美國近期針對中國造船業(yè)采取新的貿(mào)易限制舉措，引發(fā)中美經(jīng)貿(mào)摩擦延伸至制造業(yè)領(lǐng)域的新戰(zhàn)線。美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）擬對中國主導(dǎo)的海運和造船業(yè)施加高額附加費、強(qiáng)制使用美國產(chǎn)船舶等措施，矛頭直指中國在全球造船領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。
3月6日引述美國貿(mào)易代表稱，華盛頓征收額外港口費用的新計劃將不但涉及中國航運公司如中國遠(yuǎn)洋海運?？棵绹劭诘拇唬矊⒂绊懙酱犞邪袊熵洿蛴痛乃泻竭\公司。
據(jù)北德意志電臺報道，在中國訂購超過50%船只的航運公司，每次停靠須額外支付100萬歐元。中國造船只超過25%的，須額外繳納近75萬歐元。美國希望以此應(yīng)對中國造船業(yè)的統(tǒng)領(lǐng)地位。中國造船廠制造的船舶占全球的一半以上。
一、背景梳理：301調(diào)查與產(chǎn)業(yè)格局
1.301調(diào)查始末
2024年3月，美國五大工會聯(lián)名請愿，要求調(diào)查中國在海事、物流、造船領(lǐng)域謀求主導(dǎo)地位的行為。美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）于2024年4月正式啟動對此的“301調(diào)查”，并在2025年1月16日發(fā)布了長達(dá)165頁的調(diào)查報告。報告稱中國在上述領(lǐng)域的相關(guān)政策“不合理”，給美國商業(yè)造成“負(fù)擔(dān)或限制”，據(jù)此裁定可依據(jù)《1974年貿(mào)易法》第301條采取行動。
（特朗普宣布根據(jù)301調(diào)查對中國采取措施 來源：華爾街日報）
調(diào)查披露的數(shù)據(jù)顯示，中國在全球造船噸位中的份額已從1999年的5%飆升至2023年的50%以上，而美國造船廠年產(chǎn)量從1975年的70艘驟降至如今每年僅5艘。美國業(yè)界不反思自身產(chǎn)業(yè)政策，卻反誣中國通過產(chǎn)業(yè)政策扶持造船和海運巨頭，“擠占”了美國和他國企業(yè)的市場機(jī)會，并導(dǎo)致美國對華供應(yīng)鏈依賴。
中國除占據(jù)全球新造船一半以上份額外，中國還主導(dǎo)了相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)——控制全球86%的集裝箱產(chǎn)能、提供80%的港口起重機(jī)，以及參與運營全球96個海外港口。相形之下，美國商船制造業(yè)早已衰退，主要訂單局限于軍用艦艇和國內(nèi)航線特定需求。
反觀航空制造業(yè)，美國擁有波音這一航空巨頭，在大型客機(jī)市場與歐洲空客雙寡頭壟斷全球。但中國作為全球增長最快的民航市場，正成為影響這一格局的關(guān)鍵力量：波音公司預(yù)測未來20年中國將占全球飛機(jī)需求的20%（約8830架新飛機(jī)），這一市場對波音和空客的業(yè)績舉足輕重。
近年來中國大飛機(jī)項目COMAC也取得突破，國產(chǎn)C919客機(jī)已于2023年投入商業(yè)運營，標(biāo)志著中國正努力在航空制造領(lǐng)域追趕中美歐傳統(tǒng)領(lǐng)先者。目前中美在造船業(yè)和航空制造業(yè)呈現(xiàn)出此消彼長的態(tài)勢：前者中國占優(yōu)，后者美國（及其盟友）占據(jù)強(qiáng)勢地位。這種格局為雙方以彼之短擊彼之長的博弈埋下伏筆。
2.局勢進(jìn)展：美方擬議措施出爐
