《更新學(xué)堂》·第536篇
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《小縣大城》 周立/羅建章 著
責(zé)編| 柒排版| 拾零
第 8894篇深度好文：6020字 | 16 分鐘閱讀
“大城市的卷，相比縣城的愜意毫無性價比”，事實是否如此？
其實，這是存在于返鄉(xiāng)見聞落差背后的幸福悖論。從宏觀數(shù)據(jù)來看，縣城的狀況并不算好。大城市的經(jīng)濟和人口增長優(yōu)于縣域地區(qū)，人口從縣鄉(xiāng)流動到大都市的趨勢也從未停止。
然而，從縣域層面數(shù)據(jù)來看，中西部的縣域人口出現(xiàn)大幅回流。如果縣城真的那么“香”，為什么每年數(shù)以百萬計的青年仍“用腳投票”離開縣城，同時又有青年認(rèn)為“大城市的卷毫無性價比”呢？
《小縣大城》是中國人民大學(xué)教授周立和清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院博士后羅建章合著的一本新作，深度解析了中國的縣域治理與發(fā)展?；诒緯髡叩挠^察，可能的解釋是宏觀數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的縣域向都市流入的大趨勢背后還存在城市向縣域流入的反向流動。
過去幾十年，“孔雀東南飛”是人口大遷徙的常態(tài)：從中西部流向東部、從北方奔向南方、從小縣城涌入大城市。然而，最近幾年，中西部和東北地區(qū)開始迎來人口回流，就連一些面臨勞動力持續(xù)流失之困的小縣城，也迎來反彈時刻。
這些縣域主要集中在我國中東部的地區(qū)，如東南沿海的福建德化縣、閩侯縣，廣東揭陽普寧市、茂名高州市，中西部的四川成都邛崍市等。
這些崛起縣域的共同特征是有明顯的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和市場規(guī)模。得益于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和國內(nèi)大循環(huán)格局的形成，縣域為人民的生活方式、職業(yè)發(fā)展及生活品質(zhì)提供了新的選擇。
一、在大城市奮斗，
不如在小縣城享受
一是縣域在“內(nèi)卷”和“躺平”之間提供了第三種生活方式。
大城市擁有更多發(fā)展機遇的背后是更大的競爭和壓力，隨著人們對“內(nèi)卷”的反思，“躺平”一度成為社會熱詞，在“卷又卷不贏、躺又躺不平”的時候，縣域的“慢生活”狀態(tài)提供了一種新的生活方式，這讓青年奮斗者兼顧事業(yè)的同時，能夠抽身回歸家庭和社區(qū)，享受小縣城的寧靜和和諧。
這種生活方式強調(diào)的是平衡、簡單和舒適，與大城市的競爭和壓力相比，前者更注重內(nèi)心的平靜和生活品質(zhì)。
二是縣域為“業(yè)隨人走”提供了新載體。
古往今來，“人隨業(yè)走”一直是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市集聚的核心因素，但隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字產(chǎn)業(yè)衍生出的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新消費能夠在較短時間實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的鏈接和轉(zhuǎn)移，而具有成本和空間優(yōu)勢的縣域成為承載新業(yè)態(tài)的載體。
近年來，大城市出現(xiàn)的本地零售、直播電商等新經(jīng)濟，迅速在廣大縣城得以復(fù)制；過去只能在大城市體驗的劇本殺、貓咪咖啡館、圍爐煮茶、新式烘焙店，如今在縣城早已遍地開花。
三是縣域為提高生活品質(zhì)提供了新選擇。
雖然“城市讓生活更美好”在未來仍是一個現(xiàn)在進行時，但“鄉(xiāng)村讓城市更向往”成為人們的新選項。
中國中等收入群體已超四億人，他們有在鄉(xiāng)村生活中“洗胃”“洗肺”“洗眼”“洗心”，享受鄉(xiāng)村的慢食、慢村、慢生活，在鄉(xiāng)村養(yǎng)老、養(yǎng)生的“四洗三慢兩養(yǎng)”新需求。
不過，人們也會常常揶揄道，“城市套路深，我要回農(nóng)村；農(nóng)村道路滑，人心更復(fù)雜”。隨著新基建的開展和鄉(xiāng)村的全面振興，縣域作為聯(lián)結(jié)城市與鄉(xiāng)村的紐帶，逐漸成為人們追求生活品質(zhì)的新選擇。
在市民下鄉(xiāng)和青年返鄉(xiāng)的浪潮中，也出現(xiàn)了城里人“我在村里有畝田”“我在山上有棵樹”等新現(xiàn)象。
