文|凱風(fēng)
有擴(kuò)張，就有收縮。
日前，民政部有關(guān)負(fù)責(zé)人在《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》刊文，提出“探索人口收縮地區(qū)行政區(qū)劃優(yōu)化路徑”。
早在幾年前，國家發(fā)改委在年度重點(diǎn)任務(wù)中，就已明確“穩(wěn)妥調(diào)減收縮型城市市轄區(qū)，審慎研究調(diào)整收縮型縣（市）”。
從“審慎研究”到“探索優(yōu)化路徑”，意味著收縮地區(qū)的區(qū)劃調(diào)整或?qū)⒓铀佟?/p>
雖說如何“優(yōu)化”不得而知，但人口小縣精簡(jiǎn)鐵飯碗，部分地方撤區(qū)復(fù)縣，乃至合并部分區(qū)縣，將是大勢(shì)所趨。
01
我國有多少收縮型市縣？
自從2019年，國家層面首提“收縮型城市”以來，這一概念就不脛而走，成為許多中小城市的代名詞。
所謂“收縮型城市”，以人口持續(xù)減少為前提，部分伴隨增長(zhǎng)放緩、產(chǎn)業(yè)衰退、財(cái)政下滑、建成區(qū)面積縮小等現(xiàn)象。
最出名的收縮型城市當(dāng)屬鶴崗。
早在幾年前，在《中國城市大變局》一書中，我就將中小城市鶴崗化，與一省一城、陸權(quán)崛起、樓市大分化等，列為未來8大趨勢(shì)。
這些預(yù)測(cè)，正在一一應(yīng)驗(yàn)。
近年來，由于人口大盤見頂，搶人大戰(zhàn)白熱化，中小城市鶴崗化呈現(xiàn)加速之勢(shì)。
根據(jù)龍瀛團(tuán)隊(duì)的最新研究，2010年-2020年，全國共有266個(gè)收縮型城市、1507個(gè)收縮的區(qū)縣，占比超過一半，總面積為440萬平方公里。
劉振、李偉等通過1990-2020年四次普查的研究也表明，人口收縮區(qū)呈快速擴(kuò)張趨勢(shì)，最新人口收縮的地級(jí)單元占比已超過40%。
這些收縮型市縣，集中于東北、西北和中部部分地區(qū)，其中重度收縮地區(qū)以東北為最。
根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì)，2010-2020年，東北三省40多個(gè)地級(jí)市，只有沈陽、大連、長(zhǎng)春人口正增長(zhǎng)，其他全部進(jìn)入下降區(qū)間。
同樣是人口收縮，但問題的癥結(jié)可能截然不同。
我將收縮型城市分為四類：
資源枯竭型城市、產(chǎn)業(yè)衰退型收縮、偏遠(yuǎn)地區(qū)的收縮、大城市虹吸下的收縮。
其中，大城市周邊的收縮不足為懼。
大城市有虹吸效應(yīng)也有溢出效應(yīng)，隨著都市圈、城市群戰(zhàn)略推進(jìn)，周邊地區(qū)最終都會(huì)從中受益。
與之相比，集資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退、偏遠(yuǎn)地區(qū)為一身的，面臨的壓力最大，形勢(shì)也最難逆轉(zhuǎn)。
這些地區(qū)，或?qū)⒊蔀樾乱惠唴^(qū)劃改革的重點(diǎn)。
02
人口收縮，影響有多大？
近年來，“人口不是負(fù)擔(dān)而是資源”的觀點(diǎn)可謂深入人心。人不只是生產(chǎn)力，也是消費(fèi)力和創(chuàng)新力。
人口收縮，不只意味著勞動(dòng)力短缺、人力資本縮減、投資縮減，更將影響公共建設(shè)、財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)、房?jī)r(jià)。
沒有足夠多的人口，大規(guī)模的公共設(shè)施建設(shè)無從談起，房地產(chǎn)等資產(chǎn)價(jià)格同樣難以維持。
人口收縮不是新現(xiàn)象，一兩年的人口下降不是問題。但如果連續(xù)10年乃至20年人口持續(xù)減少，那么沖擊將長(zhǎng)期存在。
顯然，人口減少，城市就不可能再奉行此前的大擴(kuò)張模式，與之相關(guān)的大基建大投資大建新城的模式自然難以為續(xù)。
一個(gè)典型案例是地鐵。
根據(jù)《中國地鐵10強(qiáng)城市，又變了》一文，地鐵建設(shè)與城市能級(jí)直接掛鉤，GDP、財(cái)政、市區(qū)人口是三大硬約束門檻，市區(qū)人口不足300萬人，是沒有建設(shè)地鐵的資格的。