當(dāng)?shù)貢r間2025年2月21日，USTR公布了對華301調(diào)查的擬議措施清單，并啟動公眾意見征詢。這些措施旨在削弱中國在海運物流領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，扶持美國本土造船業(yè)復(fù)興，核心內(nèi)容包括：征收港口附加費：對進(jìn)入美國港口的中國制造船舶征收高額費用，單次?？抠M最高可達(dá)150萬美元。
即便是非中資航運公司，但只要其船隊含有中國產(chǎn)船只，?？棵绹鴷r也需按比例繳納附加費：例如船隊中中國產(chǎn)船舶占比50%以上的，每艘次最高收費100萬美元，占比25%~50%的每艘次最高75萬美元，25%以下的每艘次最高50萬美元。此舉將對使用中國船舶的全球航運公司施加普遍成本壓力。
（中國造船業(yè)三大指標(biāo)世界居首 來源：大公網(wǎng)）
限制訂造中國船舶：針對計劃從中國船廠訂造新船的航運運營商，同樣設(shè)計了分級懲罰措施：若未來兩年內(nèi)交付的新船有25%以上來自中國船廠，則其任何船只進(jìn)美港口都將額外征費，比例越高收費越高，最高每艘次100萬美元。通過凍結(jié)中國船廠訂單，迫使航運業(yè)減少對中國造船的依賴。
強(qiáng)制使用美旗船/美造船：擬規(guī)定法案生效后逐步提高美國出口貨物須由美國船舶承運的比例：實施1年內(nèi)至少1%出口需經(jīng)由懸掛美國國旗的船只運輸，2年后升至3%，3年后5%，直至7年后至少15%美國對外貨運須由美旗船承運，且5%由美國本土建造的船舶運輸。這一漸進(jìn)式配額試圖保證美國船舶在本國進(jìn)出口貿(mào)易中占有一席之地，哪怕犧牲成本效率。
相應(yīng)地，美國貿(mào)易代表辦公室提議對使用美國制造船只執(zhí)行運輸?shù)倪\營商給予費用減免——每當(dāng)美造船停靠美國港口，可退還最高100萬美元附加費。此舉作為對高額收費的對沖，鼓勵航運公司采購美國造船，以享受減免優(yōu)惠。
上述措施勾勒出一個以經(jīng)濟(jì)懲罰+配額制度+激勵相結(jié)合的方案，試圖從多方面遏制中國造船業(yè)優(yōu)勢。
二、各方聲音：損人也損己的對華政策
美國貿(mào)易代表辦公室3月24-26日就對中國海事、物流、造船業(yè)舉措舉行公開聽證會。
國際航運公會（ICS）秘書長蓋伊·普拉滕在聽證會上直言，對中資及中造船舶征費恐帶來嚴(yán)重的意外后果。
ICS表示支持加強(qiáng)美國造船能力的目標(biāo)，但警告目前提案可能擾亂全球供應(yīng)鏈、推高美國消費者和出口商成本，并削弱美國農(nóng)業(yè)、能源等關(guān)鍵出口行業(yè)的競爭力。世界航運理事會（WSC）也發(fā)表強(qiáng)烈反對聲明，稱對中國建造船舶征收港口費將提高美國消費者和企業(yè)成本、損害就業(yè)，并對美國農(nóng)產(chǎn)品出口造成負(fù)面影響。
這些國際航運組織代表著大型跨國航運公司（包括美國盟友國家的船東），它們擔(dān)心美方措施使擁有中國造船的船隊無差別受罰，不得不改變運營安排，甚至繞開美國港口，進(jìn)而沖擊全球貿(mào)易正常流動。
加拿大和美國的航運聯(lián)盟提出，如不對內(nèi)河及沿海短途航運豁免，美國五大湖區(qū)每年達(dá)30萬噸跨境貿(mào)易可能改道鄰國港口再通過陸路進(jìn)入美國，危及約40億美元經(jīng)濟(jì)活動和2.6萬美國就業(yè)。顯然，美方針對中國的措施殃及池魚，令國際航運界普遍憂心。
在美國內(nèi)部，不同行業(yè)立場分化。此次301調(diào)查源于工會訴求，美國鋼鐵工人聯(lián)合會等工會對USTR提案表示支持，鋼鐵、造船相關(guān)利益團(tuán)體期待新規(guī)能迫使航運業(yè)采購美國船舶，從而提振鋼鐵需求和造船就業(yè)。美國鋼鐵協(xié)會主席提交意見稱，逐步提高美旗船承運比例等措施有助于遏制對中國造船的依賴，推動國內(nèi)鋼鐵和造船產(chǎn)能增長。然而，更廣泛的工商界對該提案質(zhì)疑居多。
