城市更新熱火朝天，郊區(qū)農(nóng)房翻建也等不得了。
上海郊區(qū)部分村鎮(zhèn)房屋破舊問(wèn)題日益突出。房屋破舊，不僅有損風(fēng)貌，還關(guān)乎市民居住安全和質(zhì)量。特別是農(nóng)村宅基地自建房（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)房”），是農(nóng)村居民的生活甚至生產(chǎn)的場(chǎng)所，也構(gòu)塑了農(nóng)村“風(fēng)景線”。上海農(nóng)房現(xiàn)狀的成因是什么？村鎮(zhèn)房屋翻建難在哪里？
2025年3月以來(lái)，澎湃研究所研究員調(diào)研了上海郊區(qū)的奉賢區(qū)、浦東新區(qū)、嘉定區(qū)的7個(gè)行政村，并基于調(diào)研情況采訪基層資深房屋管理人士，分析相關(guān)數(shù)據(jù)、政策——特別是《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上海16號(hào)令”）。
七成以上農(nóng)房房齡超25年，翻建需求急迫
在中國(guó)農(nóng)村集體土地制度下，農(nóng)村宅基地，指農(nóng)村村民基于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，而享有的可以用于修建住宅的集體建設(shè)用地。一般來(lái)說(shuō)，村民可以在原有宅基地房的基礎(chǔ)上自行翻建、更新。隨著改革開(kāi)發(fā)以后農(nóng)村居民生活水平提高，翻建農(nóng)房也成為農(nóng)村居民提高居住生活的質(zhì)量和安全度，并改善農(nóng)村風(fēng)貌的主要方式。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海共有農(nóng)村自建房近90萬(wàn)套。其中2000年以前建造（即房齡25年以上）的農(nóng)房占比超過(guò)7成，而近15年建造的農(nóng)房不到9%。
近期住建部已宣布將“2000年以前建成的城市老舊小區(qū)全部納入城市更新改造范圍”，并“鼓勵(lì)居民自主更新改造”。在上海農(nóng)村，2000年以前建造的農(nóng)房占比高達(dá)73.7%。此類(lèi)“老舊”農(nóng)房不僅建造時(shí)間較長(zhǎng)，更重要的是由于早期建筑工藝的局限，大都采用預(yù)制板磚混結(jié)構(gòu)，房屋質(zhì)量、安全和使用壽命略遜于當(dāng)前更常用的鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)。
“我們一到臺(tái)風(fēng)季節(jié)、汛期雨季很擔(dān)心的，特別去年臺(tái)風(fēng)天，房子都是要像倒塌一樣的，就怕房子吹垮了，壓下來(lái)砸到人了，這邊離海又更近……非常擔(dān)憂住在里面的居民。人家想建又沒(méi)有通道。（只能）趕緊轉(zhuǎn)移一些居民到村委會(huì)、居委會(huì)……”浦東新區(qū)大團(tuán)鎮(zhèn)三墩居委書(shū)記吳華娟對(duì)澎湃研究所研究員“吐苦水”。這并非孤例。
可見(jiàn)，農(nóng)房應(yīng)該翻修，無(wú)論是從居民居住安全、質(zhì)量，還是從總體風(fēng)貌來(lái)說(shuō)。同時(shí)，上海農(nóng)村居民也有能力負(fù)擔(dān)、有意愿翻建自家農(nóng)房。在 長(zhǎng)三角城市 中，上海農(nóng)村人均可支配收入（2024年）排名第9名，落后于杭州（第5）、蘇州（第7）、寧波（第4），卻高于南京（第14）、溫州（第21），溫州（第10）等幾個(gè)重要城市，靠近長(zhǎng)三角第一梯隊(duì)?；诮y(tǒng)計(jì)局公開(kāi)數(shù)據(jù)并經(jīng)澎湃研究所研究員測(cè)算，與上海城鎮(zhèn)居民相比，近10年上海農(nóng)村居民人均可支配收入漲幅更多；城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民人均可支配收入的倍差，從2013年的2.34倍縮小至2024年的2.04倍。
