汪三貴 中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員
本文轉(zhuǎn)載自《農(nóng)村金融研究》雜志2025年第1期。
本文字?jǐn)?shù)：4426字
閱讀時(shí)間：10分鐘
脫貧攻堅(jiān)完成后，中國(guó)歷史性地解決了現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困問(wèn)題。中央設(shè)置了五年過(guò)渡期，主要任務(wù)是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、防止規(guī)模性返貧，并在拓展提升的基礎(chǔ)上逐步與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接。政策銜接的重點(diǎn)是從穩(wěn)定消除絕對(duì)貧困到不斷緩解相對(duì)貧困或解決低收入問(wèn)題，最終促進(jìn)共同富裕的實(shí)現(xiàn)。
一、防止返貧是解決農(nóng)村低收入問(wèn)題的基礎(chǔ)
脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)是徹底解決絕對(duì)貧困問(wèn)題，也就是滿(mǎn)足人們?cè)诔?、穿、住、義務(wù)教育、基本醫(yī)療和安全飲水等方面的基本需求。低收入問(wèn)題從理論上講屬于相對(duì)貧困的范疇，核心是差距問(wèn)題。消除絕對(duì)貧困就是解決人的基本生存需求，為進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造條件。低收入問(wèn)題更多的是發(fā)展問(wèn)題，主要通過(guò)提升發(fā)展能力和內(nèi)生動(dòng)力，以更快的速度提高收入水平和生活質(zhì)量，從而不斷縮小收入和其他方面的差距。解決低收入問(wèn)題是共同富裕的核心問(wèn)題，因?yàn)橹挥胁粩嗫s小城鄉(xiāng)、區(qū)域和人群之間的差距，才能真正實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)。
穩(wěn)定消除絕對(duì)貧困，為低收入問(wèn)題的解決創(chuàng)造了有利條件。只有脫貧人口不為基本生存問(wèn)題發(fā)愁，才能把更多資源用于發(fā)展能力的提升。只有脫貧人口不再面臨返貧的風(fēng)險(xiǎn)，生活水平不斷提升，內(nèi)生發(fā)展意愿和動(dòng)力才能不斷增強(qiáng)。脫貧攻堅(jiān)成果鞏固的過(guò)程大幅度改善了脫貧地區(qū)的生產(chǎn)生活條件，支持了一批特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為低收入人口增收和提供有效的公共服務(wù)創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。脫貧攻堅(jiān)和消除絕對(duì)貧困的經(jīng)驗(yàn)也為解決低收入問(wèn)題提供了有益的借鑒。
二、解決農(nóng)村低收入問(wèn)題的難點(diǎn)
解決低收入問(wèn)題或緩解相對(duì)貧困本質(zhì)上就是要不斷縮小收入和生活質(zhì)量的差距，也意味著低收入群體需要以更快的速度發(fā)展?，F(xiàn)實(shí)狀態(tài)是低收入人口發(fā)展能力不足，低收入問(wèn)題的解決依然面臨巨大的挑戰(zhàn)。
低收入家庭和人口創(chuàng)收能力差。一部分有勞動(dòng)能力的低收入家庭所從事的主要是小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，專(zhuān)業(yè)化程度低，技術(shù)水平不高，生產(chǎn)效率低下，加上生產(chǎn)規(guī)模小，總的收入水平非常有限。這樣的低收入家庭往往也會(huì)有個(gè)別成員從事不穩(wěn)定的非農(nóng)活動(dòng)（打零工），來(lái)補(bǔ)充家庭的收入，但工作機(jī)會(huì)不多且極不穩(wěn)定，對(duì)家庭的總收入只能起到有限的補(bǔ)充作用。這部分家庭是低收入群體的主體，是發(fā)展性幫扶政策的主要對(duì)象。另一部分低收入家庭缺乏勞動(dòng)能力，要么以老年人為主，要么主要?jiǎng)趧?dòng)力因病因殘喪失或部分喪失勞動(dòng)能力，要么孩子多導(dǎo)致家庭撫養(yǎng)比過(guò)高，甚至有部分家庭這三種情況同時(shí)存在。這些缺乏勞動(dòng)能力的家庭的收入主要以社會(huì)保障為主，少量的農(nóng)業(yè)收入作為補(bǔ)充。這些家庭收入低，支出還較多，生活困難，是防返貧的主要對(duì)象。