由此可見，縣域是一個宜居宜業(yè)的選擇，國內(nèi)諸多縣域近年來實現(xiàn)了人口、產(chǎn)業(yè)的快速集聚，形成了許多“小縣域、大城關(guān)”的樣態(tài)，這些縣域逐漸由一個小縣城成為集聚縣域內(nèi)大部分人口并使其安居樂業(yè)的載體。
二、縣域：連接城鄉(xiāng)，
理解城鄉(xiāng)中國的窗口
鄉(xiāng)土中國的概念，是費孝通對中國20世紀(jì)傳統(tǒng)社會的一種類型學(xué)闡述。時至今日，盡管鄉(xiāng)土中國的部分痕跡在鄉(xiāng)土社會依舊可察，但隨著城市與鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的變遷，鄉(xiāng)土中國的基本內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)中國的時代背景日漸為學(xué)界所認(rèn)可。
在城鄉(xiāng)中國時代，人們的關(guān)注點要么在城市，要么在鄉(xiāng)村，處于城與鄉(xiāng)之間的縣域被許多人忽視。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)由來已久，隨著城鄉(xiāng)中國時代的到來，鄉(xiāng)村全面振興和城市更新的進程加快，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在當(dāng)前并未轉(zhuǎn)向一元結(jié)構(gòu)，而伴隨著縣域經(jīng)濟的崛起，逐漸形成了三元結(jié)構(gòu)的形態(tài)。
中國在早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化時期曾出現(xiàn)過由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟部門、農(nóng)村工業(yè)經(jīng)濟部門和城市工業(yè)經(jīng)濟部門共同組成的相互作用、相互依存的三元結(jié)構(gòu)。時過境遷，縣域作為城與鄉(xiāng)的聯(lián)結(jié)點，逐漸成為理解城鄉(xiāng)中國的窗口。
21世紀(jì)的第二個十年以來，縣域經(jīng)濟占國民經(jīng)濟的比重一直36%~38%徘徊，難以突破40%的大關(guān)，與縣域人口規(guī)模占全國人口比重為52.5%的地位不匹配。
同時，縣級行政區(qū)中，縣域年度生產(chǎn)總值的差異很大，如千億縣僅占2%，縣域年度生產(chǎn)總值突破500億元的縣級行政區(qū)僅占8%，突破百億元大關(guān)的百億縣占比為62%，仍有38%的縣級行政區(qū)的年度生產(chǎn)總值低于100億元。
由此看來，縣域經(jīng)濟對國民經(jīng)濟增長的潛在貢獻空間較大。對于小縣城而言，能否抓住當(dāng)前要素加速流動的城鄉(xiāng)中國契機，將是下一步縣域城鎮(zhèn)化深入推進的關(guān)鍵。
中國歷經(jīng)40年城鎮(zhèn)化浪潮，主要通過農(nóng)業(yè)人口到城市落戶和到城鎮(zhèn)落戶兩種方式實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，大城市已經(jīng)趨近飽和甚至趨向逆城市化，而小縣城仍是虛位以待。
縣城作為“城尾鄉(xiāng)頭”，正迎來新一輪人口增長，未來縣域城鎮(zhèn)化仍有潛力。
三、小縣大城：縣域的城鎮(zhèn)化奇跡
小縣大城，指的是“小縣域、大城關(guān)”的縣域樣態(tài)，其核心特征是縣域空間體量較小，但縣域城鎮(zhèn)化水平較高。
縣域作為聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的行政層級和社會單位，逐漸成為新的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的中間層，也成為城鎮(zhèn)化的新一輪承接載體。
這種類型的城鎮(zhèn)化被稱為小縣大城，即附近鄉(xiāng)村人口流入縣城、為縣城制造業(yè)發(fā)展提供勞動力的就地城鎮(zhèn)化模式。幾十年來，這一模式創(chuàng)造出不少山區(qū)縣后發(fā)趕超、后發(fā)先至的城鎮(zhèn)化奇跡。
1.0版本：闖出來的小縣大城。在城鎮(zhèn)化早期，部分經(jīng)濟較為發(fā)達區(qū)域的山區(qū)縣，因地理環(huán)境條件的制約，雖然可以作為一塊價值洼地，但外界資本難以進入縣域，縣域轄內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的勞動力也無法高效地參與城市的勞動分工。
所以各類生產(chǎn)要素逐漸集聚在山區(qū)縣的城關(guān)區(qū)域，逐漸依托縣域內(nèi)的特色稟賦條件形成了產(chǎn)業(yè)增長極，逐漸將縣域內(nèi)的生產(chǎn)要素集聚在城關(guān)地帶，形成了1.0版本的小縣域、大城關(guān)，并創(chuàng)造出不少山區(qū)縣后發(fā)趕超、后發(fā)先至的城鎮(zhèn)化奇跡。