澎湃研究所研究員所調(diào)研的各村村委，無(wú)一不傾訴有關(guān)農(nóng)房翻建需求多、但“無(wú)通道”沒(méi)法翻建的困惑。
2025年3月，嘉定區(qū)曹王村一處農(nóng)房，該區(qū)域因河道拓寬工程將被拆遷。本文圖片均為 周燕玲 攝
2025年3月，嘉定區(qū)曹王村一處正在建造的農(nóng)房別墅，與上圖農(nóng)房?jī)H一墻之隔?，F(xiàn)場(chǎng)建筑工人說(shuō)，在這塊地被確認(rèn)不被拆后，房主很快積極翻建。
政策變化導(dǎo)致農(nóng)房翻建難
農(nóng)房日顯老舊，翻建需求日增，但為什么近年農(nóng)房翻建數(shù)量卻很少呢？原因可能是多樣的，其中一方面的原因在于審批政策。農(nóng)村居民希望翻建宅基地上房屋，但是，未經(jīng)審批擅自翻建重蓋的屬于違法違規(guī)行為。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年上海農(nóng)村宅基地自建房面臨更嚴(yán)格的規(guī)范、限制，已在基層出現(xiàn)許多張力。特別是2019年新的《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)“上海16號(hào)令”）出臺(tái)（替換老辦法，即2007年71號(hào)令），對(duì)上海農(nóng)村自建房產(chǎn)生了重大影響。
澎湃研究所研究員通過(guò)訪談部分基層規(guī)建工作人員和農(nóng)村村委人員，并對(duì)比上海16號(hào)令和71號(hào)令，發(fā)現(xiàn)政策上的三點(diǎn)變化可能是造成了農(nóng)房翻建難的客觀結(jié)果。
第一個(gè)變化，規(guī)劃先行，大多數(shù)農(nóng)房“不能”翻建。
16號(hào)令強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村自建房不僅要符合宅基地用地性質(zhì)，還必須符合且基于規(guī)劃。其第六條新增規(guī)定：翻建、改建住房前提是“位于規(guī)劃確定的農(nóng)村居民點(diǎn)范圍內(nèi)”（業(yè)內(nèi)常稱(chēng)為“規(guī)劃保留區(qū)”），而在此范圍外即“規(guī)劃非保留區(qū)”的農(nóng)戶(hù)只能選擇“上樓”或選點(diǎn)“集中建房”。
“規(guī)劃先行”使大量農(nóng)村自建房處于“除非危房，不得翻建”的處境。“規(guī)劃”被視為農(nóng)房翻建前提和剛性要求，被提到了非常重要的位置，其自身的完善、周全、確定性、合理性也應(yīng)經(jīng)得住挑戰(zhàn)。僅從澎湃研究所研究員調(diào)研的幾個(gè)村鎮(zhèn)來(lái)看，就發(fā)現(xiàn)存在幾個(gè)有待商榷的疑問(wèn)：
其一，不允許農(nóng)房翻建的“規(guī)劃非保留區(qū)”的農(nóng)房數(shù)量多于“規(guī)劃保留區(qū)”。
據(jù)上述基層資深房屋管理人士提供的數(shù)據(jù)，某鎮(zhèn)大概有11,000多戶(hù)宅基地自建房，其中約8000戶(hù)在“規(guī)劃非保留區(qū)”，而在8000戶(hù)中至少有6000戶(hù)建造于1990年之前，但不允許農(nóng)房翻建，只能引導(dǎo)集中上樓、集中平移或拆遷。如果超7成的農(nóng)房需要靠政府多級(jí)財(cái)政之力拆遷、修建集中居住完成住房安全和質(zhì)量改善，這在各地財(cái)政吃緊，上海農(nóng)民集中居住政策面臨“轉(zhuǎn)換”的背景下，是否可行呢？
其二，規(guī)劃本身具有遠(yuǎn)期性、不確定性，卻宰制、剛性地影響了農(nóng)村實(shí)際生活。