低收入家庭和人口面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素多。由于區(qū)域發(fā)展的不平衡，低收入家庭更多地集中在脫貧地區(qū)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)。這些地區(qū)自然災(zāi)害更多，對(duì)以農(nóng)業(yè)為主的低收入家庭收入影響較大。收入越低的家庭應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力越弱，從而加大了災(zāi)害的影響。健康風(fēng)險(xiǎn)是低收入家庭面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)因素，因病因殘會(huì)導(dǎo)致家庭收入驟減，支出大增，嚴(yán)重影響家庭的發(fā)展能力。由于低收入家庭生產(chǎn)規(guī)模小并以傳統(tǒng)的糧食和經(jīng)濟(jì)作物為主，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)他們的影響相對(duì)較小。但市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致部分從事專(zhuān)業(yè)化特色產(chǎn)品生產(chǎn)的中低收入家庭收入大幅度減少，從而陷入低收入的困境。
低收入家庭物質(zhì)資本和人力資本積累不足。一方面，收入長(zhǎng)期偏低的家庭沒(méi)有能力積累資產(chǎn)，表現(xiàn)為住房條件差，基本沒(méi)有生產(chǎn)性物質(zhì)資本，只有簡(jiǎn)單的耐用消費(fèi)品，更沒(méi)有大額的存款等金融資產(chǎn)。物質(zhì)資本缺乏的主要后果就是沒(méi)有抗風(fēng)險(xiǎn)能力，一旦遇到自然、人身、市場(chǎng)等方面的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)陷入困境，無(wú)力應(yīng)對(duì)，收入和生活水平進(jìn)一步下降，陷入低收入陷阱。另一方面，長(zhǎng)期的低收入和公共服務(wù)的缺失也使低收入家庭人力資本積累不足。人力資本的積累是靠家庭和公共的人力資本投資來(lái)獲取的，收入低的家庭沒(méi)有能力對(duì)孩子的教育進(jìn)行持續(xù)的投資（如把孩子送到更好的學(xué)校），也沒(méi)有能力和意識(shí)對(duì)健康進(jìn)行投資，而脫貧地區(qū)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教育和醫(yī)療服務(wù)水平低進(jìn)一步影響了這些地區(qū)低收入人口的人力資本積累。低水平的人力資本不僅影響當(dāng)前的生產(chǎn)效率，是低收入家庭只能從事小規(guī)模傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和不穩(wěn)定就業(yè)的主要原因，更會(huì)通過(guò)下一代使低收入狀況出現(xiàn)代際傳遞，使家庭的長(zhǎng)期發(fā)展能力受到嚴(yán)重影響。
低收入人口內(nèi)生動(dòng)力欠缺。一旦一個(gè)家庭長(zhǎng)期陷入貧困和低收入狀態(tài)，就會(huì)產(chǎn)生心理上的負(fù)向激勵(lì)效應(yīng)。長(zhǎng)期的低生活質(zhì)量，自我努力也很少看到改變，必然導(dǎo)致信心的喪失，逐步走向只顧眼前、不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的心理狀態(tài)。低收入人口恰恰比其他人群面臨更多的生活壓力，也更難考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的問(wèn)題。因此，內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足是低收入人口一個(gè)比較普遍的心理和精神狀況，需要長(zhǎng)期的應(yīng)對(duì)策略。
三、如何構(gòu)建常態(tài)化幫扶機(jī)制
低收入問(wèn)題關(guān)系到共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而解決低收入問(wèn)題面臨的挑戰(zhàn)甚至大于消除絕對(duì)貧困面臨的挑戰(zhàn)。畢竟絕對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，主要解決的是基本生活問(wèn)題。具體要求是收入超過(guò)絕對(duì)貧困線，穩(wěn)定解決“兩不愁三保障”問(wèn)題。低收入問(wèn)題主要是發(fā)展問(wèn)題，需要解決低收入人口發(fā)展能力不足和發(fā)展過(guò)程中面臨的限制因素，并最終能以更快的速度發(fā)展，從而達(dá)到縮小差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。因此，建立低收入人口常態(tài)化幫扶機(jī)制十分必要，沒(méi)有有效的幫扶機(jī)制和政策，能力弱和內(nèi)生動(dòng)力不足的低收入人口只會(huì)發(fā)展得更慢，從而導(dǎo)致差距擴(kuò)大。要建立起可持續(xù)的常態(tài)化幫扶機(jī)制，需要做好以下三方面的工作。
