加強(qiáng)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系建設(shè)主題筆會(huì)

編者按：

作為法治政府建設(shè)各環(huán)節(jié)的重中之重，一頭連著各級(jí)政府，一頭連著群眾切身利益的行政執(zhí)法，從來都是社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。2024年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系建設(shè)的意見》，明確要求到2024年年底，基本建成省市縣鄉(xiāng)四級(jí)全覆蓋的比較完善的行政執(zhí)法監(jiān)督工作體系。執(zhí)法為民，監(jiān)督為要。本期邀請(qǐng)三位專家為加強(qiáng)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系建設(shè)建言獻(xiàn)策。

完善行政執(zhí)法監(jiān)督體系

補(bǔ)強(qiáng)法治政府建設(shè)弱項(xiàng)

馬懷德

（中國(guó)政法大學(xué)校長(zhǎng)、中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）

行政執(zhí)法監(jiān)督是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法工作的內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督，是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，是各級(jí)黨委和政府統(tǒng)籌行政執(zhí)法工作的基本方式。黨的二十大明確提出了“強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和能力建設(shè)”的要求。為落實(shí)這一精神，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2024年2月發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）?！兑庖姟吩诔浞治战陙硪恍┎块T和地方行政執(zhí)法監(jiān)督工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從健全行政執(zhí)法監(jiān)督工作體制機(jī)制、完善行政執(zhí)法監(jiān)督法規(guī)制度體系、嚴(yán)格履行行政執(zhí)法監(jiān)督職能、充分運(yùn)用行政執(zhí)法監(jiān)督結(jié)果等多個(gè)方面對(duì)加強(qiáng)新時(shí)代行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督作出了系統(tǒng)部署，為行政執(zhí)法監(jiān)督工作指明了方向。行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的進(jìn)一步完善，能夠充分彌補(bǔ)既有監(jiān)督機(jī)制的不足，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的全方位監(jiān)督，有效提升依法行政水平，加快法治政府建設(shè)進(jìn)程。

一、完善行政執(zhí)法監(jiān)督體系，形成法治監(jiān)督合力

建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，通過有效的監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮預(yù)防、糾正、懲戒、教育、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、引導(dǎo)等功能作用，確保法治系統(tǒng)的正確有效運(yùn)行。鑒于行政執(zhí)法在全面提升依法行政水平、加快法治政府建設(shè)中的重要性，構(gòu)建全面完善的行政執(zhí)法監(jiān)督制度體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法工作的全方位、全流程、常態(tài)化、長(zhǎng)效化監(jiān)督十分重要。

從外部視角出發(fā)，在人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、檢察監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等監(jiān)督渠道和方式逐漸完善的情況下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步突出行政監(jiān)督專業(yè)、高效、貼近執(zhí)法過程、具備信息優(yōu)勢(shì)等特點(diǎn)，強(qiáng)化行政自制，形成更加行之有效的行政監(jiān)督制度體系。2024年3月新修訂的《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》第十七條明確規(guī)定“國(guó)務(wù)院健全行政監(jiān)督制度，加強(qiáng)行政復(fù)議、備案審查、行政執(zhí)法監(jiān)督、政府督查等工作”，充分凸顯了完善行政監(jiān)督制度的重要性。從行政監(jiān)督制度體系的內(nèi)部視角出發(fā)，在行政復(fù)議、備案審查等較為傳統(tǒng)的行政監(jiān)督制度之外，也需要進(jìn)一步完善行政監(jiān)督的方式，豐富行政監(jiān)督的手段，推動(dòng)行政監(jiān)督體系更加嚴(yán)密和完備。行政執(zhí)法監(jiān)督可進(jìn)一步聚焦行政執(zhí)法領(lǐng)域的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性問題，通過有針對(duì)性的制度供給發(fā)揮好對(duì)行政執(zhí)法的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范管理、指導(dǎo)監(jiān)督、激勵(lì)保障等作用，織細(xì)織密織牢行政監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法的多層次、全方位監(jiān)督。

未來還可以進(jìn)一步強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制與其他行政監(jiān)督機(jī)制的貫通銜接，真正實(shí)現(xiàn)各類監(jiān)督機(jī)制的有機(jī)融合，形成最大監(jiān)督合力。例如，行政執(zhí)法監(jiān)督可以與法治政府建設(shè)督察有機(jī)結(jié)合，根據(jù)行政執(zhí)法監(jiān)督過程中所掌握的信息，對(duì)具有普遍性、典型性、趨勢(shì)性的問題加強(qiáng)監(jiān)督和督察整改，有效破解系統(tǒng)性難題；或與備案審查相結(jié)合，對(duì)于由行政立法和規(guī)范性文件不合法不適當(dāng)導(dǎo)致的執(zhí)法問題進(jìn)行源頭性整治，推動(dòng)相關(guān)立法或規(guī)范性文件的修改完善。除此之外，行政執(zhí)法監(jiān)督還可以與社會(huì)監(jiān)督等外部監(jiān)督機(jī)制相結(jié)合，通過建立行政執(zhí)法監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督渠道信息共享合作機(jī)制、推行行政執(zhí)法社會(huì)監(jiān)督員制度等方式，既確保行政執(zhí)法監(jiān)督始終在民主、公開的軌道上進(jìn)行，也使得執(zhí)法監(jiān)督能夠有的放矢、直達(dá)要害，更好踐行全過程人民民主，彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