部分農(nóng)房屬于“規(guī)劃非保留區(qū)”，即便有規(guī)劃，也是在10年以后，或者規(guī)劃本身存在不確定性，但也不能翻建，甚至一些基礎(chǔ)設(shè)施更新、鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目“也不可能再來(lái)投錢(qián)”；部分農(nóng)房所在區(qū)域還可能因?yàn)椤耙?guī)范沒(méi)落地”，暫時(shí)沒(méi)有規(guī)劃，因而也不能審批農(nóng)房翻建。
還有些村，因?yàn)槿?zhèn)集體土地因“以土地?fù)Q保障”政策已被政府代征，即便還未正式征收、改換土地性質(zhì)，農(nóng)村村民也不能翻建宅基地房。
第二個(gè)改變是，資格收緊、用地上限降低，申請(qǐng)人“不愿”改建。
首先，建房用地人的資格要求趨嚴(yán)，部分農(nóng)民或農(nóng)村家庭成員失去了建房資格。相比71號(hào)令規(guī)定的村民資格為“具有本市常住戶(hù)口的本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”，16號(hào)令增加了“具有本市農(nóng)業(yè)戶(hù)口”的要求。這一要求使得一些農(nóng)村家庭，能夠申請(qǐng)建房資格的人數(shù)減少，其被審定的翻建房面積數(shù)也相應(yīng)縮小，從而使得一些農(nóng)戶(hù)“不愿/不敢”翻建。
例如上海市人大代表瞿磊就曾公開(kāi)建議“賦予失地農(nóng)民房屋翻建權(quán)限”，他指出，“上海的失地農(nóng)民數(shù)量龐大”，“一部分因被征收承包經(jīng)營(yíng)地而轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶(hù)口性質(zhì)的農(nóng)民失去了建房資格”，而他們“生產(chǎn)、生活、居住尚在本集體經(jīng)濟(jì)組織”[1]。他還舉例：“以奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)為例，現(xiàn)存宅基3700余戶(hù)，除近千戶(hù)采用集中上樓安置以外，剩余宅基地房齡大多在30年以上，農(nóng)民改善人居環(huán)境愿望強(qiáng)烈?！?/p>
還有一些農(nóng)村家庭成員，被新政策排除在申請(qǐng)資格之外，如“外來(lái)媳婦/女婿”。按上海戶(hù)籍制度，外省市人員與具有本市家庭常住戶(hù)口的居民結(jié)婚登記后，須等待10年（且35歲以上）才能在上海（配偶戶(hù)口所在地）落戶(hù)，因此在成為家庭成員10年之內(nèi)，暫無(wú)上海戶(hù)口。此類(lèi)情形，以往可以按照“標(biāo)準(zhǔn)家庭戶(hù)”進(jìn)行核定、提前納入的，只要證明“家庭成員接納”，但新政策明確強(qiáng)調(diào)“具有本市農(nóng)業(yè)戶(hù)口”，無(wú)法如此操作。
其次，建房用地面積上限不斷壓低。從上海71號(hào)令到新的16號(hào)令，可用建房占地面積上限從200平方米下調(diào)至160平方米。
這被很多村民理解為，要改建舊房，審定后的一些房子會(huì)“變瘦”，從而也“不愿/不敢”翻建。當(dāng)前農(nóng)村自建房多為老人居住，他們偏好“接地氣”，活動(dòng)不便，居住活動(dòng)多在一樓，不喜上樓。占地面積的縮減明顯將降低農(nóng)村老人的生活質(zhì)量。并且，農(nóng)居不僅是生活場(chǎng)所，也常具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施工具儲(chǔ)放功能。
可見(jiàn)，村民并非真不愿翻建，所謂“不愿”“不敢”，只是在既有制度/政策下不得已的選擇。
第三個(gè)變化是，程序繁瑣，增加費(fèi)用，拉高農(nóng)房翻建成本。
上海16號(hào)令實(shí)施落地的過(guò)程，因強(qiáng)化了管理規(guī)范、線上報(bào)備等，導(dǎo)致落地時(shí)間和執(zhí)行流程都客觀上延長(zhǎng)。