美國商會在評論中直指，USTR的方案“難以遏制中國雄心”，反而可能為每次港口靠泊平添最高達(dá)350萬美元的成本，并推高美國物價、重演疫情時期的供應(yīng)鏈危機(jī)。商會警告強(qiáng)制使用美造船將削弱美國能源、農(nóng)業(yè)等出口產(chǎn)品的全球競爭力。
美國進(jìn)出口貿(mào)易商、零售業(yè)也擔(dān)心航運成本上升轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)和消費者。一位在美中航線從業(yè)多年的物流人士評價說：“高昂的靠港費最終一定會由客戶和美國消費者買單”。對于依賴出口的美國農(nóng)場主和制造商來說，更高的運費等同于變相關(guān)稅，使他們在國際市場更難競爭。
有觀點指出，美方提案甚至可能違憲——例如美國最高法院曾在1998年裁定對出口征收港口維護(hù)費不合法。盡管法律爭議尚待討論，來自美國港口城市議員、自由貿(mào)易倡導(dǎo)者等內(nèi)部反對聲音表明，此舉并非沒有政治阻力。
一位歐洲官員匿名表示，此舉可能違反世貿(mào)最惠國原則（針對特定來源船舶征費），盟友們傾向通過WTO框架評估合法性。WTO層面迄今未有正式表態(tài)，但各國駐日內(nèi)瓦代表私下關(guān)注事態(tài)發(fā)展。若美國執(zhí)意實施，可能有成員在WTO提起申訴。
鑒于美國之前對華301關(guān)稅案已被判敗訴且上訴機(jī)構(gòu)停擺，此案恐進(jìn)一步加劇多邊貿(mào)易體系的緊張。有外交人士指出，美方此次將“國家安全”與貿(mào)易措施掛鉤令人擔(dān)憂，如果各國紛紛效仿，以安全名義干預(yù)正常貿(mào)易，WTO規(guī)則將面臨前所未有的挑戰(zhàn)。
三、中國反制選項：波音與空運物流
面對美國在造船業(yè)發(fā)難，中國手中也有幾張有分量的牌可以打。分析認(rèn)為，中國可能選擇在航空及物流領(lǐng)域出招，以牙還牙打擊美國的痛點。其中波音飛機(jī)和美國快遞巨頭在華業(yè)務(wù)是最明顯的兩個靶標(biāo)：
（波音飛機(jī)事故 來源：路透社）
1.美國飛機(jī)制造巨頭波音需要中國訂單
中國是波音公司的最大海外市場之一。過去幾十年里，中國航空公司采購了大量波音客機(jī)，波音飛機(jī)關(guān)乎中國民航運輸命脈。波音自己預(yù)測，到2043年中國將需要8,830架新飛機(jī)，占全球需求的20%。可以說，拿下中國市場幾乎等于拿下未來民航增長的一大塊蛋糕。反之，失去中國市場將是波音無法承受之重。中方若以美方制裁造船業(yè)為由，大幅削減或推遲波音飛機(jī)采購，將令波音公司直接受創(chuàng)。事實上，近年因中美關(guān)系緊張和波音737MAX機(jī)型事故等因素，中國主流航司已經(jīng)多年未下達(dá)新波音訂單，而轉(zhuǎn)向空客。
(中國市場商用飛機(jī)占比 掌鏈制圖)
圖：2023年中國商用飛機(jī)機(jī)隊機(jī)型構(gòu)成?？湛停S色）約占一半，波音（橙色）略少于一半，其余為中國商飛等其他機(jī)型。
2024年波音的商用飛機(jī)交付量大幅下滑，僅完成348架，較上一年下降近35%，不到空客同期766架交付量的一半。這一年里波音的主要機(jī)型交付情況包括265架單通道的波音737系列、18架波音767、14架波音777以及51架波音787夢幻客機(jī)。全球交付低迷的同時，波音在中國市場的出貨仍未完全恢復(fù)。波音737 MAX客機(jī)在經(jīng)歷長達(dá)數(shù)年的停飛后于2024年才重新開始向中國交付，新機(jī)交付量依然有限。