城市收縮，房?jī)r(jià)等資產(chǎn)價(jià)格同樣無法維持。
房地產(chǎn)的根本支撐在于經(jīng)濟(jì)和人口，經(jīng)濟(jì)衰退，產(chǎn)業(yè)衰退，人口外流，那么原來的房地產(chǎn)價(jià)格自然難以維持。
這一道理在國內(nèi)外都適用，無論是美國底特律，還是黑龍江鶴崗，隨著城市收縮，房子都回到了白菜價(jià)。
更關(guān)鍵的是，人口流失，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)不再，過去為適應(yīng)城市發(fā)展而設(shè)立的市轄區(qū)、街道，面臨行政成本過高、財(cái)政負(fù)擔(dān)過重、獨(dú)立性不強(qiáng)等問題，亟待變革。
很明顯的一點(diǎn)是，很多地方?jīng)]有必要再維持龐大的編制。
財(cái)政供養(yǎng)人員與人口規(guī)模要匹配，一旦人口減少，是否還需要那么多鐵飯碗，自然就存疑。
收縮地區(qū)的行政區(qū)劃改革，可謂勢(shì)在必行。
03
撤并區(qū)縣，會(huì)不會(huì)到來？
最近，越南撤縣并省的消息引發(fā)熱議，當(dāng)?shù)財(cái)M合并一半省份、取消縣級(jí)行政單位，砍掉10萬鐵飯碗。
國情不同，幅員差別巨大，別人的機(jī)構(gòu)變革模式未必適合我們。但人口收縮地區(qū)，未來會(huì)不會(huì)合并部分區(qū)縣，依舊備受關(guān)注。
在我國，一系列調(diào)整已經(jīng)開始了。
其一，嚴(yán)控財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模，人口小縣率先開始精簡(jiǎn)鐵飯碗。
今年政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“嚴(yán)控財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)?！?。在此之前，眾多人口小縣已主動(dòng)開啟機(jī)構(gòu)改革。
人口小縣普遍存在財(cái)政供養(yǎng)入不敷出、財(cái)政支出主要依靠轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政供養(yǎng)人員比例欠合理、事業(yè)單位“小、散、弱”等問題。
為此，山西、湖北、青海多地紛紛推進(jìn)人口小縣機(jī)構(gòu)改革，多個(gè)行政部門被撤并精簡(jiǎn)，部分事業(yè)單位編制被縮減，部分縣域縮編人數(shù)超過千人。
其二，部分人口收縮地區(qū)率先進(jìn)行區(qū)劃變革，東北多個(gè)地區(qū)開啟的“撤區(qū)設(shè)縣”、“撤街設(shè)鎮(zhèn)”就是先行者。
幾年前，黑龍江伊春市撤銷了15個(gè)市轄區(qū)，新設(shè)立了8個(gè)縣區(qū)；行政區(qū)劃從15區(qū)1縣1市，調(diào)整為5縣4區(qū)1市，區(qū)少了整整11個(gè)。
隨后，黑龍江省伊春市和齊齊哈爾市6個(gè)街道被撤銷，并設(shè)為鎮(zhèn)，這一舉動(dòng)被媒體稱為“撤街設(shè)鎮(zhèn)”。
從市轄區(qū)到縣，從街道到鎮(zhèn)，屬于典型的“逆城市化”，但也是人口收縮之下不得不做的選擇。
其三，關(guān)于人口收縮地區(qū)的區(qū)劃調(diào)整，官方政策越來越明確了。
早在幾年前，國家層面就發(fā)布文件提出，“穩(wěn)妥調(diào)減收縮型城市市轄區(qū)，審慎研究調(diào)整收縮型縣（市）”。
隨后發(fā)布的縣域城鎮(zhèn)化文件，首提“人口流失縣城”，要求“引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展”。
而一些代表委員也提出建議，“對(duì)人口規(guī)模低于10萬人的小縣進(jìn)行合并試點(diǎn)，減少行政資源浪費(fèi)”。
不難看出，人口收縮地區(qū)即將迎來一場(chǎng)大變革，區(qū)縣合并，或許不遠(yuǎn)了。
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