2.0版本：引過來的小縣大城。城鎮(zhèn)化中期，隨著大型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，部分欠發(fā)達的縣城借助大城市的“騰籠換鳥”之機，通過在縣域內(nèi)設(shè)立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)，依托土地財政和本地的勞動力，大規(guī)模、成建制地承接了周邊大城市的產(chǎn)業(yè)的同時，得益于核心產(chǎn)業(yè)的上下游產(chǎn)業(yè)鏈配套和完善的公共服務(wù)配套，在城關(guān)鎮(zhèn)形成了具有集聚潛力的增長極，形成了2.0版本的小縣域、大城關(guān)。
同時，作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的受益者，伴隨著20世紀(jì)末期的“撤縣設(shè)區(qū)”熱，這類小縣大城大部分升格為市轄區(qū)或縣級市。
3.0版本：搬出來的小縣大城。在城鎮(zhèn)化中后期，伴隨著城市化進程的高歌猛進和國家的易地扶貧搬遷，幫助960多萬人實現(xiàn)“挪窮窩”“換窮業(yè)”“拔窮根”。憑借轄內(nèi)較為完善的公共服務(wù)配套和較好的就業(yè)環(huán)境，縣域為安置生態(tài)環(huán)境惡劣和地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)的貧困群眾提供了選址方案。
依托國家的后續(xù)幫扶力度，在易地扶貧搬遷的遷入縣，產(chǎn)業(yè)幫扶項目的集中落地、遷入群體的網(wǎng)格化治理促成了3.0版本的小縣域、大城關(guān)。
作為易地搬遷的承接者，這類縣域很好地實現(xiàn)了宜居宜業(yè)，同時較為完整地將地方傳統(tǒng)文化和特色融為一體，具有就地村鎮(zhèn)化的潛力。
4.0版本：流回來的小縣大城。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的到來，迎來了市民下鄉(xiāng)和能人返鄉(xiāng)的浪潮。面對“城市套路深，我要回農(nóng)村；農(nóng)村路也滑，人心更復(fù)雜”的現(xiàn)實，無論是已在城市實現(xiàn)個人成就的市民，還是厭倦城市內(nèi)卷的縣城青年，回到縣域創(chuàng)業(yè)、置業(yè)成為城鄉(xiāng)融合背景下安居樂業(yè)的好選擇。
縣域城關(guān)的公共服務(wù)配套不斷和城市接軌，縣域也具備置業(yè)、生活的成本優(yōu)勢。憑借市民下鄉(xiāng)和青年返鄉(xiāng)的人口驅(qū)動，縣域城關(guān)的消費快速增長，經(jīng)濟業(yè)態(tài)不斷豐富，縣域生活品質(zhì)不斷提高。
此外，數(shù)字經(jīng)濟縮小了縣域與外界的聯(lián)結(jié)隔閡，在小縣大城，人們進城能獲得大城市的供給，退回鄉(xiāng)村能滿足“四洗三慢兩養(yǎng)”的需求，形成了4.0版本的小縣域、大城關(guān)。
四個版本的小縣大城因起始的時空條件有所不同，出現(xiàn)了不同的走向，但共同的核心特征是小縣域、大城關(guān)的縣域能夠?qū)崿F(xiàn)富足升平，并且是中國大多數(shù)縣域發(fā)展的未來樣態(tài)。
隨著政策上的撤縣設(shè)區(qū)“急剎車”與對縣域城鎮(zhèn)化的重視，人口負(fù)增長與勞動力流動的新趨勢及人民對美好生活的向往等因素的多重疊加。
1.0至3.0版本的小縣大城將喪失之前的時空條件，因此在當(dāng)下難以復(fù)制，而4.0版本的小縣大城將是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，縣城回歸本質(zhì)、鄉(xiāng)村擁有體面的未來圖景。
四、福建德化：小縣大城的城鎮(zhèn)化典范
作為一個地處海西城市群邊緣地帶，擔(dān)負(fù)著重要生態(tài)保護職能的山區(qū)小縣，德化縣通過小縣大城戰(zhàn)略，在國內(nèi)率先打造了城鎮(zhèn)化歷史進程的縣級經(jīng)濟體，其城鎮(zhèn)化的實踐歷程實屬不易。
雖然區(qū)位稟賦條件使德化縣在城鎮(zhèn)化發(fā)展上有先天不足，但其在陶瓷業(yè)發(fā)展上則是天賦異稟。得益于德化縣處在有“閩中屋脊”之稱的戴云山脈，此處適用于制造陶瓷的高嶺土廣布且質(zhì)地優(yōu)良，這為陶瓷產(chǎn)業(yè)提供了得天獨厚的條件。
德化具備得天獨厚的瓷石原料，它是怎么一步步通過發(fā)展陶瓷業(yè)，進而探索出一條強縣富民的小縣大城路徑的呢？
