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內(nèi)容來源：中國城市規(guī)劃
本文作者：張險峰
中國城市規(guī)劃學(xué)會城市更新分會、國外規(guī)劃分會委員，北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院總工程師，教授級高級規(guī)劃師
在城市發(fā)展的漫長歷程中，從最初的萌芽到如今的繁華，城市經(jīng)歷著不斷的蛻變。隨著我國城鎮(zhèn)從快速發(fā)展階段進(jìn)入存量發(fā)展的新時代，城市更新已經(jīng)成為新常態(tài)，更是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城市建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)美麗中國和共同富裕的必然選擇。而今天的城市更新，伴隨著眾多復(fù)雜因素和綜合目標(biāo)考量，也不再適用簡單的推倒重來模式，而是一場追求精準(zhǔn)、高效、公平與可持續(xù)的變革。分級響應(yīng)機(jī)制作為一種科學(xué)有效的策略，可以為這一變革提供有力支撐，成為解鎖城市發(fā)展新活力、持續(xù)提升人居環(huán)境和構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵密碼，應(yīng)在實踐中給予足夠的重視和推廣。
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分級響應(yīng)的必要性
當(dāng)前，我國城市更新已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，面對的瓶頸挑戰(zhàn)更加復(fù)雜艱巨。其中，更新項目量大面廣與資金機(jī)制匹配不足這一核心矛盾，是制約科學(xué)合理可持續(xù)更新最大的障礙。
統(tǒng)計表明，僅2024年我國各地的城市更新項目就多達(dá)6萬余個，完成投資約2.9萬億元；十四五期間僅確定的2000年底前建成的老舊小區(qū)就多達(dá)21.9萬個，更有眾多其他類型的更新改造還在路上。據(jù)《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》數(shù)據(jù)顯示，目前我國共有設(shè)市城市683座，城區(qū)實際建設(shè)面積7.8萬平方公里，建筑面積、基礎(chǔ)設(shè)施總量則更加難以計數(shù)，這些建成環(huán)境隨著時光的流逝也會逐漸老舊，不斷進(jìn)入新的更新名單，所需資金更將是天文數(shù)字。
面對如此艱巨的挑戰(zhàn)，現(xiàn)實中卻是更新資金緊張、更新標(biāo)準(zhǔn)模糊、公眾訴求多樣、運(yùn)營回報周期長等實際問題。很多地方在行動之初更是缺乏精細(xì)化系統(tǒng)化的謀劃，在更新思路、項目遴選、內(nèi)容設(shè)置、技術(shù)方案、資金投放、政策供給等方面，暴露出主觀隨意性強(qiáng)、資金分散和重復(fù)利用，或是缺乏手段、無處下手的問題。
破解之道，就是實施精準(zhǔn)施策，其基礎(chǔ)則是分級響應(yīng)，即按照項目對于城市發(fā)展的重要程度、民生關(guān)切的迫切程度和政策資金匹配條件等識別項目優(yōu)先序，科學(xué)合理制定更新計劃和改造標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新政策管理供給，把有限的資金用在刀刃上，更加精準(zhǔn)地實現(xiàn)資源合理配置和高效利用，破解城市發(fā)展難題和人民群眾急難愁盼問題，保障財務(wù)健康和持續(xù)推進(jìn)。
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分級響應(yīng)機(jī)制構(gòu)建
分級響應(yīng)是一個系統(tǒng)性思維和組織構(gòu)架，要綜合考慮各種因素，各環(huán)節(jié)之間彼此互為依據(jù)、互為支撐，才能在精準(zhǔn)施策中發(fā)揮出最大效力。
（1）評估分級。城市更新的基礎(chǔ)，是以問題為導(dǎo)向開展體檢評估，明確改造任務(wù)和目標(biāo)。評估分級既是在此基礎(chǔ)上，按照城市發(fā)展規(guī)律、待破解問題緊迫度和具備的政策資金條件等，對更新項目意義和作用進(jìn)行再認(rèn)知，據(jù)此明確更新重點、時序分級，遴選不同階段的更新項目清單。
