(dāng)?shù)卣蛧临Y源部門已補償安置完畢，并向該集體經(jīng)濟組織發(fā)出交地通知，該社社員B的房屋已搬遷，其原宅基地所在土地上興建了醫(yī)院。B以利害關(guān)系人的身份申請查閱該醫(yī)院的不動產(chǎn)權(quán)證書及相關(guān)登記資料。登記機構(gòu)對B是否系適格的利害關(guān)系人產(chǎn)生分歧。
評析：
集體土地可經(jīng)國家有權(quán)機關(guān)批準(zhǔn)，由市、縣人民政府實施征收為國有。那么，在征收過程中，土地所有權(quán)何時從集體變更為國有呢？
從上述兩個案例可以看出，變更的時間節(jié)點對案件的事實認(rèn)定、法律適用、權(quán)利人權(quán)益保障至關(guān)重要。
實踐中，關(guān)于所有權(quán)變更時間節(jié)點存在幾種觀點：
1、批復(fù)作出時
該觀點認(rèn)為，根據(jù)《物權(quán)法》第二十八條規(guī)定，因人民政府的征收決定導(dǎo)致物權(quán)變更的，自人民政府的征收決定生效時發(fā)生效力。而行政行為一經(jīng)作出，即具有公定力、執(zhí)行力，因此有權(quán)機關(guān)作出批復(fù)時，所有權(quán)變更。吉林市中級人民法院在劉某某訴吉林市豐滿區(qū)人民政府房屋征收補償行政糾紛一案二審判決中持該觀點。
2、征地程序完成
有學(xué)者認(rèn)為，為了保護被征地人的利益，當(dāng)完全實施了征地批文批準(zhǔn)的事項和要求，征地程序完成時，才能發(fā)生《物權(quán)法》第二十八條規(guī)定的物權(quán)變更的效力。
3、注銷登記
該觀點認(rèn)為，根據(jù)《土地管理法》第四十六條第二款和《土地管理法實施條例》第二十五條第二款的規(guī)定，被征收土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人持權(quán)利證書到國土資源部門辦理征地補償?shù)怯?。根?jù)《物權(quán)法》第九條規(guī)定的不動產(chǎn)物權(quán)登記公示公信原則，因國家所有的自然資源所有權(quán)可不登記，所以補償?shù)怯浐笞N原不動產(chǎn)權(quán)利人物權(quán)時，所有權(quán)發(fā)生變更。
拆遷律師同意第一種觀點，這是《物權(quán)法》第二十八條明確規(guī)定的。雖然有人根據(jù)《國土資源部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于完善農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審查報批工作的意見〉的通知》(國土資發(fā)〔2004〕237號）第十四節(jié)的規(guī)定提出，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收經(jīng)依法批準(zhǔn)后，市、縣兩年內(nèi)未用地或未實施征地補償安置方案的，有關(guān)批準(zhǔn)文件自動失效。
在這種情況下，第一種觀點無法解釋批文失效后，所有權(quán)如何確定的問題。但拆遷律師認(rèn)為，該“自動失效”并非自始無效，而是市、縣人民政府不能據(jù)此開展地上附著物的補償拆遷工作。
第二種觀點則無法確定征地程序完成時間。征地程序由“兩公告一登記”等程序組成，但征地程序是在補償安置到位時結(jié)束，還是在作出搬遷決定時結(jié)束，沒有明確規(guī)定，且是否補償安置到位也可能產(chǎn)生爭議。因此，以程序完成時間為所有權(quán)變更節(jié)點，不具操作性。
第三種觀點不能解決登記事項與實際權(quán)利人不一致的情形。根據(jù)《物權(quán)法》第二十八條的規(guī)定，存在所有權(quán)已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，但登記簿尚未變更的情形?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》第七十九條也規(guī)定，權(quán)利人、利害關(guān)系人認(rèn)為不動產(chǎn)登記簿記載的事項有錯誤，可以申請更正登記?？梢姡粍赢a(chǎn)登記簿的記載與真實權(quán)利狀態(tài)是可以分離的。因此，以注銷登記時作為所有權(quán)變更的時間節(jié)點，不符合集體土地征收的實際。
征收集體土地屬于損益性行政行為，必須嚴(yán)格規(guī)范行政機關(guān)的權(quán)力、充分保障相對人的權(quán)利。拆遷律師認(rèn)為，按照《物權(quán)法》第二十八條的規(guī)定界定集體土地征收中所有權(quán)的變更時間，一方面符合行政行為的公定力原則；也并未損害相對人的合法權(quán)益，當(dāng)事人認(rèn)為征地行為損害了其合法權(quán)益，可以通過補償安置等訴訟尋求救濟。
在征地過程中，真正影響群眾權(quán)利的行政行為有兩個：一是國家的征收行為；另一個是與之相聯(lián)系由國土資源管理部門作出的責(zé)令交地行為。按照《土地管理法實施條例》第四十五條的規(guī)定，違反土地管理法律法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，由縣級以上人民政府國土資源管理部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行。因此，當(dāng)事人對征地或責(zé)令交出土地的行政行為不服，可以依法提起行政訴訟。
但需要注意的是，因為土地所有權(quán)在征地批復(fù)生效時即發(fā)生轉(zhuǎn)移，被征地人的集體土地所有權(quán)和使用權(quán)滅失。因此，其在領(lǐng)取拆遷補償后，即喪失了與被征土地的利害關(guān)系，不可再就此提起行政訴訟。
最高人民法院在胡兆明與撫順市人民政府申訴行政裁定書中提出，行政機關(guān)作出同意出讓國有土地使用權(quán)給第三人的批復(fù)，直接影響出讓土地范圍內(nèi)原土地使用權(quán)人的合法權(quán)益。但胡某已經(jīng)接受了拆遷安置補償，同時喪失了對原宅基地的使用權(quán)，與涉案土地不再具有法律上的利害關(guān)系，不具有原告資格。
綜上所述，在上述案例1中，A企業(yè)非法占用的土地屬于國有建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)按照非法占地予以處罰，責(zé)令其將非法占用的土地交還國有土地管理機構(gòu)，而不是交回給集體經(jīng)濟組織。在案例2中，因B已不再是涉案地塊的利害關(guān)系人，不動產(chǎn)登記機構(gòu)對其查閱請求有權(quán)不予支持。
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