二、破解行政執(zhí)法頑疾，確保法律得到正確實(shí)施

法律的生命在于實(shí)施。在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成的時(shí)代背景下，確保法律高效實(shí)施成為推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)。我國(guó)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著重要的法律實(shí)施職責(zé)，大量的法律法規(guī)主要是由行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行。能否實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，事關(guān)政府職能能否得到全面正確履行，事關(guān)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系能否從“紙面上的法”真正變?yōu)椤靶袆?dòng)中的法”。尤其是行政執(zhí)法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關(guān)系群眾對(duì)黨和政府的信任、對(duì)法治的信心，往往成為公眾觀察法治政府建設(shè)情況的窗口。因此，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，確保各級(jí)行政機(jī)關(guān)正確實(shí)施法律十分重要。

近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視行政執(zhí)法質(zhì)效的提升，制定出臺(tái)了《提升行政執(zhí)法質(zhì)量三年行動(dòng)計(jì)劃（2023—2025年）》等一系列制度文件，推動(dòng)行政執(zhí)法規(guī)范化水平不斷提升。但也需要認(rèn)識(shí)到，法治政府建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期過程。從當(dāng)前實(shí)踐來看，各領(lǐng)域各地方還不同程度地存在執(zhí)法不作為、亂作為，以及運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、過度執(zhí)法、逐利執(zhí)法等執(zhí)法異化現(xiàn)象，嚴(yán)重制約了法治政府建設(shè)的步伐，也影響了社會(huì)公眾對(duì)于法治的信任度。這些長(zhǎng)期困擾法治政府建設(shè)的頑瘴痼疾需要有更具針對(duì)性的舉措來回應(yīng)和解決。通過完善行政執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制，明確由各級(jí)司法行政部門作為政府行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，代表本級(jí)政府承擔(dān)行政執(zhí)法監(jiān)督具體事務(wù)，能夠建立起具備權(quán)威性、專業(yè)性的常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。一方面，各級(jí)政府可以基于執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制加強(qiáng)對(duì)各領(lǐng)域各部門行政執(zhí)法工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，依托行政執(zhí)法監(jiān)督這一有力抓手，切實(shí)推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；另一方面，承擔(dān)行政執(zhí)法監(jiān)督具體事務(wù)的司法行政機(jī)關(guān)可以充分發(fā)揮在法治政府建設(shè)和行政執(zhí)法工作上的專業(yè)優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)，更加準(zhǔn)確有效地識(shí)別和破解行政執(zhí)法中的疑難問題，提升法律實(shí)施的效果。尤其是在現(xiàn)有技術(shù)條件下，司法行政機(jī)關(guān)可以充分利用平臺(tái)化、智能化的信息技術(shù)手段，有效打破“信息孤島”，全方位收集各部門各領(lǐng)域的行政執(zhí)法信息，提高行政執(zhí)法監(jiān)督質(zhì)量和效率。同時(shí)，智能化的監(jiān)督方式也有助于探索通過事前事中的智能化檢測(cè)實(shí)現(xiàn)預(yù)警式監(jiān)督，推動(dòng)行政執(zhí)法監(jiān)督從側(cè)重事后督導(dǎo)向全流程監(jiān)督全面轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)對(duì)重大執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)先防控。

三、提升行政執(zhí)法質(zhì)效，回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展需求

監(jiān)督行政執(zhí)法，并不是要求行政機(jī)關(guān)機(jī)械地實(shí)施和執(zhí)行法律。行政執(zhí)法與各級(jí)政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重要職責(zé)緊密相連，是各級(jí)政府及其工作部門將凝結(jié)在法律法規(guī)中的治理要求付諸實(shí)踐的過程。因此，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持把法治政府建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同謀劃、同部署、同推進(jìn)，通過不斷提高政府依法行政和依法開展治理的水平，在法治軌道上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

黨的二十大報(bào)告提出“全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度”，表明行政執(zhí)法必須充分回應(yīng)人民群眾的關(guān)注和期待。通過完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，能夠更好確保行政執(zhí)法始終服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，始終立足于人民群眾的需求和關(guān)切。例如，《意見》就行政執(zhí)法監(jiān)督工作進(jìn)行部署時(shí)明確提出，“可根據(jù)工作需要對(duì)重要法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行情況組織開展行政執(zhí)法檢查”“強(qiáng)化涉企行政執(zhí)法監(jiān)督”。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》也提出了“推進(jìn)投資領(lǐng)域行政執(zhí)法監(jiān)督”“圍繞中心工作部署開展行政執(zhí)法監(jiān)督專項(xiàng)行動(dòng)”等具體要求。行政執(zhí)法監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)緊扣現(xiàn)代政府治理體系的目標(biāo)任務(wù)，重點(diǎn)關(guān)注事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局和人民群眾切身利益的執(zhí)法領(lǐng)域和事項(xiàng)，更好服務(wù)于黨和國(guó)家中心工作；應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮終端的執(zhí)法監(jiān)督如何與前端的政府職能轉(zhuǎn)變等改革措施相統(tǒng)一相協(xié)調(diào)，使監(jiān)督與治理始終環(huán)環(huán)相扣，同頻共振，從而為營(yíng)造優(yōu)化市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化一流營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障。

文章來源：《中國(guó)法治》2025年第2期