一是低收入人口的界定和識(shí)別。要對(duì)低收入人口進(jìn)行幫扶，就必須有明確的對(duì)象，否則政策就難以落實(shí)，效果就會(huì)大打折扣。脫貧攻堅(jiān)和精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)驗(yàn)充分證明了這一點(diǎn)。既然低收入問(wèn)題是發(fā)展問(wèn)題，對(duì)低收入人口的界定就不能過(guò)于狹窄，更不能局限于社會(huì)保障的人群。農(nóng)村低收入人口的基本定義是發(fā)展受到各種限制的家庭和人群，收入低是主要的結(jié)果。低收入人口的識(shí)別需要用多維度的指標(biāo)，并且要更加側(cè)重于發(fā)展性指標(biāo)。識(shí)別的人口規(guī)模不能太少，否則對(duì)少量人口的幫扶不會(huì)起到顯著縮小差距的作用。歐洲國(guó)家在相對(duì)貧困視角下，識(shí)別的相對(duì)貧困人口比例一般都在10%-20%之間?？紤]到我國(guó)的發(fā)展階段和財(cái)政能力，低收入人口的比例建議在10%左右。
二是構(gòu)建以發(fā)展性政策為主的幫扶政策體系。對(duì)低收入人口進(jìn)行幫扶的主要目標(biāo)是增強(qiáng)其發(fā)展能力和內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，促進(jìn)低收入群體以更快的速度發(fā)展，從而達(dá)到縮小收入和生活質(zhì)量差距的目的。幫扶政策圍繞低收入家庭和人口展開(kāi)，以長(zhǎng)期增強(qiáng)發(fā)展能力和內(nèi)生動(dòng)力的政策為主。
在增收方面，重點(diǎn)放在提高工資性收入 和資產(chǎn)性收入?？紤]到規(guī)?；?zhuān)業(yè)化生產(chǎn)是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的必然方向，新型經(jīng)營(yíng)主體必然占據(jù)主導(dǎo)地位，低收入家庭的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)活動(dòng)將難以與之競(jìng)爭(zhēng)。將低收入家庭和人口培育成現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)主體的可能性也比較小，穩(wěn)定就業(yè)才是低收入家庭增收的主要來(lái)源。因此，需要實(shí)施農(nóng)村低收入家庭就業(yè)優(yōu)先策略。這就需要為低收入家庭的勞動(dòng)力提供技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)、優(yōu)先提供就業(yè)崗位等方面的幫扶。脫貧攻堅(jiān)和鞏固成果期間在穩(wěn)崗就業(yè)方面已經(jīng)有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。支持利用低收入家庭的土地、宅基地、房屋等資產(chǎn)，通過(guò)有償轉(zhuǎn)讓和合作經(jīng)營(yíng)的方式獲取更多的資產(chǎn)性收入也是重要的幫扶政策。對(duì)于暫時(shí)沒(méi)有勞動(dòng)能力的低收入家庭和有特殊困難的低收入人口，支持的重點(diǎn)是綜合性社會(huì)保障。以低保為主的收入保障的面不能過(guò)寬，但保障水平要足夠，從而使這些特殊群體的生活水平能同步提高。
在人力資本培養(yǎng)方面，重點(diǎn)放在低收入家庭兒童發(fā)展上。首先是對(duì)低收入家庭兒童的早期發(fā)展進(jìn)行干預(yù)。國(guó)內(nèi)外大量的研究顯示，對(duì)兒童發(fā)展投資越早，收益率越高。世界銀行在發(fā)展中國(guó)家的研究表明，每1美元兒童發(fā)展早期投資將帶來(lái)2-5美元收益。我們?cè)谖鞑康貐^(qū)的研究也表面，幼兒園的經(jīng)歷對(duì)兒童短期和長(zhǎng)期的認(rèn)知和非認(rèn)知能力都會(huì)產(chǎn)生重要的影響。政策支持的重點(diǎn)包括：對(duì)低收入家庭孕產(chǎn)婦關(guān)鍵營(yíng)養(yǎng)素的補(bǔ)充和優(yōu)生優(yōu)育的指導(dǎo)，對(duì)0-3歲嬰幼兒的定期家訪輔導(dǎo)（中國(guó)發(fā)展基金會(huì)在貴州、新疆等地有成功的實(shí)踐），對(duì)農(nóng)村3-6歲兒童普惠幼兒園教育的支持等。其次是提高農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量。通過(guò)“普九”和脫貧攻堅(jiān)，義務(wù)教育階段有學(xué)上的問(wèn)題已經(jīng)徹底解決，未來(lái)主要的問(wèn)題是如何提高教育質(zhì)量，使低收入家庭的孩子能夠?qū)W到相應(yīng)的知識(shí)并提高非認(rèn)知能力。提高農(nóng)村學(xué)校教育質(zhì)量的重點(diǎn)是師資，支持政策的重點(diǎn)應(yīng)該向培養(yǎng)和引進(jìn)高質(zhì)量教師方面傾斜。