上述基層資深房屋管理人員透露，16號(hào)令作為市級(jí)文件2019年就下發(fā)，但很多區(qū)2021年才發(fā)布區(qū)級(jí)文件，而且還須發(fā)布鎮(zhèn)級(jí)文件。這層層下達(dá)的幾年時(shí)間內(nèi)，都無(wú)法辦理農(nóng)房申請(qǐng)/審批程序。并且2022年開(kāi)始，農(nóng)房審批在原有線下基礎(chǔ)上加入線上流程，線上線下同步，更拉長(zhǎng)了辦理時(shí)間。同時(shí)，農(nóng)房建設(shè)審批流程中，參與部門(mén)更多了，從之前以規(guī)建口為主，改為部分環(huán)節(jié)需要農(nóng)委、規(guī)資、建交其下若干條線“聯(lián)審”。程序上更嚴(yán)謹(jǐn)，但同時(shí)也變得繁瑣。
某不愿具名的村干部因遭受村民的諸多壓力和責(zé)難，向澎湃研究所研究員吐槽：“三年多了政策是否落地都不知道。（申請(qǐng)）翻建房屋流程、時(shí)間很長(zhǎng)，就算是可批準(zhǔn)的。我現(xiàn)在碰到一個(gè)兩年前申報(bào)翻建（的農(nóng)戶(hù)），到現(xiàn)在還沒(méi)有審批通過(guò)?！?/p>
此外，新政下，鑒于流程規(guī)范化和房屋質(zhì)量管控等的需要，農(nóng)房翻修申請(qǐng)過(guò)程還產(chǎn)生了一定費(fèi)用，比如用于購(gòu)買(mǎi)用地測(cè)繪、定界報(bào)告與施工圖紙服務(wù)。
2024年4月，中央多部分聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村房屋建設(shè)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》重申，對(duì)農(nóng)房實(shí)施改擴(kuò)建，應(yīng)當(dāng)依法辦理用地、規(guī)劃建設(shè)等有關(guān)審批手續(xù)，嚴(yán)格按照相關(guān)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)和施工。
農(nóng)房建設(shè)確實(shí)需要規(guī)劃和規(guī)則，各級(jí)政府建立規(guī)范、規(guī)則，甚至“規(guī)劃先行”在原則上是正確的。但在各地執(zhí)行和實(shí)施過(guò)程中，這些規(guī)劃、政策會(huì)如何影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)村、農(nóng)民的實(shí)際生活，是否會(huì)產(chǎn)生非預(yù)期的政策后果，甚至是否真的有利于達(dá)成政策目標(biāo)，需要納入觀察和考量，形成上下互動(dòng)并考慮做一定優(yōu)化調(diào)整。
4月16日，上海召開(kāi)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)。市委書(shū)記陳吉寧在會(huì)上提到，“要持續(xù)優(yōu)化鄉(xiāng)村人居環(huán)境，大力解決農(nóng)民居住困難，實(shí)事求是完善公共服務(wù)配套，著力改善生態(tài)環(huán)境品質(zhì)”。
適度放開(kāi)房屋翻建的“通道”，在可行的引導(dǎo)和規(guī)范下，不難想象，上海將在短期內(nèi)以較少的投入，改變農(nóng)村的房屋風(fēng)貌及人居環(huán)境。
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城市因集聚而誕生。
一座城市的公共政策、人居環(huán)境、習(xí)俗風(fēng)氣塑造了市民生活的底色。
澎湃城市觀察，聚焦公共政策，回應(yīng)公眾關(guān)切，探討城市議題。
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