德化縣配合產(chǎn)業(yè)集群化，推進小縣大城戰(zhàn)略有五個關(guān)鍵的時間節(jié)點。
第一個時間節(jié)點是1986年。標(biāo)志性事件是福建省政府批準(zhǔn)實施的《德化縣城市總體規(guī)劃》，這一規(guī)劃確定了德化縣城的性質(zhì)是以發(fā)展瓷器生產(chǎn)為主的城鎮(zhèn)，提出規(guī)劃區(qū)面積為2.72平方千米，人口發(fā)展規(guī)模5萬人，并提出以項目園區(qū)和重點工程建設(shè)為載體，舊城改造與新區(qū)建設(shè)并舉的方式，集中全縣資源建設(shè)城關(guān)地區(qū)。1992年，德化縣完成了上述目標(biāo)。
第二個時間節(jié)點是1992年。基于縣域總體城市規(guī)劃的發(fā)展成就，城關(guān)逐漸成為縣域經(jīng)濟增長的引擎，德化縣委進一步明確提出了“大城關(guān)”戰(zhàn)略，為支撐經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化，德化縣加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，以土地的開發(fā)和利用為抓手，通過出讓土地使用權(quán)來增加財政收入。
德化縣域產(chǎn)業(yè)及其他相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)開始向城關(guān)地區(qū)集聚，形成了產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，提高了產(chǎn)業(yè)鏈的完整性和競爭力。城關(guān)的擴張和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進了城鄉(xiāng)一體化進程，農(nóng)村地區(qū)的勞動力和資源開始向城市轉(zhuǎn)移。
第三個時間節(jié)點是2003年。德化縣提出了建設(shè)現(xiàn)代化瓷都的構(gòu)想，以政策引導(dǎo)和項目帶動為抓手，著力發(fā)展陶瓷業(yè)、礦產(chǎn)業(yè)與服務(wù)業(yè)，推動人口向城鎮(zhèn)集中、企業(yè)向園區(qū)集中、居民向社區(qū)集中、農(nóng)林業(yè)向集約化經(jīng)營集中。
2004年，德化縣實現(xiàn)了從以電代柴到天然氣燒瓷的第二次能源革命。全縣陶瓷企業(yè)的煤氣爐全部銷毀，現(xiàn)代化瓷都建設(shè)使得德化成為由瓷而生、伴瓷而興、因瓷而名的名片，陶瓷成為德化的支柱產(chǎn)業(yè)、民生產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟命脈。
第四個時間節(jié)點是2011年。德化縣以生態(tài)旅游宜居城市為定位，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。得益于前期的能源替代，德化縣森林覆蓋率從20世紀(jì)90年代的56.9%提高到接近80%，破解了制約陶瓷業(yè)的“林－瓷”矛盾，人居環(huán)境質(zhì)量躍居福建省首位，成為沒有煙囪的綠色陶瓷基地。
這為德化定位為生態(tài)旅游宜居、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了可能，形成了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固、工業(yè)生產(chǎn)能力全面提升、服務(wù)業(yè)全面發(fā)展的格局。
第五個時間節(jié)點是2021年前后。德化縣響應(yīng)國家提出的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，著力解決小縣大城面臨的縣域內(nèi)發(fā)展不平衡問題。立足40年來的以縣興產(chǎn)、以產(chǎn)興城、以城聚人、以產(chǎn)強縣的發(fā)展歷程，打造“進城黨群城市家園”，暢通城鄉(xiāng)一體化服務(wù)體系。
由此形成了“城關(guān)優(yōu)先發(fā)展陶瓷業(yè)—小縣大城關(guān)—大城關(guān)—一流瓷城—現(xiàn)代化瓷都—現(xiàn)代化綠色瓷都—城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展—城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的小縣大城德化探索歷程。