同時(shí)支持農(nóng)村學(xué)校的信息化建設(shè)，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)（如遠(yuǎn)程教育、同步課堂等）來(lái)解決農(nóng)村優(yōu)秀教師缺失的問(wèn)題。再次是繼續(xù)和完善脫貧攻堅(jiān)時(shí)期實(shí)施的對(duì)貧困家庭高中生和職高生的教育支持政策，對(duì)低收入家庭的高中和職高階段的學(xué)生免除學(xué)費(fèi)并提供生活補(bǔ)助。最后是對(duì)低收入家庭高等教育階段的學(xué)生也提供必要的支持。對(duì)低收入家庭兒童人力資本的培育將是從根本上解決低收入問(wèn)題代際傳遞的最經(jīng)濟(jì)有效的途徑。
在風(fēng)險(xiǎn)防范方面，重點(diǎn)是加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生保障和保險(xiǎn)政策的支持。首先是在借鑒脫貧攻堅(jiān)期間健康扶貧政策的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化低收入人口的基本醫(yī)療保險(xiǎn)和政策性大病保險(xiǎn)，并對(duì)醫(yī)保的自付部分給與適當(dāng)?shù)闹С?。其次是?shí)施低收入人口大病住院和慢性病救治的優(yōu)惠政策（如免押金、一站式結(jié)算、慢性病簽約服務(wù)等）。再次是加強(qiáng)鄉(xiāng)村兩級(jí)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，進(jìn)一步提高醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量。最后是對(duì)低收入家庭的經(jīng)營(yíng)和就業(yè)活動(dòng)提供保險(xiǎn)支持（如完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和人身保險(xiǎn)等）。
在內(nèi)生動(dòng)力培養(yǎng)方面，重點(diǎn)是鼓勵(lì)低收入人口的參與并提供激勵(lì)。內(nèi)生動(dòng)力的培養(yǎng)是一個(gè)緩慢的過(guò)程，主要通過(guò)鼓勵(lì)低收入人口的參與并在“干中學(xué)”的過(guò)程中增強(qiáng)能力和信心。只要不斷讓低收入人口感覺(jué)到努力就會(huì)有結(jié)果，努力就會(huì)獲得更高的收入和過(guò)更好的生活，他們的信心和動(dòng)力就會(huì)不斷增強(qiáng)。脫貧攻堅(jiān)和鞏固成果期間采用的積分制、道德銀行、紅黑榜、穩(wěn)崗就業(yè)補(bǔ)貼等鞭策激勵(lì)措施在低收入人口常態(tài)化幫扶中應(yīng)該借鑒和發(fā)揚(yáng)。同時(shí)要防止過(guò)度福利化的政策（如泛化的低保、變相發(fā)錢(qián)的產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)、公益崗位、資產(chǎn)收益等）導(dǎo)致的負(fù)向激勵(lì)。
三是構(gòu)建能夠使政策落地的幫扶組織體系。提高低收入人口的發(fā)展能力需要各級(jí)政府、多個(gè)部門(mén)和社會(huì)各界的參與和多方面的政策支持，這就需要一個(gè)分工和責(zé)任明確的幫扶組織體系。借鑒脫貧攻堅(jiān)的經(jīng)驗(yàn)，延續(xù)中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制是必要的，五級(jí)書(shū)記一起抓也是政策落地的根本保證。同時(shí)，這些政策需要相互配合才能發(fā)揮更大的效果，良好的協(xié)作機(jī)制才能起到事半功倍的作用。這就需要一個(gè)跨部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌安排對(duì)低收入人口的幫扶工作。
劉元春：中美關(guān)稅戰(zhàn)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)“韌性密碼”
羅志恒：當(dāng)前地方政府債務(wù)化解的成效、問(wèn)題與對(duì)策建議
王晉斌：信心明顯回升，建議政策前置發(fā)力應(yīng)對(duì)關(guān)稅沖擊
袁海霞等：一季度經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)超預(yù)期，為全年打下良好基礎(chǔ)
Nations need to unite to strengthen multilateralism
劉元春：美遭關(guān)稅反噬，中方穩(wěn)守反攻
王晉斌：人民幣匯率走出了理想運(yùn)行軌跡
范志勇：歷史上的美國(guó)貿(mào)易政策（一）：建國(guó)初期的關(guān)稅和產(chǎn)業(yè)政策立法
熱門(mén)跟貼