（2）標(biāo)準(zhǔn)制定。根據(jù)項目基礎(chǔ)、更新類型、政策支持、資金投入、公眾意愿等差異化條件，因地制宜研究確定待更新項目改造標(biāo)準(zhǔn)，避免脫離實際的一刀切、或是公共資源配置肥瘦不均產(chǎn)生新的矛盾；更應(yīng)杜絕華而不實的形象工程和不解決實際問題的表面功夫；同時，讓政策性更新和市場化參與各展所長。
（3）資金匹配。根據(jù)項目分級和相應(yīng)的改造標(biāo)準(zhǔn)，多渠道籌措資金、精準(zhǔn)化匹配投放，讓有限的資金用在解決最急需、最關(guān)鍵、最見效的問題上，既要避免撒芝麻鹽式的漫無目的，也要防止資源過度集中而顧此失彼。整合各種渠道資金形成資金池，統(tǒng)籌資金使用、監(jiān)督考核各環(huán)節(jié)形成強(qiáng)大合力。
（4）方案定制。以上述前提為依據(jù)，綜合考慮城市整體與局部改善、公眾利益與市場訴求、運(yùn)營維護(hù)與資源活化等全方位因素，精準(zhǔn)化擬定技術(shù)方案和實施方案，推進(jìn)功能完善、性能提升、健康適老、綠色韌性、文化保護(hù)等各方面先進(jìn)理念和技術(shù)集成，既要經(jīng)濟(jì)實用又要具有一定的前瞻性和持續(xù)發(fā)展能力。
（5）管理響應(yīng)。創(chuàng)新相應(yīng)的分層決策機(jī)制，研究出臺支持鼓勵政策、資金統(tǒng)籌監(jiān)管制度、管理審批流程、公眾參與機(jī)制等，捋順項目實施過程中的卡脖子環(huán)節(jié)，諸如更新資金短缺、政策資金分散、審批管理僵化、政策法規(guī)不配套、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不適應(yīng)、社會參與渠道不暢等問題，讓政府部門、社會和企業(yè)各盡其責(zé)發(fā)揮應(yīng)有的作用。
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分級思路和方法
分級的目的既是為了明確重點難點集中突破，也是為了精準(zhǔn)確定改造項目投入水平。因此可以按照兩種思路進(jìn)行分級：一是統(tǒng)籌全市更新資源，按照所有項目的重要程度和輕重緩急劃分；二是針對某種類型，按照基礎(chǔ)條件、改造內(nèi)容、資金情況和標(biāo)準(zhǔn)高低來劃分改造力度。
01、按照第一種劃分方法，可劃分出重大更新、重點更新和一般更新響應(yīng)
重大更新響應(yīng)，就是在解決制約城市發(fā)展瓶頸、促進(jìn)城市核心戰(zhàn)略實施、經(jīng)濟(jì)動能提升、群眾急難愁盼問題上具有重大影響和示范帶動作用的項目，如城市商業(yè)商務(wù)中心、大型交通樞紐、各類高等級園區(qū)、重要文化生態(tài)資源、重大安全隱患工程、社會維穩(wěn)工程、標(biāo)志性場所和社區(qū)等。這類項目通常投資巨大、涉及面廣、影響深遠(yuǎn)，需要從城市總體層面進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和合力推進(jìn)，所需響應(yīng)機(jī)制也必然要從頂層設(shè)計出發(fā)加以強(qiáng)化。
重點更新響應(yīng)，是指在促進(jìn)城市功能系統(tǒng)完善、關(guān)鍵領(lǐng)域能級提升和可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮重要作用的項目，如城市主要商圈、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共空間、園林綠化、重點建筑等的提質(zhì)改造。通過引入新業(yè)態(tài)、改善環(huán)境品質(zhì)等方式，增強(qiáng)區(qū)域競爭力和對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)能力。所需響應(yīng)機(jī)制可適當(dāng)放權(quán)給地方和主導(dǎo)企業(yè)，讓響應(yīng)機(jī)制更加符合市場需求和快速反應(yīng)需要。