如今，德化縣城集中了全縣超過三分之二的勞動力、經(jīng)濟總量、稅收，以及95%的中小學(xué)生，開創(chuàng)了以產(chǎn)興城、以城聚人、產(chǎn)城融合模式，是全國為數(shù)不多的“大城關(guān)”發(fā)展模式，在以縣城為載體推進新型城鎮(zhèn)化的新時期，小縣大城已經(jīng)成為全國多地統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的重要抓手。
五、未來趨勢：“四個下沉”
培育縣域經(jīng)濟新增長點
2024年，中國宏觀經(jīng)濟研究院發(fā)表題為《從二十年演變格局看縣域經(jīng)濟新的增長點》的文章，其中指出，從未來趨勢看，伴隨著“四個下沉”趨勢，重要增長點中將涌現(xiàn)一批工業(yè)大縣、農(nóng)業(yè)強縣、旅游名縣，成為新的增長點。
1.產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈下沉，夯實縣域特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)
隨著交通物流、產(chǎn)業(yè)配套、市場體系等日益完善，縣域綜合競爭優(yōu)勢顯現(xiàn)，逐步嵌入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈體系。城市群都市圈內(nèi)部分經(jīng)濟強縣成為先進制造業(yè)集群的承載地，涌現(xiàn)出多個特色產(chǎn)業(yè)“冠軍縣”。
如，湖南長沙縣集聚了三一重工、中聯(lián)重科等龍頭企業(yè)，河南長垣市起重機國內(nèi)市場占有率超過70%?？h域內(nèi)創(chuàng)新驅(qū)動作用不斷增強，先后分兩批建設(shè)144個國家創(chuàng)新型縣（市），陸續(xù)確定26個國家知識產(chǎn)權(quán)強縣建設(shè)示范縣和124個試點縣，大部分在城市群、都市圈范圍內(nèi)。
2.消費和市場下沉，釋放縣域內(nèi)需潛力
縣域消費潛力大，吸引電商平臺、物流骨干企業(yè)加快下沉，新茶飲、新型快餐、文娛、醫(yī)美等知名品牌紛紛進駐縣城，帶動縣域消費市場規(guī)模增長。
美團研究院數(shù)據(jù)顯示，2019—2023年，縣域生活服務(wù)消費訂單占全國比重從23.8%上升至30.6%，訂單量五年復(fù)合增長率超40%，高于全國平均增速。中西部地區(qū)消費規(guī)模、人均消費增長尤為顯著。高德導(dǎo)航大數(shù)據(jù)顯示，2023年中西部縣域的消費新位置快速增加。
3.重大投資和重大項目下沉，匯聚縣域?qū)嶓w經(jīng)濟金融活水
普惠小微貸款市場加速下沉，6家國有大型商業(yè)銀行網(wǎng)點總量持續(xù)減少趨勢下，縣域網(wǎng)點不減反增，2019—2022年提高7.5個百分點。
政府引導(dǎo)基金由國家級、省級為主向地市級、區(qū)縣級為主轉(zhuǎn)變，2019—2023年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金中，區(qū)縣級基金數(shù)量占比逐年增加，分別為23.3%、36.9%、36.5%和46.7%，中西部地區(qū)數(shù)量規(guī)模明顯增加。
商業(yè)銀行、創(chuàng)投機構(gòu)、私募基金逐步下沉，帶動更多社會資本和優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目導(dǎo)入縣域。
如，河南鞏義市引進華潤中原超級總部基地、中電裝區(qū)域總部和研發(fā)中心等一批重大項目落地，成為河南首個千億縣；湖北仙桃市引進容百科技、京科控股、華潤電力等重點能源項目，躍升為湖北首個千億縣。
4.基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源下沉，加速縣域人力資本積累
隨著縣域基礎(chǔ)設(shè)施跨越式發(fā)展、公共服務(wù)供給增量提質(zhì)，縣域?qū)趧恿ξεc日俱增。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，2012—2023年，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員累計達到1320萬人。
安徽、四川、湖北、陜西、江西等中西部勞務(wù)輸出大省近五年人口回流趨勢顯著，存量人口“藍(lán)領(lǐng)化”、增量人口“白領(lǐng)化”，人力資本優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)。
如，安徽臨泉縣2023年返鄉(xiāng)就業(yè)2萬余人，新登記經(jīng)營主體2萬余戶，形成“本地消費、本地產(chǎn)業(yè)、本地人才”的正向循環(huán)。
*文章為作者獨立觀點，不代表筆記俠立場。
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