周天勇（東北財經(jīng)大學國民經(jīng)濟工程實驗室主任）
一、我國城鄉(xiāng)土地和廠房的巨額閑置和浪費
各地農(nóng)村中常住、就業(yè)和從事農(nóng)業(yè)的勞動力，從全國平均來看，其人數(shù)已從最高峰時減少了近一半。2024年，村莊面積為32091萬畝，其中宅基地17950萬畝，農(nóng)村其他建設用地14591萬畝。目前，農(nóng)村戶籍人口從2002年的97558萬人下降到2024年的72526萬人，減少幅度為26%；農(nóng)村常住人口從1995年最高時的85947萬人減少到2024年的46478萬人，減少幅度為46%；鄉(xiāng)村就業(yè)人員從1997年最高時的49039萬人減少到2024年的20694萬人，減少幅度為58%；農(nóng)業(yè)就業(yè)人員從2002年最高時的36640萬人減少到2024年的16659萬人，減少幅度為55%。
因此，各地村莊建設用地的閑置比例在全國平均也達到了一半左右。農(nóng)村住房及宅基地的閑置率高達50%左右，閑置宅基地面積約為8750萬畝。村莊是人口居住、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、收入和購物消費等生產(chǎn)生活的重要社區(qū)，隨著農(nóng)村常住人口、就業(yè)人員和從事農(nóng)業(yè)勞動力的大規(guī)模減少，村莊宅基地以外的其他建設用地也同比例閑置。據(jù)此推算，村莊其他建設用地的空置浪費面積約為7300萬畝。
除了農(nóng)村建設用地的閑置外，城市中也存在規(guī)模不小的閑置土地。約1億畝的產(chǎn)業(yè)園閑置率在35%左右，即工業(yè)和文旅等產(chǎn)業(yè)園閑置面積約為3500萬畝；在建待建的住宅用地還有約100萬畝；鐵路站場、交通樞紐、交通沿線可開發(fā)的閑置土地保守估計在500萬畝左右，礦山用地閑置面積約為1000萬畝。此外，城鎮(zhèn)工業(yè)廠房和寫字樓、商業(yè)樓宇的閑置率也在35%左右。
從漸進轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學的理論來看，上述閑置土地和房屋，實際上是被體制扭曲所禁錮的剩余土地。體制改革的核心是放開市場、解除扭曲，釋放被禁錮的體制剩余，從而成為經(jīng)濟增長的新動能。
二、為什么市場化配置才能盤活閑置土地
經(jīng)濟學的一個基本原理是，供求關(guān)系決定價格，而價格是調(diào)節(jié)資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵信號。無論是勞動力還是土地，只有通過定價，才能實現(xiàn)實物/貨幣之間的替代和要素流動循環(huán)，從而優(yōu)化資源配置，提高要素的生產(chǎn)率。在計劃經(jīng)濟時期，農(nóng)村勞動力集體出工，勞動工分記賬，農(nóng)產(chǎn)品實行實物分配。從經(jīng)濟學機理上看，勞動成果與勞動者之間的價值互換，是基于生產(chǎn)隊內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品實物/勞動工分的互換替代機制，既沒有價格，也沒有貨幣，僅在生產(chǎn)隊內(nèi)自我循環(huán)。同時，嚴格的戶籍制度限制了農(nóng)民的流動，壓低了農(nóng)產(chǎn)品價格，實行國家統(tǒng)購統(tǒng)銷，導致勞動生產(chǎn)率極低，農(nóng)民收入和生活水平長期處于較低水平。
市場化改革為盤活和優(yōu)化配置農(nóng)村剩余勞動力提供了成功范例。1980年，取消生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊和人民公社，解散集體勞動，廢除工分分配制度，實行耕地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并鼓勵農(nóng)民外出務工。從經(jīng)濟學機理上看，這一改革是農(nóng)民勞動產(chǎn)品/貨幣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作/職工工資、城鎮(zhèn)務工/貨幣工資之間價值互換的過程。這種體制改革，實際上是將計劃行政配置資源的方式轉(zhuǎn)變?yōu)?b>實物/貨幣價值互換配置資源的方式，也是國民經(jīng)濟市場化和貨幣化的重要進程。試想，如果我們不將當年農(nóng)村勞動者的配置方式從勞動實物成果與工分互換機制，改革為勞動成果與貨幣工資互換機制，又怎能實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力向工業(yè)和城市的轉(zhuǎn)移，從而帶來巨大的生產(chǎn)力提升呢？
經(jīng)濟學的道理是，如果想要優(yōu)化土地要素的配置，首要任務是讓供求關(guān)系確定其價格，再通過土地/貨幣的價值互換機制，由價格信號調(diào)節(jié)土地房屋的流轉(zhuǎn)。具體而言，擁有土地房屋但自身不需要的人可以通過市場將其交換出去，而有需求的人則可以用貨幣支付來獲取土地房屋。因此，一方面，城鎮(zhèn)應堅持土地國有和農(nóng)村土地集體所有制不變，將土地使用年期延長至100年，明確土地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)，并進行確權(quán)頒證，使其可以交易、出租、抵押、注冊入股、合作建房和繼承等；另一方面，應建立同地、同權(quán)、同價的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。農(nóng)民宅基地和農(nóng)村其他建設用地，可以由農(nóng)戶和集體自主出讓土地使用權(quán)，通過供求關(guān)系定價，且不限制投資者的范圍。自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和城鄉(xiāng)建設等計劃行政管理部門無法替代市場信息，也不清楚哪些投資者需要土地，哪些土地使用者想要出讓或出租土地，更不可能通過計劃行政的方式，盤活并優(yōu)化配置如此大規(guī)模的閑置土地房屋。計劃行政管理土地房屋，只會使土地房屋閑置問題愈發(fā)嚴重。
自1978年以來，國民經(jīng)濟中勞動力、資金和土地等要素的配置均朝著市場化方向進行了改革。遺憾的是，土地要素的配置不僅沒有向市場化配置的方向改革，反而退回了更加嚴格的計劃行政管理體制。
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