一般更新響應(yīng)，是以城市一般地段、普通社區(qū)和房屋等為主的常規(guī)性更新改造和維護(hù)。這類項目是伴隨著城市的演化而不斷滾動產(chǎn)生的，更適合于常態(tài)化的機(jī)制應(yīng)對，在組織機(jī)制、改造標(biāo)準(zhǔn)、操作流程、資金使用、運(yùn)營維護(hù)等方面可以更加規(guī)范化、程序化，在具體事項的決策上更加機(jī)動靈活高效。
如鄭州市在城市更新專項規(guī)劃中明確了“抓兩頭帶中間”的思路，就是結(jié)合中部地區(qū)財力有限而任務(wù)繁重的實際情況制定的針對性策略。所謂“抓兩頭”就是將著力點放在近3-5年內(nèi)最為緊迫和關(guān)鍵的區(qū)域及項目上，一頭連著經(jīng)濟(jì)發(fā)展這條主線，瞄準(zhǔn)國家中心城市等戰(zhàn)略目標(biāo)，策劃一批助力城市能級提升、經(jīng)濟(jì)繁榮和資源變現(xiàn)的龍頭項目，為城市可持續(xù)發(fā)展和更新奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；另一頭牽著底線安全與民生痛點，解決好制約城市健康發(fā)展和人民群眾急難愁盼最為緊迫的事情，如城市防洪排澇、老破小改造、醫(yī)療教育補(bǔ)短板等，為發(fā)展保駕護(hù)航。在此基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)推進(jìn)一般性更新。
再比如景德鎮(zhèn)陶溪川的成功，就在于優(yōu)先選擇了區(qū)位條件好、工業(yè)遺產(chǎn)資源豐富的前宇宙瓷廠作為啟動項目，投入大量財力物力、設(shè)計創(chuàng)意，植入與陶瓷文化相關(guān)的豐富業(yè)態(tài)和場景體驗，從而吸引大量國內(nèi)外藝術(shù)創(chuàng)作者和游客紛至沓來，創(chuàng)造了城市復(fù)興的奇跡，進(jìn)而拉動了更廣泛區(qū)域的更新改造、活力復(fù)興和功能完善，追根溯源也是契合了分級響應(yīng)的原理。
02、按照第二種劃分方法，可以根據(jù)不同類型的特點進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)確定，如在老舊小區(qū)改造中，按照基礎(chǔ)類、完善類和提升類進(jìn)行分級，根據(jù)分級制定改造內(nèi)容、技術(shù)方案、資金計劃和組織方式等
基礎(chǔ)類改造側(cè)重在保障民生，滿足小區(qū)的基礎(chǔ)性品質(zhì)需求，消除小區(qū)安全隱患等方面。一般包括屋頂防水、立面美化、樓棟設(shè)施、路面修復(fù)、停車增容、小區(qū)綠地、老舊管網(wǎng)等改造提升，以及垃圾分類、無障礙、健身器材、安防等設(shè)施設(shè)置。
完善類改造側(cè)重改善居住環(huán)境、完善小區(qū)的配套設(shè)施等。在基礎(chǔ)類改造之上，可考慮增加建筑節(jié)能、路面滲透性能、加裝電梯等改造，以及充電樁、停車、垃圾回收、兒童游憩、智慧便民等設(shè)施設(shè)置。
提升類改造重點針對改造條件適宜、資金支持度較高的小區(qū)，可以增設(shè)更多優(yōu)質(zhì)服務(wù)設(shè)施、公共空間和藝術(shù)化設(shè)計。在完善類改造之上，可考慮增加室內(nèi)空間、屋頂綠化、健身步道、室內(nèi)活動場所、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、智慧管理服務(wù)、養(yǎng)老托幼設(shè)施及社區(qū)食堂等，提高建筑風(fēng)貌統(tǒng)一性、景觀環(huán)境藝術(shù)化水平等。
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結(jié) 語
分級響應(yīng)機(jī)制作為一種創(chuàng)新思維和管理模式，為實現(xiàn)精準(zhǔn)更新和持續(xù)更新打通了經(jīng)脈。我們相信，通過分級響應(yīng)機(jī)制的建立，城市更新將會變得更加科學(xué)、公平、高效和富有遠(yuǎn)見。分級響應(yīng)與城市精細(xì)化治理有機(jī)結(jié)合，必將為城市高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造更為有利的條件，為城市經(jīng)濟(jì)繁榮、安全韌性、可持續(xù)發(fā)展和人民共同富裕提供堅實的保障。
排版｜李剛
封面圖｜圖蟲網(wǎng)
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