2024年波音對華交付主要集中在窄體的737 MAX機(jī)型（另有極少數(shù)寬體機(jī)，如波音777F貨機(jī)和787-9客機(jī)）。其中，廈門航空接收9架、中國南方航空接收9架、中國國際航空接收8架，新引進(jìn)波音客機(jī)數(shù)量在各航司機(jī)隊擴(kuò)張中占比不大。這些大型航司全年合計僅引進(jìn)了26架波音飛機(jī)，遠(yuǎn)不足以撼動空客在華供機(jī)的主導(dǎo)地位。
這一交付規(guī)模也反映出波音在華市場份額的劇烈萎縮——對比2017年，波音曾向中國航空公司交付202架新飛機(jī)，占當(dāng)年波音全球交付量的26%。彼時每交付3架波音737客機(jī)，就有1架銷往中國。而如今波音對華交付占比已跌至個位數(shù)，顯示出中國市場對波音的重要性已由高峰時期明顯下降。
在訂單方面，波音2024年雖獲得了569架的新訂單，扣除取消后凈增訂單317架，表面上高于空客同期凈訂單僅83架的業(yè)績，但空客當(dāng)年總訂單878架的規(guī)模仍領(lǐng)先波音。需要指出的是，凈訂單數(shù)字上的“反超”很大程度上源自空客訂單取消較多，實際上波音的市場信心并未全面恢復(fù)。
2022年，中國三大航空公司一次性訂購292架空客A320NEO系列飛機(jī), 金額高達(dá)數(shù)百億美元，令波音痛失良機(jī)。若美方新措施落地，中國完全可能進(jìn)一步傾斜采購空客飛機(jī)，同時加速國產(chǎn)C919客機(jī)替代。在極端情況下，中國政府還可凍結(jié)波音在華業(yè)務(wù)，例如暫停新機(jī)型適航認(rèn)證、收緊波音飛機(jī)的運營許可等，從監(jiān)管層面增壓波音。
在上輪貿(mào)易戰(zhàn)中，民航客機(jī)就曾被中國列入擬加征關(guān)稅清單作為威懾?？梢灶A(yù)見，波音將是中方反制的首要目標(biāo)。一位業(yè)內(nèi)人士形容：“波音每賣5架飛機(jī)，就有1架是飛往中國。中國若關(guān)上大門，波音就等于少了一個發(fā)動機(jī)在飛?！?/strong>
此外，波音對中國還有供應(yīng)鏈依賴：其飛機(jī)使用了大量中國制造的零部件，波音每年在中國供應(yīng)鏈上的支出超過15億美元。中國可以考慮限制關(guān)鍵零部件出口或檢查，從制造端給波音施壓。不過由于這些零件也有其他來源，中方主要還是會利用市場準(zhǔn)入這一更直接有效的杠桿。
2.美國兩大航空物流需要中國市場
美國兩大物流巨頭聯(lián)邦快遞（FedEx）和聯(lián)合包裹（UPS）在中國經(jīng)營多年，承擔(dān)著中美之間大量快遞包裹和貨運業(yè)務(wù)，是美國服務(wù)業(yè)對華出口的重要組成部分。
FedEx在中國國際快遞市場占有率在2018年曾一度超過30%，“稱王”中國跨境物流。而UPS也有不小份額。早在2014年，中國就放寬政策允許FedEx和UPS在華多座城市獨立運營快遞網(wǎng)絡(luò)，目前FedEx可在58個中國城市運營，UPS在33城運營?？梢哉f，中國為這兩家公司提供了龐大市場和增長機(jī)會。
如果美方限制中國航運企業(yè)的國際業(yè)務(wù)，中方完全可以對等地限制FedEx、UPS在華業(yè)務(wù)。具體手段可能包括：加強(qiáng)海關(guān)查驗和監(jiān)管，提高其在華運營成本；暫?；虿慌鷾?zhǔn)新的航線航權(quán)，限制其運力投入；甚至將其列入不可靠實體清單，以安全違規(guī)為由進(jìn)行調(diào)查處罰等。
2019年中美矛盾激化時，F(xiàn)edEx就曾因誤投華為包裹事件一度面臨中國政府調(diào)查，被官方點名警告。這些都為未來的反制埋下伏筆。中國也在培育本土物流巨頭，如順豐、菜鳥網(wǎng)絡(luò)等。限制FedEx和UPS，有助于本土企業(yè)奪取市場份額。
編輯：管一
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